ECLI:NL:PHR:2026:807

PROCUREUR-GENERAAL



BIJ DE



HOGE RAAD DER NEDERLANDEN






Nummer 25/02562

Zitting 28 augustus 2026




CONCLUSIE



G. Snijders




In de zaak



Rederij Lovers B.V.,eiseres tot cassatie,advocaat: J.P. van den Berg



tegen



de gemeente Amsterdam,verweerster in cassatie,advocaat: M.W. Scheltema




Partijen worden hierna aangeduid als Lovers en de gemeente.




1Inleiding

Deze procedure gaat over het gebruik door rederij Lovers van een steiger in een deel van het open havenfront voor het Centraal Station van Amsterdam. De vorderingen van Lovers strekken ertoe dat zij de beschikking krijgt over een (semi-)exclusieve op- en afstaplocatie op een steiger aan de noordzijde van de zogeheten middenkom van het havenfront met een kassahuisje en twee ligplaatsen. Lovers stelt dat tussen haar en de gemeente een bruikleenovereenkomst tot stand is gekomen die haar recht hierop geeft, dan wel dat door de gemeente bij haar een zodanig gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat zij daarop recht heeft.
De rechtbank en het hof hebben geoordeeld dat de gestelde overeenkomst niet aannemelijk is gemaakt. Het hof heeft voorts geoordeeld dat hetzelfde geldt voor het gestelde opgewekte gerechtvaardigde vertrouwen. Rechtbank en hof hebben de vorderingen op deze gronden niet toewijsbaar geoordeeld. Lovers bestrijdt beide oordelen van het hof in cassatie.




2Feiten en procesverloop

2.1

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:
(i) Lovers is sedert de jaren vijftig van de vorige eeuw actief in passagiersvaart op het binnenwater van de gemeente. Zij heeft verspreid over de stad verschillende op- en afstaplocaties en is actief vanuit verschillende delen van het open havenfront aan de stadskant van het Centraal Station van Amsterdam, dat bestaat uit een oostkom, een middenkom en een westkom, zoals hieronder afgebeeld:







(ii) Lovers heeft haar thuisbasis aan de zuidkant van de westkom. Zij gebruikt daar een grote locatie met verschillende op- en afstapplekken en ligplaatsen en een groot en opvallend bedrijfspand met onder meer een kassahuis, een winkel en een koffiehuis. In de oostkom heeft Lovers een op- en afstaplocatie met ligplaatsen bij het Noord-Zuid Hollandsch Koffiehuis.
(iii) In 1987 is Lovers vanaf een openbare steiger aan de noordzijde van de middenkom (hierna ook wel: de steiger) een lijndienst gaan verzorgen die in 1991 Artis Express is gaan heten en sinds 1993 onderdeel is van NS dagtochtarrangementen. De rederijen [A] en Holland International gebruikten al langer steigers in de middenkom. In 1992 heeft Lovers een kassahuisje met bijbehorende voorzieningen en vlaggenmasten aangebracht op de steiger.
(iv) Bij besluit van 11 februari 1994 en daaropvolgende besluiten heeft de gemeente een vergunning verleend aan Lovers voor de lijndienst, waarin de steiger in de middenkom wordt genoemd als halteplaats. Bij besluit van 9 december 1994 is aan Lovers een vergunning verleend voor bedrijfsmatig vervoer van personen te water ten behoeve van de Artis Express (hierna: de 1994-vergunning). In de bijbehorende bijlage is het toegestaan gebruik van de steiger omschreven als ‘uitsluitend voor het laten in- en uitstappen van passagiers; overig gebruik van de steiger niet toegestaan; er mag slechts met één vaartuig tegelijk aan de steiger worden afgemeerd.’
(v) In 1997 heeft de gemeente een handhavingsbesluit genomen tegen het kassahuisje en de vlaggenmasten op de steiger (hierna: het handhavingsbesluit).
(vi) De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft bij uitspraak van 8 september 1998 het handhavingsbesluit vernietigd omdat dit op een verkeerde wettelijke grondslag was gebaseerd (de APV in plaats van de Woningwet). In de uitspraak heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen over de 1994-vergunning (aangeduid als ‘de vergunning’) en de hiervoor onder (iv) (cursief) genoemde voorwaarde (aangeduid als ‘de bestreden voorwaarde’):

“De vergunning betreft het gebruik van een openbare steiger. Appellante [Lovers] heeft een afvaartlocatie [de thuisbasis van Lovers in de Westkom], waarvandaan haar rondvaartboten vertrekken, op geringe afstand van deze steiger. De bestreden voorwaarde strekt ertoe te voorkomen dat ook de openbare steiger door appellante wordt gebruikt als ware het een afvaartlocatie.

(...)


Gezien het voorgaande, is het hoger beroep, voor zover het de uitspraak van de rechtbank op het beroep tegen het besluit van burgemeester en wethouders van 14 november 1995 betreft [de ongegrondverklaring van het beroep tegen de hiervoor onder (iv) weergegeven voorwaarde die is verbonden aan de 1994-vergunning], ongegrond.”
(vii) Na de uitspraak van de Afdeling heeft de gemeente geen nieuw handhavingsbesluit genomen tegen het kassahuisje en de vlaggenmasten op de steiger.
(viii) In verband met bouwwerkzaamheden in het open havenfront ten behoeve van de aanleg van de Noord/Zuidlijn kon er tijdelijk niet onder de Sint Nicolaasbrug worden gevaren. Daardoor was de oostkom vanaf het centrum ontoegankelijk. Er is daarom tijdelijk een alternatieve locatie in de middenkom gecreëerd voor de rederijen die actief waren in de oostkom, waaronder Lovers die daar op- en afstapplaatsen en ligplaatsen had. Daarover is de gemeente in overleg getreden met de rederijen die actief waren in de oostkom en de middenkom. Dit heeft geresulteerd in afspraken die zijn vastgelegd in een brief van 25 november 2002 van de gemeente aan de betrokken rederijen, waaronder Lovers (hierna: de 2002-afspraken). Daarin staat onder meer:

“Het plan ziet er als volgt uit (zie ook bijgaande tekening):

- De lijndiensten van Lovers en Canalbus krijgen ieder een halteplaats, direct aan de westzijde van de westelijke voetgangersroute. Daarbij worden twee diagonale steigers gerealiseerd om te voorkomen dat de uitstapsteiger van [A] niet meer bereikbaar is.

(…)

- De huidige openbare steiger wordt niet vervangen. Binnenkort gaat een afmeerverbod van kracht.

(...)

Voor alle duidelijkheid wil ik hierbij nog melden dat bovenstaande betekent dat er geen kassahuisjes of andere voorzieningen worden toegestaan op de nieuwe steigers, (...).





Tenslotte wil ik benadrukken dat het hier gaat om een tijdelijke situatie. Hier kunnen geen rechten aan worden ontleend voor de inrichting van de definitieve situatie.”

(ix) Hieronder staat een afbeelding die de gemeente heeft gemaakt van de voor 25 november 2002 bestaande situatie in de middenkom. Lovers maakte gebruik van de steiger aan de noordzijde die is aangeduid met haar naam en ‘openbare steiger’. ‘TUI ex HINT’ is de aanduiding van Holland International, dat in 2005 is opgegaan in Canal dat op haar beurt inmiddels is opgegaan in Stromma.








(x) Op basis van de 2002-afspraken is de middenkom tijdelijk opnieuw ingericht. De steiger met kassahuisje is verwijderd. Er werden twee ‘vingersteigers’ gecreëerd, waarvan Lovers en Canal gebruik konden maken voor hun lijndiensten. Het in 2002 vigerende bestemmingsplan voorzag niet in de mogelijkheid van een kassahuisje en/of een gebouw ten behoeve van ticketverkoop. Hieronder staat een afbeelding die de gemeente heeft gemaakt van de tijdelijke situatie in de middenkom.







De in de tijdelijke situatie door Lovers gebruikte steiger wordt hierna aangeduid als ‘de vingersteiger’.
(xi) Het bestemmingsplan Stationseiland dat in 2003 van kracht werd, voorzag in de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen op het verbod om gebouwen op te richten boven gronden met de bestemming ‘water’ ten behoeve van “een gebouw voor kaartverkoop, met wachtruimten aan de noordoever van het Open Havenfront”.
(xii) Bij besluit van 30 juli 2004 heeft het college van B&W aan Lovers een bouwvergunning verstrekt voor het oprichten van een kassahuisje op de vingersteiger (hierna: de 2004-bouwvergunning). De 2004-bouwvergunning vermeldt onder meer dat het vergunde bouwwerk bestemd is om te voorzien in een tijdelijke behoefte en

“- dat de tijdelijke instandhouding blijkt uit de beperkte instandhoudingtermijn van de steiger waarop het kassahuisje wordt gerealiseerd”.
Lovers heeft het vergunde kassahuisje gebouwd en in gebruik genomen.
(xiii) De gemeente heeft in 2012 gesprekken gevoerd met de betrokken rederijen, waaronder Lovers, over de beoogde definitieve inrichting van de middenkom na afronding van de hiervoor genoemde werkzaamheden (hierna: het 2012-overleg). De notulen van het 2012-overleg van 17 februari 2012 vermelden onder meer:

“De rederijen wordt gevraagd aan te geven wat hun voorkeurspositie zou zijn.

(...)

De gemeente wil af van de huidige overeenkomsten en het gedogen van hetgeen er nu zonder vergunning staat. De gemeente wil goede zakelijke overeenkomsten sluiten over het gebruik van het huisje, het land en het waterperceel. De gemeente wil een marktconforme vergoeding ontvangen die gebaseerd is op de waarde van de grond.”

(xiv) In een Memo Plan van aanpak rederijen Stationseiland van de gemeente van 11 april 2012 staat onder meer:

“Aan de noordzijde van het Midden Open Havenfront komen drie rederijen; rederij [A] , de Canalbus en de Museumboot. De indeling van de kassahuisjes en de indeling van de afvaartlocaties aan de steiger is nog niet bepaald. De gemeente en de drie rederijen zijn voornemens in 2012 hier gezamenlijk uit te komen. Op een nieuwe tekening worden de huidige locaties van de rederijen en de indeling aan het Midden Open Havenfront inzichtelijk gemaakt.”

(xv) In de notulen van het 2012-overleg van 19 april 2012 staat onder meer:

“De rederijen geven aan in 2012 gezamenlijk met een voorstel te komen om de indeling van de kassahuisjes en het gebruik van de steiger te bepalen.

(...)


[betrokkene 1]
[namens de gemeente] stelt voor om op korte termijn individuele gesprekken te gaan houden met de rederijen over de prijsvorming. (…) Daarnaast geeft [betrokkene 2] [namens Lovers] aan dat de rederijen tot september willen nadenken alvorens met de gemeente aan tafel te gaan.’’
(xvi) In september 2012 verscheen het rapport ‘Het roer moet om’ van SEO Economisch Onderzoek (hierna ook wel: het SEO-rapport), dat in opdracht van de gemeente onderzoek had gedaan naar de vraag of de bestaande marktordening van bedrijfsmatig passagiersvervoer zou moeten worden aangepast om de toenemende drukte en (dus) schaarste het hoofd te bieden. SEO adviseerde onder meer om de steigers voor iedereen toegankelijk te maken en alleen te gebruiken als op- of afstap van passagiers, niet als ligplaats.
(xvii) In de notulen van het 2012-overleg van 4 oktober 2012 staat onder meer:

“In het laatste overlég op 19 april 2012 is afgesproken dat de drie rederijen gezamenlijk met een voorstel komen om de indeling van de kassahuisjes en het gebruik van de steiger te bepalen. [betrokkene 3] geeft aan dat er amper overleg heeft plaatsgevonden. De partijen zijn in een patstelling terecht gekomen. (...) Over de kassahuisjes lijkt op dit moment minder conflict te zijn.

(...)


[betrokkene 4] [namens de gemeente] geeft aan dat hij afzonderlijke gesprekken heeft gehad met de drie rederijen. Tijdens die gesprekken is informatie verstrekt over de systematiek van grondwaardebepaling.”
(xviii) Op 8 oktober 2012 heeft Lovers een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd verkregen voor zes vaartuigen en de dienst Artis Express.
(xix) Vanwege de aanbevelingen in het SEO-rapport heeft de gemeente eind november 2012 besloten het 2012-overleg te staken totdat het college van B&W een beslissing zou hebben genomen over een (eventuele) nieuwe koers voor de commerciële passagiersvaart. In de notulen van het 2012-overleg van 21 november 2012, waaraan Lovers ook deelnam, staat onder meer:
“- SEO onderzoek

Door SEO is in opdracht van Waternet onderzoek gedaan naar een betere marktordening van bedrijfsmatig passagiersvervoer in de Amsterdamse grachten. (...) Het college heeft nog geen standpunt bepaald.

(…)


Op dit moment, nu het beleid/standpunt van het college nog onzeker is, is het verzoek van Waternet richting projecten om vooralsnog geen langdurige verplichtingen aan te gaan.





Planning
: Waternet start binnenkort met een consultatieronde.

(...)

Er worden meerdere beleidsrichtingen/varianten voor de zomer van 2013 aan het college van B&W voorgelegd. Na de zomer 2013 wordt de besluitvorming hierover verwacht. Vervolgens wordt het implementatie traject opgestart.

(...)


[betrokkene 1] [namens de gemeente] wil voorstellen om dit overleg bij deze op te heffen. Hier wordt mee ingestemd. [betrokkene 5] [namens Holland International] geeft aan dat er mogelijk een kleinere werkgroep door moet en wanneer er meer duidelijkheid is wat het college wil dan weer een groter overleg beleggen.”
(xx) In 2013 is het onderscheid tussen rondvaarten en lijndiensten met de inwerkingtreding van de herziene Verordening op het binnenwater 2010 (Vob 2010) vervallen. De houder van een exploitatievergunning kan zelf kiezen of het vergunde vaartuig wordt ingezet voor reguliere rondvaart of voor lijndienst. Ook hierna blijft een rondvaart op vaste tijden die vertrekt vanaf de middenkom en tevens Artis aandoet, een vast onderdeel van de door Lovers aangeboden dienstverlening.
(xxi) In 2013 heeft de gemeente op basis van het SEO-rapport een nieuw vaarbeleid geïntroduceerd met als doelstellingen de toetreding van nieuwe partijen mogelijk te maken, het stimuleren van kleine en schone vaartuigen en het realiseren van meer ligplaatsen.
(xxii) De Sint Nicolaasbrug is op 7 november 2013 weer opengegaan. De tijdelijke situatie in de middenkom heeft daarna voortgeduurd in verband met de werkzaamheden aan het project De Entree.
(xxiii) Bij besluit van 19 december 2013 is een nieuw bestemmingsplan Stationseiland vastgesteld. Dit voorziet aan de noordzijde van de middenkom in steigers en een bestemmingsvlak ‘Dienstverlening' waarbinnen het oprichten van gebouwen is toegestaan.
(xxiv) Bij besluit van 17 maart 2016 heeft het college van B&W op aanvraag van Lovers een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd voor het kassahuisje op de steiger aan de noordzijde in de middenkom verleend (hierna: de 2016-omgevingsvergunning). Daarin staat onder meer dat:
“deze omgevingsvergunning slechts de krachtens de Wabo gegeven toestemming het kassahuis op te richten omvat en uitdrukkelijk niet de privaatrechtelijke toestemming van de gemeente Amsterdam, als eigenaar van de grond en de daarop gebouwde openbare steiger, om het kassahuis op de aangevraagde locatie op te richten. Bij brief van 3 maart 2016 heeft de directeur Grond & Ontwikkeling van de gemeente Amsterdam u medegedeeld geen privaatrechtelijke toestemming te verlenen voor het realiseren van het kassahuis op de openbare steiger.”
(xxv) Op 19 mei 2016 heeft de gemeente ‘duidingsbrieven’ gestuurd aan de rederijen met beschrijvingen van de steigers die zij gebruikten. In de aan Lovers gerichte duidingsbrief staat onder meer:

“Open Havenfront Midden:

Op de A-locatie 'Open Havenfront Midden' heeft u een kassahuis in gebruik op de openbare steiger. Voor het kassahuis is recentelijk een omgevingsvergunning verleend. De gemeente heeft u onlangs schriftelijk bericht dat de omgevingsvergunning niet tevens de privaatrechtelijke toestemming behelst van de gemeente als eigenaar van de steiger.





Grondslag gebruik

De openbare steiger is eigendom van de gemeente. Het kassahuis is door natrekking eveneens eigendom van de gemeente. U gebruikt het kassahuis en de steiger zonder toestemming van de gemeente."

In de aan Stromma gerichte duidingsbrief staat onder meer:


"Open Haven Front Midden:

Op de A-locatie 'Open Havenfront Midden' heeft u een steiger in gebruik met daarop een kassahuis. Ook heeft u het kassahuis aan de noordzijde, op de openbare steiger, in gebruik. De steiger is duurzaam verbonden met de kade en het onderliggend perceel. Op de locatie heeft u tevens een opstal in gebruik als kantoorruimte. In 1969 is met uw rechtsvoorganger een huurovereenkomst gesloten voor de verhuur van grond, bestemd tot het hebben van een opstal dienende tot kantoor en verkoopruimte en voor de verhuur van een waterperceel. Op deze locatie heeft u, in verband met werkzaamheden aan de Noord Zuidlijn, tijdelijke opstallen opgericht. Deze opstallen blijven in dit overzicht buiten beschouwing.





Grondslag gebruik:

- De gemeente is eigenaar van het grond- en waterperceel waarin de steiger met daarop een kassahuis is gebouwd. Dit perceel wordt aan u verhuurd door de gemeente. De steiger is door natrekking met de kade en het onderliggend perceel eigendom geworden van de gemeente. Het kassahuis is door natrekking met de steiger eveneens eigendom geworden van de gemeente;

- Ook voor de kantoorruimte geldt dat de opstaldoor natrekking met het perceel van de gemeente, eigendom is geworden van de gemeente. Het perceel waarop de kantoorruimte is gebouwd, is eveneens aan u verhuurd door de gemeente (uit hoofde van eenzelfde huurovereenkomst als bovengenoemd waterperceel);

- De openbare steiger, waarop u een kassahuis heeft geplaatst en gebruikt, is eigendom van de gemeente. Het kassahuis is door natrekking met de steiger eigendom geworden van de gemeente. U gebruikt hel kassahuis zonder toestemming van de gemeente."

In de aan [A] gerichte duidingsbrief staat onder meer:


"Open Havenfront Midden:

Op de A-locatie 'Open Havenfront Midden' heeft u twee steigers in gebruik. Op één van de twee steigers (de tijdelijke steiger) heeft u een kassahuis geplaatst. Beide steigers zijn duurzaam verbonden met het onderliggend perceel en met de kade. De tijdelijke steiger wordt hierna aangeduid als steiger II, de andere steiger als steiger I.



Grondslag gebruik:

- U gebruikt steiger I sedert 1930. In 1931 verleende de gemeente u toestemming voor het gebruik van de steiger. De steiger is door natrekking met de kade en met het onderliggend perceel eigendom van de gemeente;

- De tijdelijke steiger is door natrekking met de kade en met het onderliggend perceel eigendom van de gemeente. U gebruikt de steiger met toestemming van de gemeente. Het kassa huis op de steiger is eveneens door natrekking eigendom van de gemeente;”

(xxvi) Bij brief van 26 september 2016 heeft de gemeente aan Lovers geschreven - voor zover van belang:




“Op de A-locatie Open Havenfront Midden maakt u gebruik van een water- en grondperceel met tijdelijke openbare steiger (op de tekening (Bijlage 1) aangeduid met cijfer 4). Op deze openbare steiger heeft u een kassahuisje geplaatst (T5). Deze tijdelijke openbare steiger is wegens de werkzaamheden aan de Noord/Zuidlijn door de gemeente gerealiseerd.


De openbare steiger is voor rekening van de gemeente aangelegd en het daarop geplaatste kassahuisje is door natrekking eigendom geworden van de gemeente.


De gemeente heeft geen huurovereenkomst met u gesloten ten aanzien van het gebruik.


In afwijking van hetgeen in de duidingsbrief is vermeld, heeft de gemeente u tijdelijke toestemming gegeven voor het gebruik van water- en grondperceel met deze steiger met daarop een kassahuisje, op grond waarvan een bruikleenovereenkomst voor bepaalde tijd (namelijk gerelateerd aan de werkzaamheden in de middenkom) is ontstaan.


Opzegging bruikleen-, huur- en overige overeenkomsten/aanzegging ontruiming


Het College zegt hierbij namens de gemeente de bruikleenovereenkomst 10 op en zekerheidshalve alle (overige) mogelijke tussen de gemeente en u geldende (stilzwijgende) bruikleen-, huur- en/of overige overeenkomst(en) betreffende uw gebruik van een waterperceel en/of grondperceel en/met daarin/ daarop gelegen steiger en/of andere gebouwen, werken en of beplantingen op deze A-locatie op tegen 31 december 2019 onder aanzegging van de ontruiming tegen diezelfde datum. Dit betekent dat u uiterlijk op 31 december 2019 het gebruik moet hebben gestaakt en het gebruikte moet hebben ontruimd.”

(xxvii) De werkzaamheden voor het project De Entree vergden dat de middenkom werd ontruimd; de middenkom moest worden afgegraven ten behoeve van de te realiseren fietsenkelder. In verband daarmee heeft de gemeente bij brief, door Lovers per exploot ontvangen op 27 oktober 2017, de ‘mogelijkerwijs’ tussen de gemeente en Lovers geldende overeenkomsten ter zake van het gebruik van de middenkom opgezegd. Lovers heeft zich hiertegen verzet. Partijen hebben onderhandeld over een vaststellingsovereenkomst (hierna: de VSO) met afspraken over ontruiming van de middenkom en een bruikleenovereenkomst met betrekking tot de tijdelijke locatie in de westkom. De considerans van de VSO vermeldt onder meer dat:

"d) de Rederij uitdrukkelijk niet akkoord gaat of berust in een definitieve opzegging van de gemeente aangezien een tijdelijke verplaatsing uit de Middenkom is ingegeven door de werkzaamheden vanuit het project, zodat de terugkeer naar de locatie en faciliteiten na voltooiing van deze werkzaamheden het uitgangspunt dient te zijn, de Rederij zich op het standpuntstelt dat zij recht en aanspraak heeft op (het gebruik van) de Percelen, althans dat aan de gemeente het recht moet worden ontzegd de voortzetting van het bestaande gebruik van de Percelen te (doen) beëindigen, zodat de Rederij zich daarom alle rechten en aanspraken voor wat betreft de terugkeer naar de huidige situatie en faciliteiten op de Percelen na voltooiing van het project voorbehoudt;”

Lovers heeft vervolgens meegewerkt aan tijdelijke verplaatsing van haar activiteiten in de middenkom naar de westkom.
(xxviii) Nadat was gebleken dat het in 2013 geïntroduceerde vaarbeleid in strijd was met het Unierecht, heeft de gemeente in 2018 de uitwerking van een nieuw vaarbeleid ter hand genomen. Dat heeft geresulteerd in de Nota’s Varen Deel 1 en Deel 2. De belangrijkste maatregel uit de Nota Varen Deel 1 voor de passagiersvaart is de introductie van een volumebeleid waarbij ook toetreders tot de markt een kans krijgen. Er worden maximaal 550 tijdelijk exploitatievergunningen voor passagiersvaart verstrekt. De Nota Varen Deel 2 (ook wel: de Nota Op- en Afstappen Passagiersvaart) beschrijft de benodigde maatregelen ter ondersteuning van een nieuw op- en afstap- en ligplaatsbeleid. Daarin staat onder meer:

“2. Huidige situatie

Om gericht beleid te kunnen formuleren voor het op- en afstappen van de passagiersvaart dient de startsituatiegoed in beeld te zijn. Op dit moment zijn er in een ‘historisch gegroeide situatie’ 11 op- en afstaplocaties die vrijwel geheel exclusief door één rederij gebruikt worden. De overige locaties zijn 'openbare locaties' waar alle vergunde passagiersvaart terecht kan.

(…)




2.1


Bestaande exclusieve op- en afstapplekken

De huidige exclusieve locaties zijn gelegen in de drie clusters van op- en afstaplocaties. Tot op heden zijn er vier rederijen (Lovers, [A] , Blue Boat en Stromma) die exclusieve op- en afstaplocaties hebben. De grootte van deze locaties is historisch gegroeid. De afspraken respectievelijk in de loop der jaren gegroeide situaties van toestemming en stilzwijgende toestemming (privaatrechtelijk) over status, huur, gebruik, voorzieningen, looptijden dergelijke verschillen fors.”

(xxix) Bij brief van 21 januari 2021 heeft de gemeente onder meer aan Lovers geschreven:
“D. Open Havenfront Midden (...) • De gemeente heeft u tijdelijk toestemming gegeven voor het gebruik van water- en grondperceel met deze steiger met daarop een kassahuisje, op grond waarvan een bruikleenovereenkomst voor bepaalde tijd (namelijk gerelateerd aan de werkzaamheden in de middenkom) is ontstaan. Met de openstelling van de doorgang van de middenkom naar de oostkom, zal het tijdelijk gebruik door uw rederij van deze op- en afstapplek van rechtswege eindigen.”
(xxx) Op 11 juli 2022 heeft Lovers een omgevingsvergunning aangevraagd voor het maken van een steiger en het plaatsen van een kassahuisje in de middenkom. Het college van B&W heeft de aangevraagde vergunning geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft het beroep hiertegen van Lovers ongegrond verklaard bij uitspraak van 26 september 2023. De hoger beroepsprocedure is aanhangig bij de Afdeling.
(xxxi) Op 25 oktober 2022 heeft de gemeente een selectieleidraad vastgesteld voor het sluiten van huurovereenkomsten voor afmeerplaatsen op een semi-exclusieve op- en afstaplocatie (hierna: de selectieleidraad). Daarin heeft de gemeente een procedure vastgelegd voor herverdeling en verhuur van de steigers. Deze voorziet in de mogelijkheid voor rederijen die beschikken over (semi-)exclusieve op- en afstaplocaties om deze te behouden indien zij voldoende exploitatievergunningen hebben. De uitvoering van de herverdeling op basis van de selectieleidraad zou parallel lopen met de invoering van het nieuwe beleid voor exploitatievergunningen op basis van de Nota Varen 1.
(xxxii) De middenkom is in november 2022 opgeleverd. [A] en Stromma (als rechtsopvolger van Holland International) hebben exclusieve op- en afstapplekken in de middenkom. Er zijn drie openbare steigers in de middenkom. Lovers maakt tegenwoordig gebruik van die steigers.
(xxxiii) Het college van B&W heeft per 6 december 2022 een verbod ingesteld om langer dan vijftien minuten aan te meren in onder meer de middenkom.
(xxxiv) Op 25 september 2024 heeft de Afdeling de ter uitvoering van de Nota Varen Deel 1 genomen besluiten om de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd om te zetten in exploitatievergunningen voor bepaalde tijd vernietigd. Naar aanleiding daarvan beraadt de gemeente zich op nieuw beleid voor de exploitatievergunningen voor rondvaartboten en, daarmee samenhangend, op (de procedure voor) het aangaan van huurovereenkomsten voor exclusieve op- en afstapplekken. De gemeente past de selectieleidraad niet toe.



2.2

Bij de deze procedure inleidende dagvaarding van 26 juli 2022 heeft Lovers de gemeente gedagvaard voor de rechtbank Amsterdam en gevorderd, kort gezegd, dat de gemeente wordt veroordeeld te voorzien in een (semi-)exclusieve op- en afstaplocatie voor Lovers aan de noordzijde van de middenkom met een kassahuisje met twee ligplaatsen. Lovers vordert tevens dat voor recht zal worden verklaard dat de gemeente schadeplichtig is als zij niet voorziet in de door Lovers bedoelde (semi-)exclusieve op- en afstaplocatie.
Lovers heeft aan de vordering ten grondslag gelegd dat tussen haar en de gemeente een bruikleenovereenkomst voor onbepaalde tijd tot stand is gekomen, dat de 2002-afspraken inhouden dat zij mag terugkeren naar de voordien bestaande situatie en dat zij met de gemeente heeft afgesproken dat zij in de definitieve eindsituatie in de middenkom een steiger met een kassahuisje erop mag gebruiken. Ook beroept Lovers zich op het vertrouwensbeginsel.



2.3
De gemeente heeft aangevoerd dat Lovers, net als voorafgaand aan de 2002-afspraken, gebruik mag maken van een openbare steiger aan de noordzijde van de Middenkom als op- en afstapplaats voor passagiersvaart. Zij heeft betwist dat Lovers aanspraak kan maken op ander gebruik van deze steiger.


2.4
Bij vonnis van 22 maart 2023 heeft de rechtbank de vorderingen afgewezen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het bestaan van een in 2012 gesloten overeenkomst niet aannemelijk is gemaakt door Lovers. Weliswaar was toen de bedoeling van de gemeente dat Lovers in de eindsituatie zou terugkeren in de middenkom, maar niet blijkt dat de gemeente toezeggingen heeft gedaan over exclusief gebruik van een steiger in de middenkom door Lovers, laat staan dat daarover een overeenkomst tussen partijen is gesloten (rov. 4.4). Weliswaar maakte Lovers al sinds 1987 gebruik van een steiger in de middenkom (voor de Artis expres), maar het betrof geen exclusief gebruik. Het ging om een openbare steiger die ook door andere rederijen werd gebruikt (rov. 4.6-4.7). Voor zover dat laatste anders was wat betreft de in 2002 in gebruik genomen vingerpieren, geldt dat de gemeente daarbij uitdrukkelijk heeft bepaald dat het slechts een tijdelijke situatie betrof (gedurende de werkzaamheden aan de Sint Nicolaasbrug) en daaraan geen rechten konden worden ontleend (rov. 4.8).


2.5
Lovers heeft van het vonnis van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het hof Amsterdam. Bij arrest van 22 april 2025 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.


2.6

Het hof heeft vooropgesteld dat de vorderingen van Lovers zien op gebruik van een steiger in de middenkom die in eigendom toebehoort aan de gemeente, en dat partijen terecht tot uitgangspunt nemen dat Lovers daar privaatrechtelijke toestemming van de gemeente voor nodig heeft (rov. 4.2 eerste alinea).
Met betrekking tot de situatie vóór 2002 heeft het hof geoordeeld dat de gemeente slechts heeft ingestemd met het gebruik van de steiger in de middenkom door Lovers als op- en afstapplaats waarbij slechts één boot tegelijk (kort) afgemeerd mocht zijn. Er zijn volgens het hof geen verklaringen of gedragingen van de gemeente voorafgaand aan de 2002-afspraken gesteld of gebleken die Lovers, gelet op de zin die zij daaraan onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijze mocht toekennen, heeft kunnen opvatten als instemming van de gemeente met ander (meeromvattend) gebruik van de steiger (rov. 4.6). Het beroep van Lovers op terugkeer naar de situatie van vóór de 2002-afspraken, kan haar vorderingen dus niet dragen, aldus het hof. De 2002-afspraken hebben de rechten van Lovers niet uitgebreid. Deze zagen slechts op de tijdelijke situatie die ontstond door de afsluiting van de Sint Nicolaasbrug, aldus het hof (rov. 4.7).
Met betrekking tot de vraag of in 2012 een overeenkomst tot stand is gekomen als door Lovers is gesteld, heeft het hof overwogen:
“4.10 Uit de vaststaande feiten volgt dat de gemeente begin 2012 een definitieve inrichting van de Middenkom voor ogen had met een steiger aan de noordzijde die tegen betaling van een marktconforme vergoeding gebruikt mocht worden door Lovers, [A] en Stromma (als rechtsopvolger van Holland International), waarbij deze drie rederijen een verkooplocatie (kassahuisje) mochten hebben. Niet in geschil is dat de toekomstige inrichting van de Middenkom nadere uitwerking vergde. Uit de vaststaande feiten volgt dat de gemeente hiertoe wenste te komen in het 2012-overleg. Uit de notulen van dit overleg volgt dat geen wilsovereenstemming is bereikt over relevante aspecten: partijen zijn het niet eens geworden over de indeling van de steiger en (de wijze van bepaling van) de door de rederijen te betalen vergoeding. Lovers heeft zonder voorbehoud ingestemd met het afbreken van de gesprekken. Zij heeft de verklaringen en gedragingen van de gemeente bij beëindiging van de gesprekken, in redelijkheid niet anders kunnen opvatten dan dat de definitieve indeling van de Middenkom die de gemeente begin 2012 voor ogen had, niet langer gegeven was en dat het te ontwikkelen gemeentelijk beleid ook zag op gebruik van de steigers die volgens het SEO-advies allemaal openbaar zouden moeten zijn. In de gegeven omstandigheden kon Lovers na het afbreken van de gesprekken niet in redelijkheid ervan uitgaan dat zij bij definitieve inrichting van de Middenkom een kassahuisje zou mogen plaatsen op de steiger (of het andere gebruik van de steiger zou mogen maken).



4.11.
Lovers stelt dat het Bestemmingsplan Stationseiland 2013 voorziet in de volgens haar afgesproken definitieve indeling van de Middenkom. Ook als dat zo zou zijn – wat in het midden kan blijven – neemt dat niet weg dat de gemeente en Lovers niet tot concrete afspraken zijn gekomen en dat het 2012-overleg met instemming van Lovers is beëindigd. Lovers kon dan ook niet in redelijkheid uit dit bestemmingsplan afleiden dat de gemeente (toch) ermee instemde dat zij in de definitieve situatie een steiger met daarop een kassahuisje zou mogen gebruiken in de Middenkom. In de 2016-omgevingsvergunning staat uitdrukkelijk dat de gemeente geen privaatrechtelijke toestemming verleent voor het vergunde kassahuisje. Voorts is in de gemeentelijke beleidsstukken in niet voor misverstand vatbare bewoordingen te lezen dat de gemeente is afgestapt van de begin 2012 voorgenomen indeling van de Middenkom [het hof verwijst hier naar rov. 3.27, waarvan de inhoud hiervoor in 2.7 onder (xxiv) is weergegeven] en heeft de gemeente bij herhaling aan Lovers laten weten dat zij geen toestemming gaf of had gegeven voor het andere gebruik van de steiger, of het plaatsen van een kassahuisje [het hof verwijst hier naar rov. 3.28, 3.29, 3.20 – bedoeld is kennelijk rov. 3.30 – en 3.33, waarvan de inhoud hiervoor in 2.7 onder (xxv)-(xxvii) en (xxx) is weergegeven].


4.12.
Dit een en ander betekent dat ook na het stopzetten van het 2012-overleg geen wilsovereenstemming is bereikt tussen de gemeente en Lovers over het andere gebruik van de steiger door Lovers (tegen vergoeding) en dat de gemeente daarvoor geen privaatrechtelijke toestemming heeft verleend of enig vertrouwen heeft gewekt bij Lovers. Met haar betoog dat zij haar standpunt bevestigd ziet door de definitieve inrichting van de Middenkom – waarbij [A] en Stromma (als rechtsopvolger van Holland International) de beschikking hebben gekregen over een exclusief door hen te gebruiken steiger gaat Lovers ten onrechte eraan voorbij dat uit de duidingsbrieven – waarvan Lovers de juistheid niet betwist – volgt dat [A] en Stromma (als rechtsopvolger van Holland International) voorafgaand aan de 2002-afspraken toestemming hadden van de gemeente voor exclusief gebruik van steigers in de Middenkom. Daarmee zijn zij niet gelijk aan Lovers, die voorafgaand aan de 2002-afspraken geen toestemming had van de gemeente voor het andere gebruik van de steiger.


4.13.
Lovers meent recht te hebben op een exclusieve op- en afstapplek in de betekenis die de gemeente daaraan heeft gegeven in de toepasselijke (beleids)regels. Uit de door Lovers aangehaalde passages in de gemeentelijke beleidsstukken in verband met herindeling van de steigers kan echter niet worden afgeleid dat de gemeente uitgaat van een historisch gegroeide situatie van (semi-)exclusief gebruik van een steiger indien daarvoor nooit (stilzwijgende) toestemming is verleend. Zo spreekt de gemeente in de Nota Varen 2 over ‘afspraken respectievelijk in de loop der jaren gegroeide situaties van toestemming en stilzwijgende toestemming (privaatrechtelijk)'. Voor zover andere passages (toch) de mogelijkheid zouden openhouden dat (enkel) het feitelijk gebruik beslissend is, is dat rechtsgevolg niet aannemelijk. Voorts laten de duidingsbrieven zien dat de gemeente niet instemt met elk (historisch gegroeid) feitelijk gebruik van haar steigers. Ook als door Lovers voor de 2002-afspraken met het andere gebruik van de steiger feitelijk een situatie in het leven is geroepen van (semi-) exclusief gebruik – onder meer door het gesteld voortdurend innemen van twee ligplaatsen – kan dat haar bij gebrek aan toestemming daarvoor van de gemeente dus niet baten.


4.14.
De slotsom luidt dat niet (voorafgaand aan de 2002-afspraken) een bruikleenovereenkomst voor onbepaalde tijd voor het andere gebruik van de steiger tot stand is gekomen en dat Lovers evenmin in 2012 de gestelde afspraak met de Gemeente heeft gemaakt over de definitieve inrichting van de middenkom. Het voorbehoud van rechten in de VSO kan daarmee geen betrekking hebben op privaatrechtelijke toestemming voor het andere gebruik van de steiger of alleen het plaatsen van een kassahuisje op de steiger. (…)”


2.7

Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft het hof overwogen:
“4.16 De door Lovers gestelde schending van het vertrouwensbeginsel stuit reeds af op het ontbreken van een concrete, ondubbelzinnige toezegging van de gemeente waaraan Lovers rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen. De begin 2012 door de gemeente beoogde definitieve inrichting van de Middenkom is onvoldoende concreet om te kunnen gelden als toezegging. Bovendien kon Lovers daaraan geen rechtens te honoreren verwachting ontlenen omdat de gesprekken over de vereiste nadere uitwerking (met haar instemming) zijn gestaakt in verband met nieuwe gemeentelijke besluitvorming. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de gemeente aan Lovers ook geen andere concrete ondubbelzinnige toezegging gedaan waaraan Lovers rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen.”



2.8
Lovers heeft tijdig cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van het hof. De gemeente heeft bij verweerschrift geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. De gemeente heeft schriftelijk toelichting gegeven. Lovers heeft daarvan afgezien, maar wel nog gerepliceerd.




3Bespreking van het cassatiemiddel

3.1

Het middel bevat drie onderdelen. Onderdeel 1 komt op tegen de vaststelling van (een onderdeel van) een feit in rov. 3.22. Onderdeel 2 is gericht tegen de overwegingen in rov. 4.10-4.12 dat, kort gezegd, Lovers na het afbreken van de gesprekken in het 2012-overleg niet in redelijkheid ervan kon uitgaan dat zij bij definitieve inrichting van de Middenkom een kassahuisje zou mogen plaatsen op de steiger (of ander meeromvattend gebruik van de steiger zou mogen maken). Onderdeel 3 bestrijdt de overweging van het hof in rov. 4.16 dat de door Lovers gestelde schending van het vertrouwensbeginsel afstuit op het ontbreken van een concrete, ondubbelzinnige toezegging van de gemeente waaraan Lovers rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen.

Bespreking onderdeel 1




3.2
Onderdeel 1 klaagt dat de vaststelling van het hof in rov. 3.22 dat het overleg van 21 november 2012 onderdeel was het in rov. 3.15 bedoelde 2012-overleg tussen de betrokken rederijen over de beoogde definitieve inrichting van de middenkom na afronding van de werkzaamheden, onvoldoende begrijpelijk is. Volgens het onderdeel was het overleg van 21 november 2012 een afzonderlijk overleg over de openbare steiger Stationseiland.


3.3

De klacht faalt. De gemeente heeft reeds bij conclusie van antwoord in eerste aanleg aangevoerd dat het overleg van 21 november 2012 onderdeel was van het in rov. 3.15 genoemde 2012-overleg. Lovers heeft dat feit niet betwist. Het onderdeel voert dat althans niet aan, laat staat dat het een vindplaats in de stukken noemt waar dat is gebeurd. Onduidelijk is bovendien welk belang Lovers bij het onderdeel heeft. In rov. 4.10 stelt het hof immers vast dat de gemeente het overleg in 2012 met de rederijen, waaronder Lovers, heeft stopgezet in verband met het SEO-rapport en dat daardoor toen geen wilsovereenstemming over het gebruik van de middenkom met de rederijen tot stand is gekomen. Voor die vaststelling is op zichzelf niet relevant of het overleg van 21 november 2012 wel of niet onderdeel was van het 2012-overleg. Hiernaast valt niet in te zien dat het overleg van 21 november 2012 geen onderdeel zou zijn geweest van het 2012-overleg. Die inhoud van het overgelegde verslag van het overleg van 21 november 2012 wijst er zonder meer op dat dit overleg wel degelijk deel uitmaakte van het 2012-overleg. Dat wordt niet anders door het enkele feit dat het verslag in de aanvang vermeldt dat het is gericht aan “de deelnemers van het overleg Openbare steiger Stationseiland”, wat kennelijk de grondslag van de klacht is.

Bespreking onderdeel 2




3.4
Onderdeel 2 voert onder a aan dat de overweging van het hof in rov. 4.10 dat Lovers in 2012 zonder voorbehoud heeft ingestemd met het afbreken van de gesprekken, de overweging van het hof in rov. 4.11 dat het 2012-overleg met instemming van Lovers is beëindigd en de overweging van het hof in rov. 4.12 ‘na het stopzetten van het 2012-overleg’, onvoldoende begrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd zijn. Voor deze klacht verwijst het onderdeel naar het in onderdeel 1 aangevoerde. Deze klacht bouwt dus geheel voort op onderdeel 1 en faalt daarom om dezelfde redenen.


3.5
Onderdeel 2 komt onder b op tegen de overweging van het hof aan het einde van rov. 4.10 dat, kort gezegd, Lovers na het afbreken van de gesprekken in 2012 niet in redelijkheid ervan kon uitgaan dat zij bij definitieve inrichting van de middenkom een kassahuisje zou mogen plaatsen op de steiger (of ander meeromvattend gebruik van de steiger zou mogen maken). Het onderdeel voert aan dat deze overweging onvoldoende begrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd is, nu uit de notulen van het overleg van 21 november 2012 blijkt dat het overleg over de openbare steiger Stationseiland slechts werd gestaakt totdat het college van B&W een beslissing zou hebben genomen over de (eventuele) nieuwe koers voor de commerciële passagiersvaart en de gemeente niet heeft gesteld dat het te ontwikkelen gemeentelijk beleid naar aanleiding van het SEO-advies er (uiteindelijk) toe heeft geleid dat de definitieve indeling van de middenkom die de gemeente begin 2012 voor ogen had, niet heeft plaatsgevonden, het hof dit ook niet heeft vastgesteld en [A] en Stromma bij de definitieve inrichting van de Middenkom de beschikking hebben gekregen over een exclusief door hen te gebruiken afvaartlocatie, zoals de gemeente begin 2012 voor ogen had.


3.6
De klacht faalt. Het oordeel van het hof in rov. 4.4-4.14 houdt in dat niet blijkt dat de door Lovers gestelde wilsovereenstemming met betrekking tot het gebruik van een steiger in de middenkom op enig tijdstip tot stand is gekomen. Wat betreft het 2012-overleg houdt het oordeel van het hof in rov. 4.10-4.12 in dat die wilsovereenstemming niet in dat overleg tot stand is gekomen, anders dan Lovers aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd. Voor laatstgenoemd oordeel is, anders dan de klacht veronderstelt, niet van belang welk beleid de gemeente uiteindelijk is gaan voeren naar aanleiding van het SEO-rapport, naar aanleiding van welk rapport zij het 2012-overleg heeft gestaakt. Het oordeel van het hof komt immers erop neer dat de door Lovers gestelde wilsovereenstemming ook later niet tot stand is gekomen. Het feit dat [A] en Stromma bij de definitieve inrichting van de middenkom uiteindelijk de beschikking hebben gekregen over een exclusief door hen te gebruiken afvaartlocatie, maakt dat niet anders. Het hof wijst er in rov. 4.12 immers op dat deze reders voorafgaand aan de 2002-afspraken, anders dan Lovers, wel toestemming hadden van de gemeente voor exclusief gebruik van steigers in de middenkom. In de gedachtegang van het hof berust het feit dat [A] en Stromma dat exclusieve gebruik hebben gekregen op dit laatste, zoals blijkt uit rov. 4.13, waarin het hof verwijst naar het daar door hem vastgestelde feit dat de gemeente, kort gezegd, uiteindelijk de historisch ontstane situatie van een eenmaal gegeven toestemming voor het gebruik van steigers respecteert, maar niet die van enkel een feitelijke situatie.


3.7

Onder c voert onderdeel 2 aan dat de overweging van het hof in rov. 4.11 dat in de gemeentelijke beleidsstukken, waarbij het hof verwijst naar rov. 3.27, in niet voor misverstand vatbare bewoordingen is te lezen dat de gemeente is afgestapt van de begin 2012 voorgenomen indeling van de middenkom, onvoldoende begrijpelijk of gemotiveerd is, omdat dit daarin niet te lezen is.


3.8
De klacht is ongegrond. Op zichzelf is juist dat in rov. 3.27, waarnaar het hof in rov. 4.11 verwijst, slechts te lezen valt dat Lovers geen privaatrechtelijke toestemming wordt verleend voor het plaatsen van een kassahuisje op de openbare steiger. In die vaststelling ligt echter reeds besloten dat de gemeente is afgestapt van de begin 2012 voorgenomen indeling van de middenkom, die zoals het hof overweegt in rov. 4.10 inhield dat de steiger aan de noordzijde tegen betaling van een marktconforme vergoeding gebruikt mocht worden door Lovers, [A] en Stromma, waarbij deze drie rederijen een kassahuisje mochten hebben. Bovendien verwijst het hof in rov. 4.11 ook naar de rov. 3.28, 3.29 en (kennelijk) 3.30, waaruit blijkt dat de gemeente Lovers na 2012 telkens uitdrukkelijk mede op het feit heeft gewezen dat in het verleden geen overeenkomst met haar is gesloten met betrekking tot het gebruik van een steiger in de middenkom. Uit de stukken van het geding blijkt bovendien duidelijk dat de gemeente na 2012 geen nieuwe gebruiksovereenkomsten heeft wil sluiten met betrekking tot steigers, maar uitsluitend de reeds bestaande overeenkomsten respecteert (zie onder meer hiervoor in 2.1 onder (xxviii) en (xxxi)). Dit volgt, als al gezegd, ook uit hetgeen het hof in rov. 4.13 overweegt over hetgeen uit de beleidsstukken van de gemeente volgt. Tegen deze achtergrond is niet onbegrijpelijk dat het hof heeft overwogen dat in de gemeentelijke beleidsstukken in niet voor misverstand vatbare bewoordingen is afgestapt van de indeling van de Middenkom door de reders waarvan zij begin 2012 uitging.


3.9

Onderdeel 2 klaagt onder d dat, gelet op de subonderdelen 2a-2c, de overweging van het hof in rov. 4.12 dat de gemeente ook na het stopzetten van het 2012-overleg niet enig vertrouwen heeft gewekt bij Lovers, onvoldoende begrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd is. Deze klacht bouwt voort op de subonderdelen 2a-2c en faalt daarom op dezelfde gronden.

Bespreking onderdeel 3




3.10
Onderdeel 3 keert zich tegen het oordeel van het hof in rov. 4.16 dat dat de door Lovers gestelde schending van het vertrouwensbeginsel reeds afstuit op het ontbreken van een concrete, ondubbelzinnige toezegging van de gemeente waaraan Lovers rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen. Het onderdeel klaagt onder a dat dit oordeel getuigt van een onjuiste rechtsopvatting. Volgens het onderdeel is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Het onderdeel verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de Amsterdamse dakopbouw en het beroep dat Lovers op die uitspraak heeft gedaan bij memorie van grieven.


3.11

De klacht komt erop neer dat het hof is uitgegaan van een onjuiste maatstaf voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel, door een andere maatstaf daarvoor te hanteren dan de Afdeling sinds de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak gebruikt. Deze klacht faalt reeds omdat het beroep op het vertrouwensbeginsel van Lovers in deze zaak geen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van het door haar in de eerste plaats gedane beroep op wilsovereenstemming met de gemeente over het gebruik van een steiger in de middenkom en hetgeen het hof in rov. 4.16 overweegt, de beslissing van het hof dus in feite niet draagt. Ik wijs hiervoor op het volgende.
Zoals het hof in de eerste alinea van rov. 4.2 vooropstelt, staat vast dat Lovers voor het door haar verlangde gebruik van een steiger in de middenkom de toestemming van de gemeente als eigenaar van de steigers daar nodig heeft. De vraag of Lovers die toestemming in enige vorm of op enige wijze heeft gekregen, zoals Lovers stelt dat het geval is, is in beginsel een privaatrechtelijke, die valt te beantwoorden op grond van de art. 3:33 en 3:35 BW en door het hof in rov. 4.4-4.14 dan ook overeenkomstig die bepalingen is beantwoord en wel in ontkennende zin. Hetgeen Lovers aan haar beroep op het vertrouwensbeginsel ten grondslag heeft gelegd, komt ook geheel overeen met hetgeen zij ten grondslag heeft gelegd aan haar primaire beroep op wilsovereenstemming.
Als het gaat om de uitoefening van een privaatrechtelijke bevoegdheid, voegt het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel niet iets toe aan het privaatrechtelijke vertrouwensbeginsel, zoals dat onder meer is vervat in art. 3:35 BW. In beginsel geldt het vertrouwensbeginsel in beide rechtsgebieden bovendien op dezelfde wijze en in dezelfde mate. Art. 3:35 BW en hetgeen overigens in het privaatrecht met betrekking tot opgewekt gerechtvaardigd vertrouwen geldt, voorziet al geheel in de bescherming van toerekenbaar gewekt gerechtvaardigd vertrouwen en vermoedelijk meer ruimhartig dan het bestuursrechtelijke vertrouwensbeginsel. Het is dan ook wel begrijpelijk dat het hof met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel van Lovers vanaf de tweede zin van rov. 4.16 in feite slechts in andere woorden zijn oordeel van rov. 4.10-4.12 herhaalt, dat van de vereiste toestemming van de gemeente niet is gebleken.
Uit een en ander volgt tevens dat Lovers belang bij de klacht mist, omdat het hof, ook al zou het een onjuiste maatstaf in rov. 4.16 eerste zin hebben genoemd, het beroep op het vertrouwensbeginsel van Lovers ook heeft beoordeeld volgens de juiste maatstaf (in rov. 4.10-4.12 en 4.16 tweede zin en verder) en het middel tevergeefs opkomt tegen de verwerping van dat beroep door het hof volgens die maatstaf.



3.12

Het onderdeel heeft wel een puntje in zoverre het aanvoert dat de bestuursrechter sinds de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak niet meer, zoals voorheen, de ((te) streng lijkende) maatstaf lijkt te hanteren dat sprake moet zijn van een ‘concrete, ondubbelzinnige toezegging’. De Amsterdamse dakopbouw-uitspraak bevat een criterium voor het kunnen aannemen van gerechtvaardigd vertrouwen in de zeer uitvoerige rov. 11.2 van die uitspraak, dat wat minder stringent lijkt te zijn (zie daarvoor die rechtsoverweging van die uitspraak). Elders heb ik opgemerkt dat ik denk dat er geen of weinig verschil bestaat tussen dat nieuwe criterium en het criterium van de art. 3:33 en 3:35 BW. Die opmerking behoeft echter wellicht enige nuancering.
Wat hier echter van zij, het is evident dat de rechtspraak van de bestuursrechter uitsluitend ziet op de uitoefening van bestuursrechtelijke bevoegdheden. Nu het in deze zaak niet gaat over de uitoefening van een bestuursrechtelijke bevoegdheid, bestaat geen aanleiding om te bezien of van hetzelfde criterium valt uit te gaan. De civiele kamer van de Hoge Raad heeft bovendien, anders dan nog wel eens wordt verondersteld, de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak niet overgenomen, dus ook niet voor het bestuursrecht voor zover de burgerlijke rechter daarover heeft te oordelen. Dat lijkt me terecht, omdat in elk geval de derde stap van die uitspraak – die in deze zaak niet aan de orde is en ik daarom hier verder niet bespreek – door de burgerlijke rechter evident anders wordt gemaakt en door hem anders is te maken (moet worden gemaakt).
De vraag kan ook zijn of in het bestuursrecht niet nog altijd teveel gewicht wordt toegekend aan het belang van de bevoegdheidsuitoefening door het bestuursorgaan en te weinig aan dat van het gerechtvaardigd vertrouwen van de belanghebbende, en daardoor nog steeds in het bestuursrecht te hoge eisen worden gesteld aan het bestaan van dat gerechtvaardigd vertrouwen en aan de mogelijkheid om dat vertrouwen op enige wijze te honoreren (in elk geval in de vorm van schadevergoeding). De bestuursrechter is in elk geval nogal terughoudend met het aannemen van dat vertrouwen en van die mogelijkheid.



3.13
Onderdeel 3 klaagt onder b dat gelet op de notulen van het overleg van 17 februari 2012, het memo van 11 april 2012, de notulen van het overleg van 19 april 2012, de notulen van het overleg van 4 oktober 2012 en de verklaring van [betrokkene 1] , zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet valt in te zien dat een en ander onvoldoende concreet (en ondubbelzinnig) is om te kunnen gelden als toezegging (waaraan Lovers rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen). Volgens het onderdeel volgt uit die stukken dat de begin 2012 door de gemeente beoogde inrichting van de Middenkom onder andere inhield dat de betrokken rederijen, waaronder Lovers, de beschikking zouden krijgen over een exclusief door hen te gebruiken afvaartlocatie met kassahuisje en nog slechts de indeling van de afvaartlocaties en de kassahuisjes en de door de rederijen te betalen vergoeding bepaald moesten worden.


3.14
De klacht is ongegrond. Het hof heeft immers eerder al in zijn arrest in rov. 4.10 vastgesteld dat in 2012 geen overeenstemming is bereikt over het gebruik van een steiger door Lovers in de middenkom. Dat de gemeente begin 2012 nog wel een dergelijke overeenkomst met Lovers voor ogen had, maakt dat niet anders. Het oordeel van het hof komt immers erop neer dat het niet tot een overeenkomst op dit punt is gekomen. Dat oordeel is in het licht van de vaststellingen van het hof – vgl. o.m. rov. 3.15, 3.17-3.20 en 3.22 (hiervoor in 2.1 weergegeven onder (xiii)-(xvii) en (xixi)) – en de stellingen van Lovers – die geen ander licht werpen op de door het hof vastgestelde feiten – alleszins begrijpelijk. Daaruit volgt immers onmiskenbaar niet dat hetgeen de gemeente begin 2012 voor ogen had, zich zou hebben geconcretiseerd in een toezegging of instemming zoals door Lovers gesteld. In dit licht is alleszins begrijpelijk dat het hof in rov. 4.16 heeft overwogen dat de door de gemeente begin 2012 beoogde indeling van de middenkom nog niet als een voldoende concrete toezegging kon worden beschouwd.


3.15

Onderdeel 3 bevat onder c de klacht dat uit de onderdelen 1 en 2 volgt dat de overweging in rov. 4.16 dat Lovers aan de begin 2012 door de gemeente beoogde definitieve inrichting geen rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen omdat de gesprekken over de nadere uitwerking zijn gestaakt in verband met nieuwe gemeentelijke besluitvorming, onvoldoende begrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd is. Deze klacht bouwt voort op de onderdelen 1 en 2 en faalt daarom om dezelfde redenen.

Slotsom




3.16
Het middel is ongegrond. Het beroep leent zich voor toepassing van art. 81 RO.




4Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.


De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden



A-G




Vgl. voor de vaststaande feiten rov. 3.1-3.37 van het arrest van het hof. In deze conclusie wordt van die feiten alleen vermeld wat in cassatie nog van belang is.


N.B. Onderdeel 1 van het middel bestrijdt dat het overleg van 21 november 2012 deel uitmaakte van het 2012-overleg zoals hiervoor onder (xiii) gedefinieerd.


Vgl. de vaststelling van het hof in rov. 4.1.


Vgl. de vaststellingen van het hof in rov. 4.2 en 4.15. Vgl. ook de vaststelling van de rechtbank in rov. 3.2 van haar vonnis.


Vgl. de vaststelling van het hof in rov. 4.2.


Het vonnis is niet gepubliceerd op rechtspraak.nl.


Hof Amsterdam 22 april 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:1067.


De procesinleiding in cassatie is op 16 juli 2025 bij de Hoge Raad ingediend.


Terzijde attendeer ik erop dat partijen recent een ander geschil hebben uitgeprocedeerd tot aan de Hoge Raad. Zie HR 18 juli 2025, ECLI:NL:HR:2025:1152. Voor dit beroep is die zaak niet van belang.


Zie de conclusie onder 29 en 50-51. Zie ook de memorie van antwoord van de gemeente onder 2.19.


Het verslag van het overleg is overgelegd als productie 3 bij conclusie van antwoord van de gemeente en opnieuw bij de mondelinge behandeling in eerste aanleg.


ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, AB 2019/302, m.nt. L.J.A. Damen, JB 2019/124, m.nt. C.L.G.F.H. Albers (Amsterdamse dakopbouw).


Zie haar memorie van grieven onder 47, waar voor de feitelijke grondslag van het beroep op het vertrouwensbeginsel wordt verwezen naar hetgeen zij over de door haar gestelde wilsovereenstemming heeft aangevoerd bij de inleidende dagvaarding onder 75-85.


Vgl. daarover uitgebreid mijn conclusie over het vertrouwensbeginsel voor de Afdeling in zaak 202301857, ECLI:NL:RVS:2024:3420, vanaf hoofdstuk 5. De Amsterdamse dakopbouw-uitspraak – die blijkens de conclusie voor die uitspraak van staatsraad A-G Wattel mede in belangrijke mate is ingegeven door hetgeen in het privaatrecht geldt – vormt daarvan een uitdrukking, doordat de bestuursrechter daarin minder hoge eisen is gaan stellen aan het bestaan van aan het bestuursorgaan toerekenbaar gewekt gerechtvaardigd vertrouwen, namelijk – kort gezegd – iets is opgeschoven in de richting van hetgeen in het privaatrecht geldt.


Zie voor de gelding van die maatstaf in het verleden bijv. Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, nr. 7.40-7.44, en bijlage 1 bij de conclusie van staatsraad A-G Wattel voor de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, zaak 201802496/2/A1 bij de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2019:896.


Namelijk in mijn genoemde conclusie over het vertrouwensbeginsel voor de Afdeling in zaak 202301857, ECLI:NL:RVS:2024:3420, onder 6.3, derde alinea.


Zie bijv. in die zin uitvoerig Schlössels, Zijlstra e.a., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat Band 1 (SBR Wetenschap) 2024, nrs. 332-333.


Zie daarover opnieuw mijn conclusie voor de Afdeling in zaak 202301857, ECLI:NL:RVS:2024:3420, onder 5.5 en 6.4 laatste alinea, mede met verwijzing naar Asser-Sieburgh 6-III 2022/36 en 453, waar tot twee keer toe hetzelfde wordt opgemerkt. Anders dan de gemeente in haar schriftelijke toelichting opmerkt, is dit evenmin gebeurd in HR 28 maart 2025, ECLI:NL:HR:2025:467, NJ 2025/235, m.nt. L.A.D. Keus, AB 2025/203, m.nt. C.N.J. Kortmann en J.A. Hofman.


Zie daarover opnieuw, ditmaal zeer uitvoerig, mijn conclusie in zaak 202301857, ECLI:NL:RVS:2024:3420, vanaf hoofdstuk 6. Vergelijk ook mijn conclusie van 29 juli 2026 voor de Afdeling in zaak 202306264, ECLI:NL:RVS:2026:4434, hoofdstuk 3.


Vgl. in die trant opnieuw Schlössels, Zijlstra e.a., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat Band 1 (SBR Wetenschap) 2024, nrs. 333. Vgl. ook N. van Triet, Afspraken en Aanspraken (SteR nr. 57) 2023 (proefschrift KUN), p. 187. Zie over de verschillen die tussen beide rechters bestaan, ook opnieuw uitvoerig mijn conclusie voor de Afdeling in zaak 202301857, ECLI:NL:RVS:2024:3420.


Of een toezegging voldoende concreet is om vertrouwen aan te kunnen ontlenen, is een gezichtspunt dat ook bij de art. 3:33 en 3:35 BW speelt. Vgl. bijv. Asser-Sieburgh 6-III 2022/164 en 189 laatste alinea.