ECLI:NL:RBZWB:2026:8142

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT


Zittingsplaats Breda



Bestuursrecht



zaaknummers: 25/3046, 25/3052, 25/3115 en 25/3117


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 augustus 2026 in de zaken tussen





1
1. [persoon 1] , uit [plaats 1] , eiser 1,


2. [persoon 2] , [persoon 3] en [bedrijf 1] B.V., uit [plaats 2] , eisers 2,
(gemachtigde: mr. J. de Haas),





3 [persoon 4] , uit [plaats 2] , en ook gemachtigde namens,


[persoon 5] , uit [plaats 2] ,


[persoon 6] , uit [plaats 2] ,

[persoon 7] , uit [plaats 1] ,

[persoon 8] , uit [plaats 2] ,

[persoon 9] , uit [plaats 2] ,

[persoon 10] en [persoon 11] , uit [plaats 2] ,

[persoon 12] , uit [plaats 2] ,

[persoon 13] , uit [plaats 2] ,

[persoon 14] , uit [plaats 1] ,

[persoon 15] , uit [plaats 2] ,

[persoon 16] , uit [plaats 2] , samen, eisers 3,





4 [persoon 17] , uit [plaats 2] ,
eiser 4,


samen eisers,



en




het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Moerdijk, het college.



Als vergunninghoudster neemt aan de zaken deel: [vergunninghoudster] B.V. uit [plaats 3] ,(gemachtigde: mr. J.J.H. Hulshof).











Samenvatting




Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor het realiseren van een vakantiepark met restaurant en buitenzwembad aan [adres 1] . Aan de hand van de beroepsgronden heeft de rechtbank de beroepen beoordeeld.



De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de omgevingsvergunning terecht is verleend. Eisers krijgen dus geen gelijk en de beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Inleiding




Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissingen op bezwaar van 30 april 2025 over het verlenen van de omgevingsvergunning.



De rechtbank heeft de beroepen op 15 juli 2026 op zitting behandeld. Eiser 1 was – zonder voorafgaand bericht van verhindering – niet aanwezig. Namens eisers 2 waren hun gemachtigde, [persoon 2] en [persoon 3] aanwezig. Namens eisers 3 waren [persoon 4] , [persoon 5] en [persoon 15] aanwezig, vergezeld door [persoon 18] en [persoon 19] . Eiser 4 was ook aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon 20] en [persoon 21] . Namens vergunninghoudster waren haar gemachtigde, mr. M. Boes en [persoon 22] aanwezig.




Beoordeling door de rechtbank





1. Feiten




1.1
Eiser 1 woont aan [adres 2] . Eisers 2 wonen aan en zijn gevestigd aan [adres 3] . Eisers 3 wonen aan [adres 4] en [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] en [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] en [adres 12] , [adres 13] en [adres 14] en [adres 15] . Eiser 4 woont aan [adres 16] .



1.2
Op 20 december 2023 heeft [bedrijf 2] B.V. een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een vakantiepark met restaurant en buitenzwembad op de percelen aan [adres 1] (hierna: de percelen).



1.3
Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning op 3 oktober 2024 verleend (primair besluit). Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk, op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat volgens het college geen sprake is van de weigeringsgronden uit artikel 2.10 van de Wabo. Het bouwplan omvat het bouwen van een vakantiepark met 366 chalets, waaronder tiny houses (74 m2), lodges van 4, 6 en 8 personen (74 m2), een aantal lounges en een accommodatie voor 14 personen in een bestaand gebouw. Daarnaast worden een restaurant en buitenzwembad gebouwd. Het college heeft daarnaast een omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo.



1.4
Eisers hebben daar bezwaar tegen gemaakt.



1.5
Bij afzonderlijke beslissingen op bezwaar heeft het college de bezwaarschriften van eisers ongegrond verklaard.



1.6
Eiser 1 en eisers 2 hebben daar op 10 juni 2025 beroep tegen ingesteld. Eisers 3 hebben daar op 12 juni 2025 beroep tegen ingesteld. Eiser 4 heeft daar op 13 juni 2025 beroep tegen ingesteld.



1.7
In een brief van 25 augustus 2025 heeft het college de omgevingsvergunning op naam gesteld van vergunninghoudster.



2. Ontvankelijkheid beroepschrift eiser 4





2.1
In het verweerschrift heeft het college aangevoerd dat het beroepschrift van eiser 4 niet-ontvankelijk is, omdat het buiten de beroepstermijn is ingediend.



2.2
Uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken bedraagt. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Bij verzending per post is een beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.



2.3
De rechtbank stelt vast dat eiser 4 tijdig beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op zijn bezwaar. De rechtbank acht aannemelijk dat het college de bestreden besluiten op 1 mei 2025 heeft verzonden. Die datum staat als verzenddatum vermeld op in ieder geval één van de bestreden besluiten. De rechtbank acht het niet aannemelijk dat de bestreden besluiten op verschillende data zijn verstuurd. Dat betekent dat de beroepstermijn liep van 2 mei 2025 tot uiterlijk 12 juni 2025. Eiser 4 heeft zijn beroepschrift per aangetekende post aan de rechtbank toegezonden en de rechtbank heeft het poststuk op 13 juni 2025 ontvangen. Gelet daarop heeft eiser 4 het beroepschrift uiterlijk 12 juni 2025 – dus voor het verstrijken van de beroepstermijn – ter post bezorgd.



3. Wettelijk kader





3.1
Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wabo. Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Ow leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Ow is ingediend. De aanvraag om de omgevingsvergunning is op 20 december 2023 ingediend. Gelet daarop is het oude recht van toepassing.



3.2
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.



4. Gronden eisers





4.1
Eisers hebben aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben eisers de volgende – kort samengevatte – argumenten aangevoerd.



4.2
Volgens eisers 1, 3 en 4 is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Moerdijk’. Het college heeft ook niet onderkend dat sprake is van een nieuwe (stedelijke) ontwikkeling. Het verlenen van de omgevingsvergunning leidt volgens hen tot een verslechtering van de verkeersveiligheid en is ook in strijd met het Bouwbesluit 2012. Eisers 1, 3 en 4 hebben daaraan toegevoegd dat het college de omgevingsvergunning ten aanzien van het aspect ‘verkeersveiligheid’ heeft verleend in strijd met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eisers 3 hebben daarnaast aangevoerd dat het college voorschrift 3 ten onrechte uit de omgevingsvergunning heeft verwijderd en dat de rechtbank het bestemmingsplan buiten toepassing moet laten, vanwege strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens eiser 4 is het verlenen van de omgevingsvergunning daarnaast in strijd met de interim omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant (IOV).



4.3
Eisers 2 hebben aangevoerd dat het college geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het bouwen van een bouwwerk, omdat het bouwplan op verschillende punten in strijd met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Moerdijk’. Het bouwplan is volgens eisers 2 in strijd met de aanduiding ‘overige zone – [locatie]’ die op een deel van de percelen rust. Het realiseren van de groepsaccommodatie en het restaurant is daarnaast in strijd met (de bouwregels bij) de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’. Eisers 2 hebben verder aangevoerd dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft besloten dat voldoende parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd. Ook is voorschrift 3 volgens eisers 2 ten onrechte uit de omgevingsvergunning verwijderd.


5. Omvang van het geding



De omvang van het geding wordt onder andere bepaald door de beroepsgronden die eisers hebben ingediend. De rechtbank stelt vast dat eisers beroepsgronden hebben aangevoerd die betrekking hebben op de omgevingsvergunning voor zover deze ziet op het verlenen van toestemming voor het bouwen van een bouwwerk. Eisers hebben geen beroepsgronden aangevoerd die zien op het verlenen van de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk of werkzaamheden. Dat deel van de omgevingsvergunning valt daarom buiten de omvang van dit geding.



6. Belanghebbendheid eisers in bezwaar




6.1
Het college en vergunninghoudster hebben in beroep aangevoerd dat eiser 1 en eisers 3 geen belanghebbende zijn bij de bestreden besluiten.



6.2
De rechtbank stelt voorop dat eisers belanghebbende zijn bij de bestreden besluiten (en dus ontvankelijk in beroep), omdat dit besluiten zijn op door hen ingediende bezwaarschriften en aan hen zijn gericht. Vervolgens is het de vraag of het college eisers 1 en 3 in de bestreden besluiten terecht heeft aangemerkt als belanghebbende bij de omgevingsvergunning.



6.3
Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij een omgevingsrechtelijk besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, wordt in vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) gekeken naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Die factoren worden zo nodig in onderlinge samenhang bekeken. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.



6.4
De rechtbank is van oordeel dat het college eisers 1 en 3 in de bestreden besluiten terecht heeft aangemerkt als belanghebbende bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Een deel van deze eisers woont op meer dan 1 kilometer afstand van het te realiseren recreatiepark. Zij wonen wel allemaal aan wegen die (naar verwachting) worden gebruikt als toegangswegen tot het recreatiepark. Onder die omstandigheden heeft het college – in het kader van de belanghebbendheid – redelijkerwijs in bezwaar en in overeenstemming met het advies van de bezwaarcommissie kunnen besluiten dat voor alle eisers sprake is van gevolgen van enige betekenis. Waarom dat standpunt nu anders zou zijn, heeft het college ook op de zitting niet kunnen toelichten.



7. Limitatief imperatief stelsel





7.1
Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk.



7.2
Het was op grond van de Wabo verboden om een bouwwerk te bouwen zonder omgevingsvergunning. Het toetsingskader (de weigeringsgronden) voor de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk stond opgenomen in artikel 2.10 van de Wabo. De bepaling bevatte een limitatief imperatief stelsel: wanneer één van de weigeringsgronden aan de orde was, moest het college de omgevingsvergunning weigeren (imperatief) en daarnaast mocht het college de aanvraag alleen weigeren wanneer één van de daar genoemde weigeringsgronden aan de orde was (limitatief). Dat laatste betekende dat het college de bouwvergunning niet mocht weigeren om andere redenen en ten behoeve van andere belangen dan die stonden genoemd in artikel 2.10 van de Wabo. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning in de hier voorliggende situatie enkel mocht weigeren wanneer er strijd was met de bouwverordening, het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit), de redelijke eisen van welstand of het bestemmingsplan. Het college had daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken.


7.3
Verschillende van de door eisers genoemde belangen zijn geen belangen die als weigeringsgrond genoemd stonden in artikel 2.10 van de Wabo. Dit geldt voor de gronden over een nieuwe (stedelijke) ontwikkeling, overlast, de verkeersveiligheid (inclusief de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waarop zij zich beroepen) en parkeren. Dat zijn daarom ook geen aspecten die voor het college aanleiding mochten vormen om de omgevingsvergunning te weigeren. De goede ruimtelijke ordening vormde geen zelfstandige toetsingsgrond voor het college, zoals eisers 3 stellen. De goede ruimtelijke ordening stond niet als weigeringsgrond in artikel 2.10 van de Wabo genoemd. De goede ruimtelijke ordening was in de Wabo uitsluitend een toetsingsgrond voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan.



7.4
De rechter dient de keuze van de wetgever, op grond waarvan artikel 2.10 van de Wabo geen ruimte liet om deze aspecten te toetsen, te respecteren. De rechter kan daar niet van afwijken, zoals eisers wensen. De gronden van eisers die zien op de nieuwe (stedelijke) ontwikkeling, de verkeersveiligheid (inclusief de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waarop zij zich beroepen), parkeren en overlast kunnen daarom ook geen rol spelen bij de beoordeling van de bestreden besluiten.



8 Het bestemmingsplan ‘Buitengebied Moerdijk’





8.1
Het college was op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo niet bevoegd een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk te verlenen, wanneer het bouwplan – of het beoogd gebruik van het bouwwerk – in strijd was met het bestemmingsplan.



8.2
In het bestemmingsplan ‘Buitengebied Moerdijk’ is aan de percelen o.a. de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’, de functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie - terrein voor kampeermiddelen en bouwwerken voor recreatief verblijf’ en de gebiedsaanduiding ‘overige zone – [locatie]’ toegekend. Aan een deel van de percelen is ook de functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – fort’ toegekend.



8.3
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan – of het beoogd gebruik van het bouwwerk – niet in strijd is met het bestemmingsplan. Gelet daarop heeft het college de omgevingsvergunning niet mogen weigeren op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.



8.4

Standpunt eisers



8.4.1
Eisers hebben aangevoerd dat het college geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het bouwen van een bouwwerk, omdat het bouwplan op verschillende punten in strijd met het bestemmingsplan ‘Buitengebied Moerdijk’.



8.4.2

Het realiseren van de groepsaccommodatie is volgens eisers 2 in strijd met de bouwregels bij de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’. Binnen die bestemming is een bouwwerk voor recreatief verblijf toegestaan. De groepsaccommodatie voldoet niet aan dat begrip. Volgens eisers 2 kan een groep van 14 personen niet gelijk worden gesteld met een huishouden. Uit de tekeningen blijkt volgens eisers 2 ook dat de boerderij wordt getransformeerd tot twee afzonderlijk te verhuren groepsaccommodaties. De boerderij kan daardoor gelijktijdig door meerdere huishoudens (of daarmee gelijk te stellen groepen) worden gebruikt. Dat is in strijd met de planregels, omdat de boerderij één en hetzelfde bouwwerk is en dus door maximaal één huishouden mag worden gebruikt. Daarnaast voldoet de groepsaccommodatie qua bouwhoogte en oppervlakte niet aan de maxima die daarvoor in de bouwregels worden gesteld. Dat de groepsaccommodatie in een bestaand gebouw wordt gerealiseerd en enkel inpandig wordt verbouwd, betekent niet dat bestaande gebouwen niet aan de maximale oppervlakte van 75 m2 en maximale bouwhoogte van 4 meter hoeven te voldoen. Een eventuele conformiteit met artikel 3, onderdeel 8, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), leidt er niet toe dat voorbij moet worden gegaan aan de bouwregels uit het bestemmingsplan.
Het realiseren van het restaurant is volgens eisers 2 ook in strijd met de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’. Het restaurant valt onder categorie 1b van de Staat van horeca-activiteiten. Het is een bedrijf met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m2.
Het bouwplan is daarnaast volgens eisers 2 in strijd met de aanduiding ‘overige zone – [locatie]’. Realisatie van het vakantiepark strekt niet tot behoud van het open zicht op het fort. Vanaf de [straat] verslechtert het open zicht op het fort.




8.4.3

Eisers 1, 3 en 4 hebben aangevoerd dat in het bestemmingsplan ten onrechte niet staat opgenomen dat ontwikkelingen niet mogen leiden tot een toename aan verkeersbelasting op wegen waar dit op basis van de huidige belasting niet wenselijk is. Uit de toelichting op het bestemmingsplan blijkt dat het bestemmingsplan is gebaseerd op de ‘Bestuurlijke visie Buitengebied Moerdijk 2016’. In die visie staat dat ontwikkelingen daar niet toe mogen leiden. Voor deze specifieke situatie moet volgens eisers 1, 3 en 4 worden afgeweken van de jurisprudentie, waarin wordt gesteld dat alleen de planregels uit het bestemmingsplan bindend zijn voor de vaststelling of sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Omdat in de omgevingsvergunning geen maatregel is opgenomen om de verkeersveiligheid te waarborgen, is het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan. Ook uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat het college had moeten motiveren waarom het beleidsuitgangspunt wordt losgelaten. Het college heeft zich er onvoldoende van vergewist dat een aanvaardbare verkeerssituatie en-afwikkeling in en om het plangebied bestaat of kan worden gerealiseerd.
In het aanvullend beroepschrift van 1 juli 2026 hebben eisers 3 verder aangevoerd dat de planregel uit het bestemmingsplan – die een recreatiepark op de percelen toestaat – buiten toepassing gelaten moet worden vanwege strijd met artikel 3:2 van de Awb. Volgens eisers 3 is die planregel in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende onderzoek is verricht naar verkeer. Ter zitting hebben eisers ter onderbouwing van dit standpunt gewezen op uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling.






8.5

Accommodatie voor veertien personen



8.5.1
De rechtbank is van oordeel dat het college in de bestreden besluiten voldoende heeft gemotiveerd dat voor het realiseren van de accommodatie voor veertien personen geen omgevingsvergunning was vereist voor het bouwen van het bouwwerk. Uit de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (Bor) volgde dat geen omgevingsvergunning was vereist voor het bouwen van een bouwwerk, wanneer die activiteit bestond uit een verandering van een bouwwerk. De groepsaccommodatie wordt in een bestaand pand gerealiseerd en wordt enkel inpandig verbouwd. Niet is gebleken dat de verandering van het bouwwerk gepaard gaat met een verandering van de draagconstructie of de (beschermde sub)brandcompartimentering, een uitbreiding van de bebouwde oppervlakte of een uitbreiding van het bouwvolume. Gelet daarop kan het inpandig realiseren van de groepsaccommodatie worden aangemerkt als een verandering van een bouwwerk.



8.5.2

Uit de Wabo en het Bor volgde verder dat een dergelijke verandering van een bouwwerk niet bouwvergunningvrij was, wanneer het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt. De rechtbank is van oordeel dat het college in de bestreden besluiten voldoende heeft gemotiveerd, dat het bouwwerk daar niet mee in strijd zal worden gebruikt. Uit de planregels bleek dat de percelen – vanwege de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - kampeermiddelen en bouwwerken voor recreatief verblijf' – bestemd waren voor bouwwerken voor recreatief verblijf. In de planregels werd dat begrip gedefinieerd als: ‘een bouwwerk dat uitsluitend bedoeld is om door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te gebruiken voor toeristisch of recreatief gebruik; niet zijnde kampeermiddelen.’ Een huishouden werd in het bestemmingsplan gedefinieerd als: ‘een persoon of groep personen die een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voeren’.
In het bestreden besluit heeft het college voldoende gemotiveerd dat een groepsaccommodatie voor veertien personen kan worden aangemerkt als een bouwwerk voor recreatief verblijf. Een groep van maximaal veertien personen kan redelijkerwijs worden gelijkgesteld met een huishouden, omdat het een groep personen is die gedurende de tijd dat ze in de accommodatie verblijven een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voeren. Die groep heeft hun hoofdverblijf gedurende die tijd elders en maakt toeristisch of recreatief gebruik van het bouwwerk. Ter zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat het bouwwerk niet verhuurd zal worden aan meer dan één groep tegelijkertijd.




8.5.3
Omdat voor het veranderen van het bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist voor het bouwen van het bouwwerk, heeft het college ook niet hoeven toetsen of het bouwwerk voldoet aan de in het bestemmingsplan opgenomen bouwregels. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat uit de bouwregels waar eisers 2 zich op beroepen blijkt dat deze uitsluitend golden bij het bouwen van gebouwen en niet bij het inpandig veranderen van een bouwwerk.




8.6

Restaurant



8.6.1
Het college heeft toestemming verleend voor het bouwen van een restaurant in het bestaande fort. De rechtbank is van oordeel dat het college in de bestreden besluiten voldoende heeft gemotiveerd dat het beoogd gebruik van het fort als restaurant niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.



8.6.2

De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden waren volgens de planregels bestemd voor (o.a.) horeca uit categorie 1a van ‘Bijlage 2 Staat van horeca-activiteiten’ (hierna: bijlage 2) ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - fort'. In bijlage 2 stond als horeca uit categorie 1 genoemd: “Bedrijven die in beginsel alleen overdag en 's avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van
etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken.” Binnen deze categorie werden in bijlage 2 de volgende subcategorieën onderscheiden:



1.a lichte horeca



bistro;


restaurant (zonder bezorg- en/of afhaalservice);


hotel.




1b. Bedrijven met een relatief grotere verkeersaantrekkende werking dan bedrijven genoemd onder 1a met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m²;

- restaurant met bezorg- en/of afhaalservice (o.a. pizza, chinees, McDrives).



8.6.3
De rechtbank is van oordeel dat het college het aangevraagde restaurant heeft kunnen aanmerken als horeca uit categorie 1a en daarom heeft kunnen besluiten dat het past binnen het bestemmingsplan. Het is namelijk een restaurant, zonder bezorg- en/of afhaalservice. Het college heeft bijlage 2 redelijkerwijs zo uit kunnen leggen dat voor de vaststelling van horeca uit categorie 1b doorslaggevend is dat sprake is van een bedrijf met een grotere verkeersaantrekkende werking dan bedrijven uit categorie 1a. Uit bijlage 2 kan niet worden afgeleid dat een restaurant altijd onder categorie 1b valt, wanneer het een bedrijfsoppervlak heeft van meer dan 250 m2. De rechtbank acht aannemelijk dat een restaurant op een recreatiepark – ondanks dat het groter zal zijn dan 250 m2 – juist een kleinere verkeersaantrekkende werking zal hebben dan een normaal restaurant. Gelet op de ligging op het recreatiepark is namelijk aannemelijk dat het restaurant voornamelijk gebruikt zal worden door gasten van het recreatiepark en in mindere mate door gasten van buitenaf.




8.7

Parkeren



8.7.1
Eisers 2 hebben aangevoerd dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft besloten dat voldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Het college is er in het bestreden besluit ten onrechte vanuit gegaan dat de parkeerbehoefte voor het zwembad, het restaurant en andere voorzieningen in de gehanteerde parkeernorm voor bungalows is verdisconteerd. Eisers 2 hebben daaraan toegevoegd dat ook de parkeerbehoefte voor de chalets te laag is vastgesteld op 769 parkeerplaatsen.



8.7.2
Parkeren is geen aspect dat voor het college op grond van artikel 2.10 van de Wabo aanleiding mocht vormen om de omgevingsvergunning te weigeren. De rechter dient de keuze van de wetgever, op grond waarvan artikel 2.10 van de Wabo geen ruimte laat om dit aspect te toetsen, te respecteren.



8.7.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college ook kunnen besluiten dat het bouwplan – en het beoogde gebruik – niet in strijd is met regels in het bestemmingsplan over parkeren. In artikel 41.2, onder b, van de planregels stond alleen dat het verplicht was om te voorzien in voldoende parkeergelegenheid bij het wijzigen van het bestaande gebruik op grond van de in hoofdstuk 2 genoemde bestemmingen. In dit geval is geen sprake van het wijzigen van een dergelijk bestaand gebruik. Op grond van het bestemmingsplan gold de in hoofdstuk 2 genoemde bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ voor de percelen. Het bouwplan leidt niet tot een ander gebruik, omdat de percelen gebruikt zullen (blijven) worden voor verblijfsrecreatie. Of én dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid is in dit geval al beoordeeld bij de vaststelling van het bestemmingsplan, waarin deze bestemming aan de percelen is toegekend. Een recreatiepark op deze locatie is op dat moment in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening geacht door de gemeenteraad van de gemeente Altena. Uit de Wet ruimtelijke Ordening (Wro) bleek namelijk dat de gemeenteraad alleen in dat geval een bestemmingsplan mag vaststellen.




8.8

Overige zone – [locatie]



8.8.1

De rechtbank is van oordeel dat het college ook voldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan niet in strijd is met de aanduiding ‘overige zone – [locatie]’ die in het bestemmingsplan aan de percelen is toegekend. Uit de planregels bleek dat gronden met die aanduiding bestemd waren voor het behoud van het open zicht op het bijbehorende fort.
In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat de chalets op dusdanige afstand van het fort zijn gelegen, dat het open zicht op het fort behouden blijft. Daarnaast is het terrein op een dusdanige wijze ingericht, dat er veel openheid is. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit bevestigd door de situatietekening van het bouwplan. Eisers 2 hebben niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat het open zicht op het fort verslechtert vanaf de [straat].




8.8.2
Dat het college dit pas in beroep – in het verweerschrift – heeft toegelicht, levert naar het oordeel van de rechtbank geen motiveringsgebrek op. Eisers 2 hebben dit standpunt ook pas in het beroepschrift ingenomen.




8.9

Bestuurlijke visie Buitengebied Moerdijk 2016



8.9.1
De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat het bouwplan niet – via de Bestuurlijke visie Buitengebied Moerdijk 2016 (hierna: Bestuurlijke visie) – in strijd is met het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan stond geen planregel, waarin was geregeld dat ‘een toename aan verkeersbelasting op wegen waar dit op basis van de huidige belasting niet wenselijk is’ verboden was.



8.9.2
De toelichting waar eisers 1, 3 en 4 naar verwijzen – waarin een verwijzing naar de Bestuurlijke visie stond opgenomen – is niet juridisch bindend. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend waren voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan had uitsluitend en in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kon geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moest worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk waren. Wanneer eisers 1, 3 en 4 van mening waren dat het bestemmingsplan in strijd met de Bestuurlijke visie is vastgesteld, hadden eisers beroep moeten instellen tegen de vaststelling van het bestemmingsplan.




8.10

Exceptieve toetsing



8.10.1
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over de exceptieve toets volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.



8.10.2

De rechtbank is van oordeel dat artikel 3:2 van de Awb niet zodanig concreet is dat die bepaling zich leent voor toetsing bij wijze van exceptie. Eisers 3 hebben hun standpunt dat de planregel hiermee in strijd is ook op geen enkele wijze met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd. Uit de door eisers genoemde jurisprudentie volgt dit ook niet. De uitspraak van de Afdeling van 14 december 2016 valt onder de in overweging 8.10.1 genoemde vaste jurisprudentie. De uitspraken van de Afdeling van 20 maart 2019, 18 december 2019 en 27 oktober 2021 gaan over de vaststelling van een bestemmingsplan en dus niet over het bij wijze van exceptie toetsen aan een bestemmingsplan in het kader van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. De uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 gaat over het evenredigheidsbeginsel. Het deel van de conclusie van Nijmeijer van 5 april 2023 en daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 6 september 2023 waar eisers naar verwijzen zien op een posterieure beleidsregel. De Bestuurlijke Visie is geen posterieure beleidsregel, omdat in dit geval geen sprake is van een planregel met een dynamische verwijzing naar de Bestuurlijke Visie als planologische beleidsregel. Eisers 3 hebben niet toegelicht waarom de uitspraak van de Hoge Raad van belang is voor hun beroep. Die uitspraak ziet op de rechtsmachtverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter. De uitspraak van de Afdeling van 16 april 2008 ziet op het recht dat gold voordat de Wabo in werking is getreden.

9. Interim omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant (IOV)






9.1
Eiser 4 heeft aangevoerd dat het verlenen van de omgevingsvergunning ook in strijd is met de interim omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant (IOV). In de IOV is het gebied Tonnekreek aangewezen als stiltegebied. Het college is niet nagegaan of in het kader van de omgevingsvergunning wordt voldaan aan de daarvoor gestelde verplichtingen uit paragraaf 2.4.2 van de IOV.



9.2
In artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo stond dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk ook geweigerd moest worden, wanneer dit in strijd was met regels als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maakten, konden in de IOV regels worden gesteld over de inhoud van bestemmingsplannen. In de IOV konden op grond van artikel 4.1, derde lid, van de Wro algemene regels worden gesteld, om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt werden voor de verwezenlijking van het doel van de provinciale verordening zolang geen bestemmingsplan – met inachtneming van de provinciale instructieregels – in werking was getreden.



9.3
De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd, dat de IOV in dit geval geen aspect is dat voor het college op grond van artikel 2.10 van de Wabo aanleiding mocht vormen om de omgevingsvergunning te weigeren. Uit de kaart bij de IOV bleek dat de percelen zijn gelegen binnen een stiltegebied. In paragraaf 2.4.2 van de IOV waren algemene regels opgenomen die golden t.a.v. een stiltegebied. In paragraaf 2.4.2 van de IOV waren echter geen regels gesteld over de inhoud van het bestemmingsplan. In artikel 2.47, eerste lid, van de IOV staat de vaststelling van een bestemmingsplan niet genoemd. De overige rechtstreeks werkende regels uit paragraaf 2.4.2 van de IOV konden daarom ook niet worden aangemerkt als regels als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wro.



10. Bouwbesluit 2012





Standpunt eisers





10.1
Eisers 1, 3 en 4 hebben verder aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning voor het bouwen van het bouwwerk niet had mogen verlenen, omdat niet wordt voldaan aan het Bouwbesluit. Volgens eisers 1 en 3 voldoet het veiligheidsplan – dat dient ter voorkoming van hinder tijdens het bouwen – niet aan de daaraan gestelde eisen in artikel 8.7 van het Bouwbesluit. Het plan is onvolledig en bevat geen of nauwelijks maatregelen om de bereikbaarheid en (verkeers)veiligheid van de omgeving te waarborgen. Doordat dergelijke maatregelen ontbreken, wordt niet voldaan aan artikel 8.1, 8.2 en 8.7 van het Bouwbesluit.






Toetsingskader





10.2
Het college was op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wabo niet bevoegd een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk te verlenen, wanneer de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maakten dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking had, voldeed aan het Bouwbesluit.



10.3
De toetsing aan het Bouwbesluit betrof een aannemelijkheidstoets. Het college kwam bij de beantwoording van de vraag of op basis van de door de aanvrager overgelegde stukken aannemelijk was dat werd voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit beoordelingsruimte toe. Dit betekende dat niet hoefde te zijn aangetoond dat aan het Bouwbesluit wordt voldaan.



10.4
In artikel 8.1, eerste lid, van het Bouwbesluit stond: de uitvoering van bouw- en sloopwerkzaamheden is zodanig dat voor de omgeving een onveilige situatie zoveel mogelijk wordt voorkomen. De functionele eis van het eerste lid maakte duidelijk dat onder omstandigheden onveilige situaties niet volledig voorkomen konden worden. Aan deze eis werd op grond van het tweede lid voldaan door toepassing van o.a. artikel 8.2 en 8.7 van het Bouwbesluit. Bij het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden werden volgens artikel 8.2, eerste lid, van het Bouwbesluit maatregelen getroffen ter voorkoming van:


letsel van personen op een aangrenzend perceel of een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen;


letsel van personen die het bouw- of sloopterrein onbevoegd betreden, en


beschadiging of belemmering van wegen, van in de weg gelegen werken en van andere al dan niet roerende zaken op een aangrenzend perceel of op een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen.


Deze maatregelen werden op grond van artikel 8.7, eerste lid, van het Bouwbesluit op aanwijzing van het college vastgelegd in een veiligheidsplan. Het veiligheidsplan bevatte o.a. een tekening met de aan- en afvoerwegen.



Beoordeling





10.5

De rechtbank is van oordeel dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning aannemelijk heeft mogen achten dat wordt voldaan aan de voorschriften 8.1 en 8.2 van het Bouwbesluit over de veiligheid en hinder tijdens bouwwerkzaamheden. Daarbij is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling van belang dat in de Nota van toelichting bij het Bouwbesluit staat dat uit die bepalingen volgt dat
onveilige situaties niet volledig kunnen worden voorkomen.




10.6
De op grond van artikel 8.2 van het Bouwbesluit te treffen maatregelen moeten op grond van artikel 8.7 van het Bouwbesluit op aanwijzing van het bevoegd gezag worden vastgelegd in een veiligheidsplan. Bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning van 20 december 2023 was een BLVC-plan van Goudappel gevoegd. Op verzoek van de rechtbank heeft het college een kopie van het BLVC-plan aan de rechtbank toegestuurd van 12 juli 2023. Eisers 3 hebben bij hun aanvullend beroepschrift een – geactualiseerd – BLVC-plan van 20 december 2023 gevoegd. Op zitting heeft vergunninghoudster voldoende toegelicht dat verschillende versies van het BLVC-plan bestaan, omdat het plan steeds wordt geactualiseerd naarmate het project vordert. Vergunninghoudster heeft dit verklaard, door aan te geven dat aan- en afvoerwegen afhankelijk zijn van welke (soort) (bouw)voertuigen te zijner tijd door de aannemer worden ingezet. De rechtbank acht Goudappel deskundig op het gebied van veiligheid bij bouwwerkzaamheden. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken (bijvoorbeeld een contra expertise) onderbouwd dat het rapport gebreken vertoont. In het – ten tijde van de aanvraag – meest actuele BLVC-plan staan in hoofdstuk 3 en in hoofdstuk 6 verschillende maatregelen opgenomen ten behoeve van de verkeersveiligheid tijdens de bouwwerkzaamheden. Eisers hebben uitsluitend gesteld dat bepaalde informatie volgens hen mist in het rapport, maar uit het Bouwbesluit blijkt niet dat alle door hen genoemde informatie in het rapport moet worden opgenomen. Daarbij benadrukt de rechtbank dat de vraag of de werkzaamheden al dan niet in strijd met artikel 8.1 en 8.2 van het Bouwbesluit (inmiddels artikel 7.15 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)) worden uitgevoerd, een kwestie is van handhaving.



11. Voorschrift 3





Standpunt eisers





11.1
Eisers 2 en 3 hebben verder aangevoerd dat het college in de bestreden besluiten ten onrechte heeft besloten om voorschrift 3 te verwijderen uit de omgevingsvergunning. In dat voorschrift was een verplichting opgenomen tot het in acht nemen van rijroutes bij de bouwwerkzaamheden. Daardoor werd voorkomen dat aan- en afrijdend bouwverkeer de woning en het bedrijf van eisers 2 zou passeren. Dat voorschrift is een voorschrift dat ziet op de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’. Uit artikel 8.7 van het Bouwbesluit blijkt dat bij bouwwerkzaamheden de aan- en afvoerwegen in een veiligheidsplan moeten worden opgenomen. Dat veiligheidsplan moet ook worden ingediend bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. Toetsing aan het Bouwbesluit maakt ook onderdeel uit van het toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk.



Beoordeling





11.2
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd, waarom dit voorschrift uit de omgevingsvergunning is verwijderd. Gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo konden alleen voorschriften aan een omgevingsvergunning worden verbonden, die nodig waren met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven. De rechtbank is van oordeel dat uit het in 10.2 t/m 10.4 opgenomen toetsingskader redelijkerwijs niet de verplichting volgt dat aan de omgevingsvergunning een voorschrift moest worden verbonden waarin de rijroutes bij de bouwwerkzaamheden zijn opgenomen. Zoals vergunninghouder op zitting heeft toegelicht zijn de aan- en afvoerwegen ook afhankelijk van welke (soort) (bouw)voertuigen te zijner tijd door de aannemer worden ingezet. Een voorschrift met rijroutes van het bouwverkeer is naar het oordeel van de rechtbank ook niet noodzakelijk, omdat de algemene regels uit het Bouwbesluit – inmiddels het Bbl – in acht moeten worden genomen bij het uitvoeren van de bouwwerkzaamheden. Of de werkzaamheden al dan niet in strijd met artikel 8.1 en 8.2 van het Bouwbesluit of het Bbl worden uitgevoerd is daarom een kwestie van handhaving.



12. Conclusie





12.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen ongegrond verklaren.



12.2
Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.




De beslissing




De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.



Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 26 augustus 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.




Wettelijk kader





Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)





Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald.




Artikel 2.10 van de Wabo


1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:


de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;


de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;


de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;


het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;


de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.


2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.



Wet ruimtelijke ordening (Wro)





Artikel 4.1, eerste lid, van de Wro

Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.




Artikel 4.1, derde lid, van de Wro

Bij of krachtens een verordening als bedoeld in het eerste lid kunnen regels worden gesteld die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat in de verordening begrepen gronden of bouwwerken minder geschikt worden voor de verwezenlijking van het doel van de verordening zolang geen bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in het tweede lid in werking is getreden. Bij de verordening kunnen regels worden gesteld met inachtneming waarvan bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij die verordening aan te geven krachtens dit lid gestelde regels.




Bouwbesluit 2012





Artikel 8.1 van het Bouwbesluit




De uitvoering van bouw- en sloopwerkzaamheden is zodanig dat voor de omgeving een onveilige situatie of voor de gezondheid of bruikbaarheid nadelige hinder zoveel mogelijk wordt voorkomen.


Aan de in het eerste lid gestelde eis wordt voldaan door toepassing van de voorschriften in deze afdeling.





Artikel 8.2 van het Bouwbesluit


1. Bij het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden worden maatregelen getroffen ter voorkoming van:


letsel van personen op een aangrenzend perceel of een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen;


letsel van personen die het bouw- of sloopterrein onbevoegd betreden, en


beschadiging of belemmering van wegen, van in de weg gelegen werken en van andere al dan niet roerende zaken op een aangrenzend perceel of op een aan het bouw- of sloopterrein grenzende openbare weg, openbaar water of openbaar groen.


2. Bij bouw- en sloopplaatsen van een te bouwen of te slopen gebouw wordt een veiligheidsafstand vrijgehouden bepaald volgens paragraaf 6.2 van de Landelijke richtlijn Bouw- en sloopveiligheid, versie 1.2 augustus 2018.






Artikel 8.7 van het Bouwbesluit

De op grond van de artikelen 8.2 tot en met 8.6 te treffen maatregelen worden op aanwijzing van het bevoegd gezag vastgelegd in een veiligheidsplan. Het plan bevat ter beoordeling door het bevoegd gezag:

a. ten minste een tekening waaruit de bouw- of sloopplaatsinrichting blijkt met:

1° de toegang tot de bouw- of sloopplaats inclusief begrenzing, afscheiding en afsluiting van de bouw- of sloopplaats;
2° de ligging van het perceel waarop gebouwd of gesloopt wordt en de omliggende wegen en bouwwerken;
3° de situering van het te bouwen of te slopen bouwwerk;
4° de aan- en afvoerwegen;
5° de laad-, los- en hijszones;
6° de plaats van bouwketen;
7° de in of op de bodem van het perceel aanwezige leidingen;
8° de plaats van machines, werktuigen en ander hulpmaterieel en opslag van materialen;
9° de bereikbaarheid van bluswater- en andere veiligheidsvoorzieningen;


gegevens en bescheiden over de toe te passen bouw- of sloopmethodiek en de toe te passen materialen, materieel, hulp- en beveiligingsmiddelen bij de bouw- of sloopwerkzaamheden;
indien een bouwput wordt gemaakt:


1° de hoofdopzet van de verticale bouwputafscheiding en de bouwputbodem;
2° de uitgangspunten voor een bemalingsplan;
3° de uitgangspunten voor een monitoringsplan ter voorkoming van schade aan naburige bouwwerken;


een rapport van een akoestisch onderzoek, indien aannemelijk is dat de dagwaarde vanwege het uitvoeren van bouw- of sloopwerkzaamheden meer bedraagt of de maximale blootstellingsduur in dagen langer duurt dan de waarden, bedoeld in artikel 8.3, tweede en derde lid, of indien aannemelijk is dat niet wordt voldaan aan de beleidsregels als bedoeld in artikel 8.3, vierde lid;
een rapport van een trillingenonderzoek, indien aannemelijk is dat het uitvoeren van de bouw- of sloopwerkzaamheden een grotere trillingssterkte veroorzaakt dan de trillingssterkte bedoeld in artikel 8.4, eerste lid;
de naam en contactgegevens van diegene die het treffen van de maatregelen, bedoeld in artikel 8.2, coördineert.




Interim omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant (IOV)





Artikel 2.47 van de IOV

Het bevoegd gezag houdt in het Stiltegebied en de Attentiezone stiltegebied rekening met de grenswaarden, genoemd in artikel 2.40 Streefwaarde Stiltegebied, artikel 2.41 Grenswaarde milieubelastende activiteit Stiltegebied en artikel 2.42 Grenswaarde externe werking stiltegebied bij:



gebruik van de bevoegdheden in een gemeentelijke verordening als bedoeld in artikel 108, eerste lid, Gemeentewet;


gebruik van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.4 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, met betrekking tot de activiteiten, bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onder e, en 2.1, eerste lid, onder i, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;


het stellen van maatwerkvoorschriften als bedoeld in artikel 8.42 Wet milieubeheer;


e ontheffing bedoeld in artikel 8a.51 Wet luchtvaart.





Bestemmingsplan Buitengebied Moerdijk





Artikel 14.1 van de planregels

De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:



terreinen voor kampeermiddelen, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - geen kampeermiddelen toegestaan' geen kampeermiddelen zijn toegestaan;


terrein voor kampeermiddelen en bouwwerken voor recreatief verblijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - kampeermiddelen en bouwwerken voor recreatief verblijf';


terrein voor kampeermiddelen, horeca uit categorie 1a van Bijlage 2 Staat van horeca-activiteiten en het behoud en herstel van cultuurhistorische, natuur- en landschapswaarden in de vorm van een fort met randbeplanting, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - fort';


terrein voor naaktrecreatie, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - naaktrecreatie';


één bedrijfswoning per bouwvlak, dan wel niet meer dan is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal bedrijfswoningen';


met daarbij behorende:

ondergeschikte en kleinschalige horecagelegenheid voor zover niet is opgenomen onder a tot en met d;
toegangswegen, -paden en overig verblijfsgebied;
parkeervoorzieningen;
groenvoorzieningen;
erven en tuinen;
waterhuishoudkundige voorzieningen.




Artikel 41.2 van de planregels

Bij het wijzigen van het bestaande gebruik op grond van de in hoofdstuk 2 genoemde bestemmingen geldt dat:



het gebruik van gronden en bouwwerken uitsluitend gewijzigd kan worden indien op het bijbehorend bouwperceel of in de directe omgeving daarvan in voldoende parkeergelegenheid is voorzien, zoals blijkt uit Parkeerbeleid Moerdijk welke is vastgesteld op 8 oktober 2015 door de gemeenteraad van de gemeente Moerdijk of haar rechtsopvolger, en deze parkeergelegenheid als zodanig in stand wordt gehouden;


ij de aanvraag van een omgevingsvergunning wordt bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid, zoals blijkt uit Parkeerbeleid Moerdijk welke is vastgesteld op 8 oktober 2015 door de gemeenteraad van de gemeente Moerdijk of haar rechtsopvolger;


bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in sub a en worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, mits dit geen onevenredige afbreuk doet aan de parkeersituatie ter plaatse;


het bepaalde onder sub a en b geldt niet voor het vergunde bestaande gebruik van gronden en bouwwerken op het moment van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan.




Artikel 42.10 van de planregels

Ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - [locatie]' zijn de gronden tevens bestemd voor het behoud van het open zicht op het bijbehorende fort.




Artikel 6:7 jo. 6:8, eerste lid, van de Awb.


Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb.


Artikel 6:9 van de Awb.


Artikel 8:69, eerste lid, van de Awb.


ABRvS 3 juni 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3193, r.o. 4.1.


Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.


ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4652, r.o. 9.1.


Het toetsingskader voor de omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden stond opgenomen in artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo. Ook die bepaling bevatte een limitatief imperatief stelsel.


Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo.


ABRvS 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1018, r.o. 2.3.


Artikel 1.36, eerste lid, van de planregels.


ABRvS 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:311.


ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3339, ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:868, ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4352, ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388, ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1367, ABRvS 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3380, HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347 en ABRvS 16 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC9610.


Artikel 2.1, derde lid, van de Wabo in samenhang met artikel 2.3, eerste lid, van het Bor en artikel 3, onder 8, van bijlage II bij het Bor.


Artikel 2.3, eerste lid, van het Bor en 5, tweede lid, van bijlage II bij het Bor en ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:173, r.o. 6.2.


Artikel 14.1, onder b, van de planregels.


Artikel 1.36 van de planregels.


Artikel 1.56 van de planregels.


Artikel 14.2.1 van de planregels.


Voor het inpandig realiseren van het restaurant was wel een omgevingsvergunning vereist voor het bouwen van een bouwwerk, omdat de brandcompartimentering wijzigt. Artikel 2.1, derde lid, van de Wabo in samenhang met artikel 2.3, eerste lid, van het Bor en artikel 3, onder 8, van bijlage II bij het Bor.


Artikel 14.1, onder c, van de planregels.


Artikel 3.1 van de Wro.


Artikel 42.10 van de planregels.


ABRvS 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4276, r.o. 4.1; ABRvS 8 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1958, r.o. 8.3.


ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:520, r.o. 5.3.


Artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.


Eisers 1 en 3 verwijzen naar artikel 2.2, lid 6 van het Besluit omgevingsrecht. De rechtbank leest dit als artikel 2.2, zesde lid, van de Regeling omgevingsrecht.


ABRvS 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1044, r.o. 7.5.


Staatsblad 2011, 416, p. 343.


ABRvS 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:930, r.o. 9.2 en 9.3.


Artikel 2.2, zesde lid, van de Regeling omgevingsrecht.


Artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wabo.


ABRvS 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3086, r.o. 10.


ABRvS 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:930, r.o. 9.2 en 9.3.