ECLI:NL:RBGEL:2026:7322

RECHTBANK GELDERLAND


Zittingsplaats Arnhem


Bestuursrecht


zaaknummers: ARN 25/586 en 25/607


uitspraak van de meervoudige kamer van 28 september 2026



in de zaken tussen


Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland, uit Groenlo, (25/586)
(gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen),



Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Stichting Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen
(gemachtigde: mr. M. Woudwijk) (25/607)


en



het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oost Gelre, het college
(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).


Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:


[derde-partij] uit [vestigingsplaats]
(gemachtigde: ing. [gemachtigde] )


en



het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland

(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning die is verleend om na de sloop van oude stallen twee nieuwe stallen te bouwen. De nieuwe stallen beschikken over een mestschuif en een luchtwasser die zorgen voor minder ammoniakuitstoot. Deze ammoniakuitstoot wordt gemeten met sensoren. Dit wordt ook wel doelsturing genoemd. Doelsturing is één van de maatregelen waar de regering op inzet om doelen op het gebied van stikstof, klimaat en waterkwaliteit te behalen. Omdat deze omgevingsvergunning inhoudelijk erg lijkt op een omgevingsvergunning die is verleend door het college van burgemeester en wethouders van Berkelland zijn de beroepen behandeld op dezelfde zitting en wordt tegelijk uitspraak gedaan.
2. De rechtbank oordeelt dat de vergunning voor wat betreft de doelsturing deugt. De meetsensoren zijn geschikt om de ammoniakuitstoot te meten en met de voorschriften is geborgd dat de meetsensoren goed blijven functioneren. Op één punt dient de vergunning nog wel te worden aangepast. Uit onderzoek blijkt dat de meetsensor na verloop van tijd slechter kan functioneren. Daarom dient in de voorschriften te zijn geborgd dat de meetsensor niet na drie jaar maar na één jaar wordt vervangen.
3. De verleende vergunningen staan ook toe dat stikstof wordt uitgestoten. Deze hoeveelheid stikstof is lager dan in de oude situatie. Dit wordt intern salderen genoemd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 18 december 2024 haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. De motivering in de omgevingsvergunningen was nog gebaseerd op de oude rechtspraak. De beroepen zijn daarom op dit punt wel gegrond. Tijdens de procedure is een nieuwe motivering aangeleverd. Deze motivering is naar het oordeel van de rechtbank nog onvoldoende. Daarom moet een nieuw besluit worden genomen met inachtneming van deze uitspraak. Daarin moet worden gemotiveerd dat de vergunde stikstofuitstoot niet nodig is voor herstel van Natura 2000-gebieden.


Procesverloop


4. De maatschap exploiteert op het perceel [adres] in [vestigingsplaats] een varkenshouderij. Deze varkenshouderij ligt op ongeveer 1,45 kilometer afstand van het Natura 2000-gebied “Korenburgerveen” en beschikt over vijf stallen waarin biggen en varkens worden gehouden. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oost-Gelre heeft aan de varkenshouderij op 29 oktober 2014 een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) verleend. In deze OBM-vergunning was het volgende vergund:






In de vergunning zijn in de stallen 5 en 6 dus 1.764 vleesvarkens vergund.
Op 9 oktober 2014 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan de maatschap ook een natuurvergunning verleend.


4.1. De maatschap heeft op 22 december 2023 een aanvraag ingediend om het bedrijf te wijzigen. Onderdeel van deze aanvraag vormt de bijlage “Integrale milieu-informatie”, waarin de maatschap een onderbouwing geeft van de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor het milieu. De aangevraagde wijziging houdt in dat drie oude stallen worden gesloopt:







Daarvoor in de plaats komen twee nieuwe stallen (stal 3 en 4, zie onderstaande tekening).







4.2. De aanvraag ziet op de volgende aantallen dieren:







Stal 3 en 4 worden voorzien van een dubbel systeem bestaande uit een biologische luchtwasser (D 3.2.8) en een Trac Reno-mestschuif (innovatie 2308). Stal 5 en 6 (voorheen stal E en G) blijven staan. De aanvraag ziet dus op een aantal van 4.408 vleesvarkens. Er wordt gestopt met het houden van biggen en zeugen.


4.3. De maatschap heeft het college in de aanvraag verzocht om toepassing te geven aan artikel 7ae van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw) omdat voor de Trac Reno-mestschuif in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) geen emissiefactor is vastgesteld. Daarom wil zij in plaats van de in de Rav-gehanteerde emissiefactoren gebruik maken van meetsensoren die de feitelijke emissies meten voor het beoordelen of wordt voldaan aan artikel 3, 4 of 5 van het Besluit emissiearme huisvesting. In de toelichting bij de aanvraag staat de volgende systeembeschrijving:



“De ondernemers willen een stal bouwen met mestschuiven gecombineerd met een luchtwasser, de schuiven verwijderen de mest meerdere keren per dag. De urine en de mest wordt zo veel mogelijk bij de bron gescheiden. De mest valt in de kelder op de aanwezige hellende vloer, de urine komt ook op de hellende keldervloer en loopt in een lager gelegen urine goot, vervolgens stroomt dit naar het aflaatpunt. De mest wordt middels een schuif onder de roosters weggeschoven naar de afstort. De mest wordt door een schuif uit de stal verwijderd. Een vijzel draait de mest in een afgedekte container buiten de stal. De container wordt al naar gelang productie geleegd. De urine wordt in een aparte afgesloten vlakbodemsilo opgeslagen. Het systeem wordt geleverd door Vereijken stalinrichting en is bekend onder de naam Trac Reno mestschuif. Door RVO is aan de hand van de beschrijving van het systeem een inschatting gemaakt van de te verwachten uitstoot, deze is vastgesteld op 0,3 kg NH3 per dier per jaar. Gezien de discussie over de totstandkoming van de RAV-factoren zien we ons genoodzaakt om in de ontstane situatie voor het traject via de Crisis- en herstelwet (artikel 7ae) te kiezen. Om uit de RAV discussie te komen wordt er nu een aanvraag gedaan met real-time meten.”



4.4. Bij de aanvraag is het rapport “Meetplan voor ammoniakonderzoek bij varkensstallen met Trac-Reno mestschuif, vleesvarkensbedrijf [derde-partij] ” van [advies en ingenieursbureau] van 9 december 2024 gevoegd. In dit rapport is beschreven hoe de ammoniakuitstoot met sensoren wordt gemeten.


4.5. De aanvraag betreft een gefaseerde aanvraag die alleen ziet op de activiteiten “milieu” en “natuur” . Op een later moment wordt de omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” aangevraagd.


4.6. Op 4 oktober 2024 heeft het college van gedeputeerde staten een ontwerp-verklaring van geen bedenkingen (VVGB) verleend.


4.7. De ontwerp-omgevingsvergunning heeft vanaf 18 oktober 2024 voor een periode van zes weken ter inzage gelegen. Eisers hebben een zienswijze ingediend.


4.8. Op 13 december 2024 heeft het college van gedeputeerde staten een VVGB verleend.


4.9. In het bestreden besluit van 24 december 2024 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “milieu” (oprichtingsvergunning) en “natuur”.


4.10. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De maatschap heeft ook een reactie ingediend.


4.11. De rechtbank heeft de beroepen op 25 maart 2026 op zitting behandeld, samen met twee andere beroepen tegen een andere omgevingsvergunning voor een veehouderij in Berkelland waarin ook toepassing is gegeven aan doelsturing (zaaknummers 25/581 en 25/608). In die zaken wordt apart uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben deelgenomen:
Namens Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland: [persoon 1] , mr. D. Delibes-Vermeulen;
Namens MOB: [persoon 2] en mr. M. Woudwijk;
Namens de colleges van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten: mr. L. Laansma, [persoon 3] , [persoon 4] , mr. H.C. Borgers, [persoon 5] , mr. C.F. Geerdes, [persoon 6] ( [bedrijf] ) en mr. S.J. van Winzum,
Namens de Maatschap: [persoon 7] en [persoon 8] , gemachtigde ing. [gemachtigde] en [persoon 9] ( [advies en ingenieursbureau] ).
Op de zitting is ook dr. ir. [deskundige] van Wageningen Livestock Research (WLR) als deskundige gehoord.



Beoordeling door de rechtbank




Overgangsrecht


5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Op de omgevingsvergunning die in deze procedure voorligt is nog het oude recht (onder andere de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Crisis- en herstelwet (Chw) en de Wet natuurbescherming (Wnb)) van toepassing omdat de aanvraag voor de omgevingsvergunning vóór 1 januari 2024 is ingediend.


Leeswijzer


6. Eisers hebben in hun beroepschrift de beroepsgronden ingedeeld in “algemene gronden”, gronden die betrekking hebben op de milieuvergunning en de milieueffectrapportage (MER) en gronden die betrekking hebben op de VVGB (natuur). De rechtbank zal eerst ingaan op een formeel punt (het relativiteitsvereiste) en daarna op de gronden die zien op de milieuvergunning en de MER. Vervolgens zullen de gronden die zijn aangevoerd tegen de VVGB aan bod komen.
De vergunningvoorschriften over het meetplan en de monitoring van de ammoniakemissie zijn opgenomen in de bijlage achter de uitspraak.


Relativiteitsvereiste


7. Het relativiteitsvereiste staat in artikel 8:69a van de Awb en luidt:
“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”

7.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin een appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
De normen waarop eisers zich in hun beroepschrift beroepen, moet dus strekken tot bescherming van hun belangen. Als dat niet zo is, dan gaat de rechtbank niet inhoudelijk op de beroepsgrond in.


7.2. Voor rechtspersonen geldt verder dat zij feitelijke werkzaamheden moeten verrichten. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024. Is dat niet het geval, dan wordt niet inhoudelijk op de beroepsgronden ingegaan.



Beroep MOB

7.3. Voor wat betreft MOB heeft de rechtbank recent in de uitspraak van 29 december 2025 geoordeeld dat zij voldoende feitelijke werkzaamheden verricht. Er is geen reden om aan te nemen dat de situatie in de tussentijd zodanig is gewijzigd dat hierover nu anders geoordeeld zou moeten worden. Voor MOB bestaat dus geen reden om niet inhoudelijk in te gaan op de beroepsgronden.



Beroep Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland

7.4. Het college heeft zich in een andere zaak bij de rechtbank voor wat betreft de Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland op het standpunt gesteld dat deze stichting geen feitelijke werkzaamheden verricht, maar alleen procedeert. In die zaak is dat aangevoerd in het kader van de vraag of de stichting als belanghebbende kan worden aangemerkt. Belanghebbendheid is in deze zaak niet van belang omdat de stichting een zienswijze heeft ingediend en zij daarom ontvankelijk is in haar beroep. Dit vereiste kan op grond van de onder overweging 7 aangehaalde uitspraak echter ook van belang zijn voor het aspect “relativiteit”. In de uitspraak van 2 september 2026 heeft de rechtbank geoordeeld dat de Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland feitelijke werkzaamheden verricht. Er is geen reden om aan te nemen dat de situatie in de tussentijd zodanig is gewijzigd dat hierover nu anders geoordeeld zou moeten worden. Dat betekent dat in deze zaak het relativiteitsvereiste ook voor wat betreft de Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland niet aan inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden in de weg staat.


Omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu”


Is artikel 7ae BuChw in strijd met de Wnb en de Habitatrichtlijn?

8. Eisers betogen dat de mogelijkheden die artikel 7ae BuChw biedt voor experimentele of innovatieve staltechnieken in strijd zijn met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en artikel 6 van de Habitatrichtlijn, omdat niet op voorhand vast staat dat deze stikstofreductie bewerkstelligen.



8.1.

De rechtbank overweegt dat in het kader van de milieuvergunning die in deze zaak voorligt geen toetsing aan de Wnb en de Habitatrichtlijn plaatsvindt. Deze toetsing vindt plaats in het kader van de natuurvergunning.
De beroepsgrond slaagt niet.




Is de vergunning ten onrechte voor onbepaalde tijd verleend?

9. Eisers betogen dat uit artikel 7ae BuChw volgt dat het niet de bedoeling is dat op basis van het gebruik van deze tijdelijke regeling een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend. Volgens eisers is de experimenteerbepaling bedoeld om alvast met de Omgevingswet te werken, zodat de aanvraag ook aan artikel 23.3 van de Omgevingswet had moeten worden getoetst.




9.1.

Zoals de rechtbank in overweging 5 heeft aangegeven is in deze procedure het oude recht van toepassing en niet de Omgevingswet. Gelet daarop is er geen grond om de aanvraag ook te toetsen aan de Omgevingswet.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.




9.2.

Uit artikel 7ae, eerste lid, van het BuChw volgt dat dit artikel tot 1 januari 2025 van toepassing was in (onder meer) de provincie Gelderland. Dat betekent dat in milieuvergunningen die vóór die datum zijn verleend gebruik kon worden gemaakt van deze bepaling. Uit dit artikel volgt niet dat bij de toepassing van deze experimenteerbepaling alleen tijdelijke milieuvergunningen kunnen worden verleend. Omdat door vergunninghouder ook geen tijdelijke milieuvergunning is aangevraagd bestond er geen bevoegdheid voor het college om een tijdelijke milieuvergunning te verlenen.
De beroepsgrond slaagt niet.




Groene ontwikkelingszone

10. Eisers betogen dat de ligging van het bedrijf in het gebied dat in de Omgevingsverordening is aangewezen als “Groene ontwikkelingszone” had moeten worden betrokken in de milieuvergunning. Zij verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 juni 2025.




10.1.
Een milieuvergunning kan op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo alleen worden geweigerd als dat in het belang van de bescherming van het milieu is. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is.



10.2.

De rechtbank overweegt dat instructieregels uit de Omgevingsverordening, waaronder die over de Groene ontwikkelingszone, aan bod kunnen komen als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en er daarom een omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” is vereist. Een dergelijke omgevingsvergunning ligt in deze procedure niet voor. Dat neemt niet weg dat op grond van artikel 2.14 van de Wabo ook in het kader van de milieuvergunning moet worden gekeken naar de gevolgen van de veranderingen op het milieu. In het bestreden besluit is, onder meer in het advies van de Omgevingsdienst, ingegaan op deze milieugevolgen. Daaruit volgt dat de milieugevolgen, waaronder de stikstofdepositie, afnemen ten opzichte van de vergunde situatie. Dat het college in de milieuvergunning is ingegaan op de gevolgen voor de omwonenden, de natuur in de Natura 2000-gebieden en het Gelders Natuurnetwerk en niet expliciet op de gevolgen voor de Groene ontwikkelingszone, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat er sprake is van een motiveringsgebrek. Eisers hebben namelijk ook niet nader onderbouwd welke negatieve gevolgen de veranderingen zouden hebben op de Groene ontwikkelingszone en waarom het, zoals in de zaak bij de rechtbank Noord-Nederland, nodig zou zijn om in dit geval ook een ecologisch onderzoek te verrichten.
De beroepsgrond slaagt niet.




Beste beschikbare technieken – ammoniakemissie stal 3 en 4


Toetsingskader

11. Op grond van artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1°, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast. In een veehouderij worden de BBT ter voorkoming of beperking van ammoniakemissie toegepast wanneer de maximale emissiewaarden, bedoeld in het Besluit emissiearme huisvesting (Beh), niet worden overschreden.
Uit artikel 5 van het Beh in samenhang met bijlage 1 volgt dat nieuwe varkensstallen moeten voldoen aan een maximale emissiewaarde voor ammoniak van 1,1 kg per vleesvarken. Uit artikel 6 van het Beh volgt dat bij de toepassing van artikel 3, 4 en 5 van het Beh de emissiefactoren voor ammoniak uit artikel 2, eerste lid, van de Rav worden gehanteerd. Deze emissiefactor wordt vermeerderd met het aantal dieren dat in een stal wordt gehouden.




11.1.
Artikel 7ae van het BuChw bevat een mogelijkheid om van deze systematiek af te wijken. In dit geval is gebruikt gemaakt van de mogelijkheid die artikel 7ae, derde lid, van het BuChw biedt om in plaats van emissiefactoren gebruik te maken van meetsensoren om te beoordelen of voldaan wordt aan de grenswaarde voor ammoniakemissie. In de milieuvergunning dient op grond van het vijfde lid dan wel het emissieplafond en de wijze waarop daaraan wordt voldaan te worden aangetoond. Ook dient te worden opgenomen dat de emissies worden gemeten overeenkomstig het Protocol.



Wat staat er in de milieuvergunning?

12. Het college heeft in het bestreden besluit over BBT en ammoniak overwogen dat de aanvraag is getoetst aan het Beh en dat voor de nieuwe varkensstallen (3 en 4) op grond van artikel 5 uit het Beh een maximale ammoniakemissiewaarde geldt van 1,1 kg per vleesvarken per jaar. Het college heeft, onder verwijzing naar een quickscan van de Technisch Advies Pool (hierna: TAP) van 15 augustus 2023, aangegeven dat de ammoniakemissie per dierplaats van het aangevraagde stalsysteem 0,3 kg ammoniak per varken bedraagt. In de quickscan staat onder het kopje “onderbouwing van de ammoniakemissiereductie” dat het beschreven huisvestingssysteem een doorontwikkeling is van bestaande emissiearme huisvestingssystemen. Gelet op de uitvoering en indeling van het hok komt het systeem in de basis het meest overeen met het huisvestingssysteem 'Gescheiden afvoer van mest en urine door middel van een V-vormige mestband in het mestkanaal met metalen driekant roosters op het mestkanaal' (BWL 2008.11.V1) met een emissiefactor van 1,1 kg per dierplaats per jaar. De TAP gaat onder “Onderbouwing van de extra ammoniakemissiereductie en de onzekerheden hierin” in op de diverse verschillen ten opzichte van deze stal (met een emissiefactor van 1,1 kg ammoniak per vleesvarken) en andere stallen waarvoor een bijzondere emissiefactor (BEF) is vastgesteld (met een emissiefactor van 0,9 kg ammoniak per vleesvarken) en komt voor de aangevraagde stal uit op een emissiefactor van 1,0 kg ammoniak per vleesvarken. In combinatie met de biologische luchtwasser met een ammoniakreductie van 70% komt de emissiefactor dan uit op 0,3 kg ammoniak per vleesvarken, aldus TAP.



Omdat in stal 3 en 4 in totaal 2.560 varkens worden gehouden bedraagt de ammoniakemissie volgens het college (2.560 x 0,3 =) 768 kg voor beide stallen en dus 384 kg per stal. De dierenverblijven voldoen met deze emissiefactor voor het onderdeel ammoniak aan de eisen uit het Beh. De ammoniakuitstoot in stal 3 en 4 wordt ook real time gemeten, wat wordt geborgd door deze meetverplichting aan de milieuvergunning te verbinden als voorschrift.
In voorschrift 3.1.1 en verder zijn deze meetvoorschriften opgenomen. In voorschrift 3.1.3 staat dat de emissie van ammoniak die vanuit stal 3 en 4 wordt geëmitteerd naar de buitenlucht maximaal 384,0 kg NH3 per stal per kalenderjaar mag bedragen. In voorschrift 3.1.2 is opgenomen dat dit moet worden gemeten volgens het meetplan van 9 december 2024.




Is de ammoniakreductie voor het emissiearme stalsysteem afdoende gemotiveerd?




12.1.
Eisers betogen dat ten onrechte is uitgegaan van een ammoniakemissiefactor van 0,3 kg per dierplaats. Zij verwijzen naar de notitie “Kritische evaluatie van de RvO / TAP team omtrent de quickscan ter bepaling van voorlopige Rav-factor voor vergunningverlening [adres] Vragender”, die is opgesteld door [persoon 1] , de [functie 1] van Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland. In deze notitie wordt aangegeven dat de TAP de emissiefactor ten onrechte (mede) heeft bepaald aan de hand van emissiearme stalsystemen die in de praktijk niet lijken te werken en wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2023. Verder gaat het college ten onrechte uit van het theoretische ammoniak opvang rendement van de luchtwasser en van de aanname dat het stalsysteem optimaal functioneert.



12.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de verwijzing naar de quickscan afdoende onderbouwd dat stallen 3 en 4 aan het Beh voldoen en dat de varkenshouderij daarom voor wat betreft het aspect “ammoniak” voldoet aan BBT. In het deskundigenrapport is gemotiveerd dat de ammoniakemissie 0,3 kg per varken gaat bedragen. Dit is ruimschoots onder de norm van 1,1 kg. In de notitie van [persoon 1] worden weliswaar kanttekeningen geplaatst bij de conclusies in het rapport, maar uit de notitie blijkt niet dat de norm van 1,1 kg niet wordt gehaald en dat er dus niet wordt voldaan aan BBT.
Het college heeft bovendien terecht aangegeven dat de door de veehouderij aangevraagde luchtwasser een ander type luchtwasser is dan de luchtwasser die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2023 en dat er geen rapporten zijn waaruit blijkt dat de beoogde emissiereductie door het nu vergunde luchtwassysteem niet wordt behaald.
De rechtbank stelt verder vast dat in de vergunningvoorschriften het emissieplafond van 384 kg ammoniak is geborgd, evenals de wijze waarop de emissies worden gemeten, zodat ook geen sprake is van strijdigheid met artikel 7ae, vijfde lid, van het BuChw.
De beroepsgrond slaagt niet.




Milieueffectrapportage


13. Op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer (Wm) gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer) worden als activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven. Op grond van artikel 7.2, tweede en derde lid, van de Wm moet bij de voorbereiding van de daarbij aangewezen plannen en besluiten een MER worden gemaakt.


Op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wm gelezen in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer worden als activiteiten ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.



Op grond van artikel 7.2, vierde lid, van de Wm moet bij de voorbereiding van de daarbij aangewezen besluiten een MER worden gemaakt als uit de verrichte beoordeling van de activiteit is gebleken dat die daadwerkelijk belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu.



Artikel 2, eerste lid, van het Besluit mer luidt als volgt:
“Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven, met uitzondering van activiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.”



In categorie 14 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer is als activiteit waarvoor bij de voorbereiding van een besluit het maken van een MER verplicht is, onder meer aangewezen: de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor het fokken, mesten of houden van mestvarkens in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met meer dan 3.000 plaatsen voor mestvarkens.



In onderdeel A, onder 1 en 2, van de bijlage behorende bij het Besluit mer staat het volgende:
“1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
(…)
installatie: een of meer installaties binnen een inrichting voor zover het de activiteit betreft als bedoeld in kolom 1 van de onderdelen C en D;
(…)

2. In deze bijlage wordt mede verstaan onder:

wijziging: een reconstructie of verandering anderszins van bestaande inrichtingen;
uitbreiding: het opnieuw in gebruik nemen van bestaande inrichtingen;
oprichting van een inrichting: een uitbreiding van een inrichting door de oprichting van een nieuwe installatie.”




Wat staat er in de omgevingsvergunning?




13.1.
Het college heeft aangegeven dat de activiteit waarvoor vergunning wordt aangevraagd betrekking heeft op het wijzigen van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren met 2.644 dierplaatsen voor vleesvarkens. Dit leidt tot een overschrijding van de drempelwaarden van onderdeel D van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage. Dit betekent dat een milieueffectrapport moet worden opgesteld wanneer de voorgenomen activiteit leidt tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu.


13.1.1.

Bij besluit van 19 december 2023 heeft het college besloten dat het niet noodzakelijk is een milieueffectrapport op te stellen. In dit m.e.r-beoordelingsbesluit is aan de hand van het toetsingskader uit de MER-richtlijn ingegaan op de milieugevolgen van de inrichting ten opzichte van de vergunde situatie. Daarbij is onder meer gekeken naar (cumulatie van) geurhinder, luchtkwaliteit (fijnstof) en stikstofdepositie (in het bijzonder ammoniak). Over stikstofdepositie staat in het besluit het volgende:

“Ammoniak (NH3) uit stallen is één van de bronnen van stikstof (stikstofverbinding). De stookinstallaties die binnen het bedrijf worden gebruikt zijn ook een bron van stikstof (NOx). Vervoersbewegingen binnen de inrichting kunnen ook een bron van stikstof (NOx) zijn. De depositie van stikstofverbindingen kan belangrijke negatieve effecten hebben voor Natura 2000-gebieden. Die effecten kunnen het opstellen van een MER nodig maken.


Om een indruk te krijgen van die effecten, moeten we bepalen wat de depositie-effecten zijn van de nieuwe activiteiten binnen het bedrijf. Die effecten moeten we vergelijken met de effecten van de toegestane activiteiten (referentie).


Op 6 oktober 2014 is door de provincie Gelderland voor het bedrijf een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet verleend. De vergunning vormt daarmee de referentie. Door de voorgenomen wijziging binnen het bedrijf neemt de emissie van stikstofverbindingen af ten opzichte van de referentie met 1.684,6 kg (ammoniak) per jaar. Het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied is het Korenburgerveen. Door de sterke afname van ammoniak is het zeer aannemelijk dat er geen toename is van de depositie van stikstofverbindingen op dat gebied. We concluderen daarom dat er, voor wat betreft de depositie van stikstofverbindingen, geen MER hoeft te worden opgesteld.”




Het college heeft in het m.e.r-beoordelingsbesluit geconcludeerd dat ook de overige milieugevolgen als gevolg van de voorgenomen uitbreiding van het bedrijf niet zodanig zijn dat een milieueffectrapport nodig is.




13.1.2.
Het college heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de aanvraag op enkele punten afwijkt van het m.e.r-beoordelingsbesluit. In stal 5 worden 72 vleesvarkens minder gehouden. Ook zijn de goot- en nokhoogte en de emissieopeningen van stal 3 en 4 verhoogd. Omdat deze wijzigingen een positief gevolg hebben voor het milieu geven deze geen aanleiding om een nieuw m.e.r-beoordelingsbesluit te nemen.



Is een MER vereist?





13.2.
Eisers betogen dat, gelet op de definitie van “wijziging” in onderdeel A als bijlage bij het besluit m.e.r, de wijziging als een oprichting moet worden aangemerkt. Daarom dient niet te worden uitgegaan van een toename van 2.716 (lees: 2.644) vleesvarkens, maar van een toename van 3.568 (lees: 4.408) vleesvarkens. In dat geval is er sprake van een MER-plicht en niet van een MER-beoordelingsplicht. Zij betogen dat de jurisprudentie van de Afdeling in de uitspraken van 16 september 2009 en 8 september 2010 over het begrip “wijziging” in strijd is met de bedoeling van zowel het Besluit m.e.r. als de MER-richtlijn. Deze jurisprudentielijn doet volgens eisers ook afbreuk aan de beoogde strikte bescherming van het milieu.



13.3.

De uitspraak van de Afdeling van 16 september 2009 ging over een milieuvergunning van een legkippen- en nertsenhouderij waarbij een bestaande stal werd gewijzigd maar het aantal dieren niet toenam. Volgens de Afdeling was er door de beperkte aanpassingen aan de stal geen sprake van een wijziging en gold daarom geen MER-beoordelingsplicht op grond van categorie D14.
De uitspraak van 8 september 2010 ging over een milieuvergunning voor een pluimveebedrijf waarbij er sprake was van een wijziging van pluimveestallen, waaronder het toevoegen van (chemische) luchtwassers. De aanpassingen in deze stallen waren naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig dat moest worden gesproken van de oprichting van een nieuwe installatie als bedoeld in onderdeel A, onder 2, van de bijlage bij het Besluit mer, zodat voor de aangevraagde verandering geen MER-plicht en evenmin een MER-beoordelingsplicht gold.




13.4.

De rechtbank overweegt dat de uitspraken waar eisers naar hebben verwezen gaan over de uitleg van de begrippen “wijziging” en “oprichting”. In die zaken was er volgens de Afdeling geen sprake van een wijziging of oprichting en daarom was er ook geen sprake van een MER(beoordelings)-plicht. Dat er sprake is van een wijziging c.q. oprichting is in deze zaak echter niet in geschil, nu het college in deze zaak wél heeft aangenomen dat er vanwege de bouw van nieuwe stallen en de toename met 2.644 vleesvarkens sprake is van een wijziging c.q. oprichting van een inrichting, en dat vanwege de toename met meer dan 2.000 vleesvarkens een MER-beoordelingsplicht geldt.
Het college is naar het oordeel van de rechtbank ook terecht uitgegaan van een toename van 2.644 varkens voor de toets aan de drempelwaarde, omdat op grond van jurisprudentie van de Afdeling voor het bepalen van de drempelwaarde gekeken dient te worden naar de toename van het vergunde aantal dieren. De rechtbank overweegt verder dat, anders dan in de aangehaalde uitspraken, er voor de bestaande stallen 5 en 6 geen sprake is van wijzigingen. Het college heeft dezelfde stallen met dezelfde stalsystemen vergund. In zoverre is er dus geen sprake van een wijziging of van het oprichten van een nieuwe installatie.
Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat er sprake was van een MER-beoordelingsplicht en niet van een MER-plicht. Verder merkt de rechtbank op dat in het MER-beoordelingsbesluit de te verwachten milieubelasting van de gehele inrichting in ogenschouw is genomen en niet alleen gekeken is naar de milieubelasting van het toegenomen aantal varkens.
De beroepsgrond slaagt niet.




MER-beoordeling




13.5.
Eisers betogen dat de redenering in het MER-beoordelingsbesluit dat een MER niet nodig is omdat de (ammoniak)emissie afneemt achterhaald is door de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024. De 18 december-uitspraak geldt volgens eisers ook voor MER-beoordelingsbesluiten. Volgens eisers is in de MER-beoordeling verder ten onrechte niet ingegaan op de mogelijke aanwezigheid van beschermde soorten en is deze daarom niet volledig. Ter onderbouwing van dit betoog verwijzen eisers naar overweging 11.7 uit de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 juni 2025.



13.6.
Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat de milieugevolgen vanwege de inrichting in de al vergunde situatie als uitgangspunt dienen te worden genomen bij de vraag of er sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Als de wijziging er ten opzichte van de al vergunde situatie toe leidt dat de milieugevolgen vanwege de inrichting afnemen, althans niet toenemen, bestaat geen ruimte voor het oordeel dat de wijziging belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.



13.7.

De rechtbank is van oordeel dat de 18 december-uitspraken, waaruit volgt dat het gehele gewijzigde project (inclusief de al vergunde situatie) aan het additionaliteitsvereiste getoetst moet worden, geen betrekking heeft op de projectMER-beoordeling. Het college heeft dus terecht de milieugevolgen ten opzichte van de milieuvergunning van 29 oktober 2014 beoordeeld volgens het in overweging 13.6 aangegeven beoordelingskader. Omdat de stikstofdepositie afneemt ten opzichte van de vergunde situatie en de maximale depositie is geborgd in de vergunningvoorschriften, heeft het college zich ook terecht op het standpunt gesteld dat de stikstofdepositie geen aanleiding vormt om een MER te verlangen.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet. Op de gevolgen van de 18 december-uitspraken zal de rechtbank verder ingaan in het kader van de VVGB voor de activiteit “natuur”.




13.8.

Het voorgaande neemt niet weg dat, zoals de rechtbank ook heeft overwogen in de door eisers aangehaalde uitspraak van 27 mei 2025, bij de beoordeling van de mogelijke nadelige milieueffecten ook de aantasting van natuurwaarden beoordeeld dient te worden en dat niet kan worden volstaan met een verwijzing naar de mogelijke uitkomst van de besluitvorming op een aanvraag voor een natuurvergunning. Het college heeft in dit geval ook niet verwezen naar de natuurvergunning, maar in de MER-beoordeling een motivering opgenomen voor wat betreft de stikstofdepositie. De rechtbank is van oordeel dat het college zich gelet op de afname van stikstofdepositie ten opzichte van de voorheen vergunde situatie op het standpunt heeft kunnen stellen dat de milieugevolgen in zoverre niet toenemen en dat er daarom geen aanleiding bestond om op dit punt een MER te verlangen.
De beroepsgrond slaagt niet.




13.9.

Het college is in het MER-beoordelingsbesluit ingegaan op de milieugevolgen van het project, in het bijzonder op de aspecten ammoniak, geur, fijnstof, geluid, endotoxinen en bodem. Verder is aangegeven dat de veehouderij niet ligt in een natuurgebied (Habitat- of Vogelrichtlijngebied / Natuurnetwerk Nederland) en dat de planlocatie momenteel reeds bestaat uit een veehouderij met daaromheen graslanden en op afstand een bosrand en dat de effecten van de aanleg beperkt zijn.
De rechtbank stelt vast dat het college niet expliciet is ingegaan op de aanwezigheid van beschermde diersoorten, maar dat is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval ook niet nodig. Er zijn namelijk gelet op de ligging van de veehouderij en de aangevraagde (bouw)activiteiten geen aanwijzingen dat de uitbreiding van de veehouderij gevolgen heeft voor beschermde soorten en dat daarom nader onderzoek naar beschermde soorten nodig is. Dat in de zaak bij de rechtbank Noord-Nederland wel nader onderzoek is verricht in de vorm van een ecologische quickscan, maakt dat niet anders. Het is mogelijk dat er in die zaak wel aanwijzingen waren voor aantasting van beschermde soorten, bijvoorbeeld vanwege de ligging in ganzenfourageergebied, en dat daarom nader onderzoek nodig was. In deze zaak zijn die aanwijzingen er niet. Eisers hebben ook niet onderbouwd dat wel beschermde soorten aanwezig zijn of welke gevolgen de wijziging van de veehouderij en de bouw van de stallen zouden hebben op beschermde soorten en waarom die maken dat in deze zaak nader onderzoek nodig zou zijn. Het college heeft tot slot terecht aangegeven dat het bij de MER-beoordeling gaat om aanzienlijke milieueffecten. Ook als in de te slopen stallen bijvoorbeeld beschermde vogels aanwezig zouden zijn, dan maakt dat niet zonder meer dat er sprake is van een aanzienlijk milieueffect dat niet gemitigeerd kan worden, zodat een MER opgesteld moet worden.
De beroepsgrond slaagt niet.




Tussenconclusie

14. De beroepsgronden tegen de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” slagen niet.






Verklaring van geen bedenkingen (VVGB)
15. De maatschap heeft er voor gekozen om de vergunning voor de activiteit “natuur” tegelijk aan te vragen met de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu”. In dat geval dient het college van gedeputeerde staten op grond artikel 6.10a van het Besluit omgevingsrecht een VVGB te verlenen. Op 13 december 2024 hebben gedeputeerde staten van Gelderland (GS) deze VVGB verleend.


15.1.
In de VVGB hebben GS naar aanleiding van de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021 de referentiesituatie vergeleken met de aangevraagde situatie, het zogenaamde intern salderen. In de AERIUS-berekening van 2 oktober 2024 staat dat het gaat om de volgende deposities:









15.2.
Volgens GS nemen de stikstofdeposities in Natura 2000-gebieden niet toe als gevolg van de aangevraagde activiteiten. Met een ‘technische’ passende beoordeling is beoogd te garanderen dat de stalsystemen de ammoniakemissiereductie halen die ze beloven. GS hebben daarom in hoofdstuk 3 van de VVGB voorschriften opgenomen die de maximale ammoniakemissie en het continu meten van deze emissie borgen (zogeheten doelsturing). Door deze voorschriften kan met zekerheid worden uitgesloten dat het project een significant effect heeft op Natura 2000-gebieden en hoeft er geen ‘ecologische’ passende beoordeling te worden verricht, aldus GS.



Het toetsingskader

16. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt als volgt:

“Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.”





16.1.

Artikel 2.8 van de Wnb luidt als volgt:

“1 Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.


(…)


3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.”





Gewijzigde rechtspraak


17. Enkele dagen nadat GS de VVGB hebben verleend heeft de Afdeling op 18 december 2024 haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Deze wijziging houdt in dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een vergunning is vereist (voortoets), maar alleen nog als mitigerende maatregel in een passende beoordeling. Ook dient er een toets aan het additionaliteitsvereiste plaats te vinden. Dit houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet, alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als de maatregel niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De wijziging van de rechtspraak is direct van toepassing in lopende procedures en geldt dus ook in deze zaak.



17.1.
Nu partijen het erover eens zijn dat de motivering in de VVGB niet aan het kader uit de 18 december-uitspraken voldoet, is er op dit punt sprake van een motiveringsgebrek.





Beoordeling finale geschilbeslechting en conclusie




18. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
Het college heeft in het verweerschrift van 15 augustus 2025 en de daarbij behorende bijlagen een aanvullende motivering voor de VVGB aangeleverd die volgens het college voldoet aan de gewijzigde rechtspraak. Het college heeft de rechtbank verzocht om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen in stand te laten.




Finale geschilbeslechting




18.1.
In artikel 8:41a van de Awb staat dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht.



18.2.

Als een besluit wordt vernietigd, dan dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Daarbij dient zij onder meer te beoordelen of er grond is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn de rechtsgevolgen in stand te laten, als het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, het besluit alsnog voldoende is gemotiveerd en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
De rechtbank dient daarbij uit te gaan van de feiten en omstandigheden die zich voordoen ten tijde van het doen van de uitspraak. Bij de toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb heeft de rechtbank beoordelingsvrijheid.




Kunnen de rechtsgevolgen in stand blijven?


19. Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat er sprake is van een besluit waaraan een passende beoordeling ten grondslag ligt. De passende beoordeling bestaat uit de bij de aanvraag overgelegde documenten, waaronder het meetplan van [advies en ingenieursbureau] en de staltekeningen, de opgenomen vergunningvoorschriften en de AERIUS-berekeningen. Op basis van al deze documenten tezamen hebben GS de zekerheid verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden door het beoogde project niet zullen worden aangetast. Volgens GS is, om te voldoen aan de gewijzigde rechtspraak over interne saldering, vereist dat:


een AERIUS-verschilberekening is overgelegd;


een motivering van het bevoegde gezag wat betreft het additionaliteitsvereiste is gegeven en;


voldaan wordt aan de overige voorwaarden die gelden voor de inzet van een mitigerende maatregel.





AERIUS-verschilberekening




19.1.
Aan deze voorwaarde is volgens GS al voldaan omdat de AERIUS-verschilberekening onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit.



Additionaliteitsvereiste




19.2.
Aan deze voorwaarde is nog niet voldaan omdat in de VVGB nog geen toets aan het additionaliteitsvereiste heeft plaatsgevonden. In het verweerschrift hebben GS een nadere onderbouwing opgenomen.



Overige voorwaarden inzet mitigerende maatregel




19.3.

Voor wat betreft de overige voorwaarden verzoeken GS de rechtbank om gelet op overwegingen 20.2 en 20.3 van de uitspraak van 18 december 2024 het volgende vergunningvoorschrift toe te voegen om te borgen dat de positieve gevolgen van de interne saldering voor de Natura 2000-gebieden zijn opgetreden vóórdat de negatieve gevolgen als gevolg van het vergunde project kunnen optreden:

“de benodigde wijzigingen van de bestaande situatie en het daarmee gepaard gaande positieve effect op de Natura 2000-gebieden moeten gerealiseerd zijn voordat de gevolgen van het beoogde project zich in de aanleg- en/of gebruiksfase voordoen.”





De beroepsgronden van eisers


20. Eisers hebben in hun beroepschrift aangegeven dat zij niet tegen natuurvergunningen zijn waarin doelsturing wordt toegepast. De motivering van de vergunning schiet volgens eisers echter wel op enkele punten tekort en ook de voorschriften die zijn opgenomen ter borging voldoen op bepaalde punten niet of moeten worden aangescherpt. Het betoog van eisers ziet op de volgende onderdelen:


de berekende emissiegrenswaarde (waaronder ook het rendement van de biologische luchtwasser);


de borging van de werking van de mestschuif;


het meetplan en de meetsensor;


de voorschriften.




Eisers zijn het daarnaast niet eens met de aanvullende motivering voor de stelling dat is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Zij betogen – kort samengevat – dat GS onvoldoende hebben aangetoond dat de maatregelen die worden genoemd om de stikstofdepositie terug te brengen voldoende zijn om af te kunnen zien van intrekking van de natuurvergunning als passende maatregel.
De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de emissiegrenswaarden en de mitigerende maatregelen om daarna toe te komen aan het additionaliteitsvereiste.




Is de emissiegrenswaarde afdoende gemotiveerd?


21. Eisers betogen dat ten onrechte is uitgegaan van een ammoniakemissiefactor van 0,3 kg per dierplaats. Zij verwijzen naar de notitie “Kritische evaluatie van de RvO / TAP team omtrent de quickscan ter bepaling van voorlopige Rav-factor voor vergunningverlening [adres] Vragender”, die is opgesteld door [persoon 1] , de [functie 1] van Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland. In deze notitie wordt aangegeven dat de TAP de emissiefactor ten onrechte (mede) heeft bepaald aan de hand van emissiearme stalsystemen die in de praktijk niet lijken te werken en verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2023. Verder gaan GS ten onrechte uit van het theoretische ammoniak opvang rendement van de luchtwasser en van de aanname dat het stalsysteem optimaal functioneert.


Eisers betogen daarnaast dat in het rapport van de WLR van maart 2018 voor wat betreft de biologische luchtwassers slechts drie locaties zijn onderzocht en dat slechts één van deze bedrijven voldeed aan de correcte pH en EC instellingen zoals voorgeschreven in de BWL. Volgens eisers is er geen degelijk onderbouwd onderzoek gedaan naar de praktijkwerking van de biologische luchtwassers. Er wordt volgens eisers ten onrechte van uitgegaan dat de biologische luchtwassers voldoen, maar vanwege het voorzorgsbeginsel en omdat het mitigerende maatregelen zijn hadden deze slechts meegenomen mogen worden als de werking daarvan vaststaat.




21.1.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 september 2022, moeten in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied in gevaar kunnen brengen, worden geïnventariseerd. Toestemming kan op basis van een passende beoordeling worden verleend als de zekerheid is verkregen dat de activiteit de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Daarvan is volgens het Hof van Justitie sprake als er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn. Het Hof van Justitie heeft meermalen geoordeeld dat het voorzorgbeginsel ten grondslag ligt aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Het voorgaande betekent dat de emissie uit stallen in de passende beoordeling met de vereiste zekerheid in kaart moet worden gebracht.




21.2.

De rechtbank is in overweging 12.2 in het kader van de milieuvergunning al ingegaan op het betoog van eisers over de emissiefactor voor het stalsysteem. Zoals de rechtbank daarin heeft overwogen, is in het deskundigenrapport van TAP afdoende gemotiveerd dat de ammoniakemissie 0,3 kg per varken bedraagt. In de notitie van [persoon 1] worden weliswaar kanttekeningen geplaatst bij de conclusies in het rapport, maar uit de notitie blijkt niet dat de norm niet wordt gehaald. GS hebben bovendien terecht aangegeven dat de door de veehouderij aangevraagde luchtwasser een ander type luchtwasser is dan de luchtwasser die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2023 en dat er geen rapporten zijn waaruit blijkt dat de beoogde emissiereductie door het vergunde biologische luchtwassysteem niet wordt behaald. Dat volgens eisers in het rapport van de WLR slechts onderzoek is uitgevoerd bij drie biologische luchtwassers is ook onvoldoende voor het oordeel dat deze luchtwassers de ammoniakemissiereductie van 70 % niet halen.
Naar het oordeel van de rechtbank hebben GS de emissie uit de stallen met de vereiste zekerheid in kaart gebracht.
De beroepsgrond slaagt niet.




Mitigerende maatregelen/doelsturing


Voorschriften mestschuif


22. Eisers betogen dat de TAP in haar rapport heeft aangegeven dat een goede borging en registratie nodig is op de volgende punten:
1. de schuiffrequentie;
2. het sproeien van water bij elke keer schuiven en het één keer per dag toedienen van de ureaseremmer EOW via het sproeisysteem;
3. de hoeveelheid water die per keer schuiven per mestkanaal wordt toegediend. Dit geldt ook voor het gebruik van het ureaseremmende middel in hoeveelheid en concentratie;
4. het moment en de duur van inschakeling van de (mestkelder- en lig-)vloerkoeling evenals de aanvoer- en retourtemperatuur van het koelwater.
In de VVGB is volgens eisers niet opgenomen welke maatregelen en voorzieningen zijn getroffen om dit te meten en registreren.



22.1.

In het aanvullende verweerschrift hebben GS hierover het volgende aangegeven:

“Het klopt dat in de TAP-notitie staat dat moet worden vastgelegd welke maatregelen en voorzieningen zijn getroffen om de beoogde emissiereductie te realiseren. Dit kan als volgt worden verklaard. De notitie van de TAP is een document om een wetenschappelijk afgeleide emissiefactor af te geven. Deze wetenschappelijke afleiding wordt vaak ook gebruikt om een voorlopige emissiefactor te bepalen. Deze factor is nodig om de eerste stal(len) te kunnen vergunnen en bouwen, om vervolgens te bemeten voor een definitieve emissiefactor. In dat geval is het relevant om te weten hoe vaak en in welke frequentie de verschillende onderdelen van de brontechniek gebruikt worden. Deze moeten dan namelijk in de zogeheten ‘Leaflet’ worden voorgeschreven en is voor de borging van toekomstige gebruikers via het reguliere spoor van middelvoorschriftvergunningen relevant. In het geval van de onderhavige omgevingsvergunning is er echter geen doelstelling om een definitieve emissiefactor vast te leggen, omdat gekozen is voor de systematiek van doelsturing met een emissiegrenswaarde in het voorliggende geval. De naleving van die grenswaarde door de veehouder wordt gecontroleerd via het continu meten van de ammoniakemissie met sensoren, inclusief het monitoren en rapporteren van de meetresultaten. Hoe de vergunninghouder de verschillende (sub)technieken van de brontechniek gebruikt, mag zelf bepaald worden. Dit is daarom ook niet opgenomen in de voorschriften. Op voorhand staat wel vast dat de veehouder concrete effectieve mogelijkheden heeft om te voldoen aan de emissiegrenswaarde.”





22.2.

De rechtbank is het met GS eens dat in dit geval kan worden afgezien van een voorschrift dat de werking van de mestschuif borgt, nu deze werking met de andere voorschriften over de maximale emissiegrenswaarde en de meetverplichtingen (indirect) wordt geborgd. Zoals GS verder terecht hebben aangegeven kan de veehouderij als hij de mestschuif niet gebruikt zoals voorgeschreven, en er dus een hogere ammoniakemissie is, er voor kiezen om andere maatregelen te nemen om de emissie terug te brengen tot de maximale emissiegrenswaarde om te voldoen aan de maximale emissiegrenswaarde die geldt voor de stal.
De beroepsgrond slaagt niet.




Bezwaren meetplan en meetsensor

23. In voorschrift 3.2.1 is voorgeschreven dat de metingen conform het meetplan van [advies en ingenieursbureau] van 9 december 2024 moeten plaatsvinden. In dit meetplan is beschreven waar de sensoren moeten worden geplaatst (hoofdstuk 4), hoe de kwaliteit van de sensoren wordt geborgd (hoofdstuk 5), hoe de ammoniakemissie wordt berekend (hoofdstuk 6), hoe er wordt gehandeld als er sprake is van uitval van meetdata (hoofdstuk 8) en hoe de rapportage dient plaats te vinden (hoofdstuk 9).




23.1.
Partijen hebben over het meetplan en het meten met sensoren de volgende stukken ingebracht:


de notitie “Evaluatie van ammoniak metingen met sensoren in gesloten stalsystemen” van Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland van 31 oktober 2024;


de notitie “Evaluatie van ammoniak metingen met sensoren in gesloten Stalsystemen - versie 2” van 23 januari 2025;


de notitie “Inhoudelijke reactie op het document 'Evaluatie van ammoniak metingen met sensoren in gesloten stalsystemen” van [deskundige 2] en [deskundige] van de Wageningen Livestock Research (WLR) van 12 augustus 2025;


de notitie “Evaluatie van omgevingsvergunning [adres] , Vragender fase 1 van 24 december 2024” van drs. [persoon 2] van 23 januari 2026;


de notitie van de WLR van 9 maart 2026;


een reactie van Dräger van 9 maart 2026.





23.2.
De eerste notitie van eisers zag (grotendeels) op de DOL 53-sensor. Tussen partijen is niet langer in geschil dat deze sensor niet gevalideerd en dus niet geschikt is om de ammoniakemissie te meten. Omdat de overige gronden die in dit stuk zijn aangevoerd in de nieuwe notitie van [persoon 2] , de [functie 1] van de stichting MOB en coöperatie MOB, van 23 januari 2026 ook zijn benoemd, gaat de rechtbank net als eisers in hun aanvullende beroepschrift uit van dit stuk, en laat de rechtbank wat in de eerdere notitie van Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland staat buiten beschouwing.



23.3.
In de notitie van [persoon 2] van 23 januari 2026 wordt ingegaan op een nieuwe ammoniaksensor, de Dräger Polytron A500 (hierna: DOL 51). In de notitie worden de volgende punten benoemd:


de DOL 51 sensor van fabrikant Dräger is niet geschikt om in de lucht na de wassers betrouwbare ammoniakmetingen te doen vanwege de moeilijke meetomstandigheden die zich dan voordoen. Dit heeft de fabrikant volgens [persoon 2] ook aangegeven in de reactie op een e-mail;


de sensoren moeten na uiterlijk 1 jaar gebruik worden vervangen, zoals het WLR-rapport adviseert en niet pas na 3 jaar zoals in het vergunning is opgenomen;


de frequentie van de controlemetingen is te laag. De beide sensoren dienen in het eerste jaar minimaal maandelijks te worden gecontroleerd op herhaalbaarheid en nauwkeurigheid en zo nodig bijgesteld. De resultaten dienen maandelijks te worden gerapporteerd naar het bevoegd gezag zodat in een vroeg stadium duidelijkheid wordt verkregen over de meetnauwkeurigheid van de sensoren na de luchtwasser;


een voorschrift moet worden opgenomen dat minimaal 90 % van de meetresultaten beschikbaar is.





23.4.
In de notitie worden met betrekking tot de voorschriften daarnaast de volgende vragen/punten opgeworpen:


hoe wordt omgegaan met data onder de detectielimiet? Zijn die nul of worden die gelijk gesteld aan de detectielimiet bij het berekenen van de vrachten? Op dit punt zijn de voorschriften niet duidelijk.


bij een meetonzekerheid van 30% mag de uitkomst van de monitoring en jaarlijkse vrachtberekening maximaal 295 kg/jaar mag zijn, geen 384 kg/jaar. Ook op dit punt dienen de voorschriften te worden aangevuld.


in de voorschriften ontbreekt een bepaling hoe de vergunde emissie van 384 kg/jaar ammoniak gaat worden getoetst. Is dit een kalender jaargemiddelde? Of is dit een voortschrijdend jaargemiddelde? Ook op dit punt is een aanvulling op de voorschriften vereist.


de emissie zonder luchtwassers is 1.408 kg en met luchtwassers 384 kg, dit komt overeen met 72,7% ammoniakverwijdering in plaats van 70%.





23.5.

Eisers geven aan dat in voorschrift 3.2.2 staat dat als twee achtereenvolgende jaren geen (dreigende) overschrijding heeft plaatsgevonden het meetrapport niet meer hoeft te worden opgestuurd aan het bevoegd gezag. Dat betekent dat er dan dus geen enkele zekerheid is dat het emissieplafond niet wordt overschreden. Zoals eerder is aangegeven, kan het zo zijn dat de sensoren en de staltechniek na een tijdje gebruikt te zijn minder goed werken en het bevoegd gezag heeft daarop dan niet direct (toe)zicht. Hiermee wordt in het bestreden besluit ogenschijnlijk geen enkele rekening gehouden. Het ammoniakplafond is dus niet goed geborgd volgens eisers.
Eisers betogen voor wat betreft voorschrift 3.2.7 en 3.2.8 dat de voorschriften niet duidelijk maken wat er gebeurt als de kwartaalmetingen laten zien dat afgekoerst wordt op jaaroverschrijding. Dan moet er binnen een kort tijdsbestek een plan van aanpak worden opgesteld en goedgekeurd. Daarnaast zal een wijziging van het bedrijf ook niet van de ene op de andere dag geregeld kunnen zijn. Hierin schuilt een groot risico op overschrijding van de emissiegrenswaarde. Dit voorschrift biedt volgens eisers dan ook onvoldoende zekerheid dat de emissiegrenswaarden niet zullen worden overschreden.




Standpunt GS over bezwaren meetplan en meetsensor




23.6.

GS hebben in het aanvullende verweerschrift aangegeven dat in het meetplan staat omschreven dat de gebruikte sensoren moeten voldoen aan deel D van “Richtlijnen voor het bepalen van emissies uit veestallen” van de WLR, in de praktijk ook wel meetprotocol D genoemd. Deel D is gebaseerd op het rapport “Ontwikkel- en validatieprotocol meetinstrumenten voor gasconcentraties in bedrijfsmonitoring van NH3 en CH4 uit veehouderijen: Toepassing bij sensorsystemen voor vaststellen van stalemissies” van de WLR uit 2021. In het meetplan is er bewust voor gekozen om het specifieke sensortype niet vast te leggen, maar te definiëren op basis van wetenschappelijke criteria (meetrichtlijn D). De metingen vinden namelijk voor onbepaalde tijd plaats. Het kan zo zijn dat er in de loop van de tijd bepaalde sensortypes op de markt komen of verdwijnen. Dit maakt het wisselen van de sensor mogelijk, binnen het kader van meetprotocol D, zonder dat er een nieuw meetplan aan het bevoegd gezag hoeft te worden voorgelegd.
Er is nu één sensor, namelijk de A500 (ook wel DOL 51 genoemd), die wetenschappelijk gevalideerd is volgens deze eisen; voor zowel het meten voor als achter de luchtwasser in varkensstallen. Dit volgt uit het rapport “Validatie van de Dräger Polytron® A500 (DOL 51) sensor voor het meten van luchtconcentraties van ammoniak: lab- en veldtests bij luchtwassers op vier varkensstallen” van de WLR van december 2025. Volgens GS volgt uit dit rapport dat de DOL 51 geschikt is om op een betrouwbare wijze de ammoniakemissie in varkensstallen te meten, zowel voor als achter de luchtwasser.



De citaten die [persoon 2] in zijn notitie aanhaalt uit de email van de fabrikant maken dit volgens GS niet anders. Dräger heeft in de reactie van 9 maart 2026 aangegeven dat er sprake is geweest van miscommunicatie nu via het algemene contactformulier vragen zijn gesteld. Omdat vragen over sensoren bij agrarisch gebruik weinig voorkomen, is de vraag verkeerd beantwoord. In de beantwoording is ten onrechte aangegeven dat de ammoniaksensor hygroscopisch is, maar dat klopt niet.
Eisers hebben volgens GS wel terecht opgemerkt dat in het meetplan is voorgesteld de sensor na drie jaar preventief te vervangen, terwijl de WLR adviseert om de sensor na één jaar preventief te vervangen. Zoals echter aangegeven in het meetplan is voor de vraag voor welke sensor wordt gekozen de toetsing aan meetrichtlijn D leidend”. GS lezen het meetplan dan ook zo dat het sensorelement achter de wasser na één jaar preventief moet worden vervangen. Daarmee voldoet het meetplan nog steeds aan de wetenschappelijke eisen.
Als de rechtbank dit standpunt niet volgt, dan verzoeken GS om in zoverre zelf in de zaak te voorzien door voorschriften 3.1.2 en 3.2.1 aan te passen.




Beoordeling rechtbank meetplan en meetsensor

24. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.




24.1.

Zoals GS terecht hebben aangegeven is in voorschriften 3.1.2 en 3.2.1 niet het gebruik van de DOL 51-sensor voorgeschreven. Uit de voorschriften volgt enkel dat een meetsensor moet worden gebruikt die voldoet aan het meetplan. Dit meetplan vindt op zijn beurt weer zijn grondslag in een richtlijn die is opgesteld door de WLR. Ook als de DOL 51-sensor niet zou voldoen aan het meetplan, dan raakt dat dus niet direct het besluit.
De rechtbank begrijpt het betoog van eisers zo dat voorschrift 3.2.1 niet uitvoerbaar is omdat er geen geschikte meetsensoren zijn. Dit betoog slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat de DOL 51-sensor inmiddels is gevalideerd door de WLR. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd ook geen aanleiding om te twijfelen aan de onderbouwing van de geschiktheid van deze sensor om de ammoniakemissie te meten.




24.2.
Dat neemt niet weg dat ook een geschikte meetsensor na verloop van tijd en door de omstandigheden in de stal afwijkingen kan gaan vertonen. Eisers hebben aangegeven dat de sensor volgens hun elke maand zou moeten worden gekalibreerd om meetafwijkingen te voorkomen.



24.3.
In hoofdstuk 5 van het meetplan staat een stappenplan voor de kwaliteitsborging van de sensoren. Stap 1 is de validatie van de sensor, stap 2 is de ingangscontrole van de sensor, stap 3 is de controlemeting bij het plaatsen, stap 4 zijn de periodieke controlemetingen en stap 5 is de controle op drift. Over stap 4 staat in het meetplan het volgende:


“Om de juiste werking van de sensoren te controleren wordt in het 1e jaar naast de controle metingen na het plaatsen nog 1 keer per jaar, en bij vervolgmetingen tweemaal per jaar, een controle meting uitgevoerd van de sensor en het bemonsteringssysteem. Deze controle is gelijk aan stap 3 voor de sensor in de uittredende lucht.

De overige sensoren (de sensoren in de afdelingen) worden getest door gedurende 1 uur per sensor een vergelijkingsmeting te doen met 2 nieuwe sensoren (duplo controle).


Bij afwijking van de afdelingssensor t.o.v. van het gemiddelde van de controle sensor of SRM

< 10 % is er geen actie nodig. Wanneer het verschil ligt tussen 10 en 20% van de SRM waarde moet het meetsysteem op alle relevante aspecten worden gecontroleerd en de controlemeting op zo kort mogelijke termijn herhaald worden.


Dit verschil blijft wordt een correctiefactor ingevoerd voor de afdelingssensor(en).


Wanneer het verschil groter is dan 20% van de SRM waarde of de controle sensor wordt de sensor vervangen. Hierna wordt opnieuw een SRM meting uitgevoerd.”




In hoofdstuk 5 staat het volgende over “vervanging sensorelementen”:




“De sensoren worden permanent geplaatst, [advies en ingenieursbureau] stelt voor om na 3 jaar de elementen preventief te vervangen. Het vervangen van de sensoren zal plaats vinden tijdens het reguliere onderhoud waarna altijd controlemetingen dienen te worden uitgevoerd.”





Vervangingstermijn




24.4.

De rechtbank overweegt als volgt.
Uit hoofdstuk 2 van het meetplan volgt dat er in elke stal twee ammoniaksensoren worden geplaatst. Bij het uitvallen van één sensor is er dus nog een back-up. In hoofdstuk 5 staat dat de sensoren na drie jaar worden vervangen.
De rechtbank volgt niet het betoog van GS dat uit de richtlijn volgt dat vervanging eerder, dus na een jaar, plaats moet vinden. In het voorschrift wordt verwezen naar het meetplan en in hoofdstuk 5 staat dat vervanging van sensoren pas na drie jaar aan de orde is. Nu tussen partijen niet in geschil is dat dit een jaar moet zijn, is er in zoverre sprake van een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek. De beroepsgrond slaagt.




Frequentie controle metingen




24.5.
Wanneer de vervangingstermijn is teruggebracht tot 1 jaar, is de vervolgvraag of het nodig is om binnen deze termijn van één jaar de sensoren maandelijks te controleren, zoals eisers verlangen. GS hebben hierover in het aanvullende verweerschrift aangegeven dat in het meetplan staat dat er twee keer per jaar controlemetingen plaatsvinden, ook wel referentiemetingen genoemd. Twee referentiemetingen is volgens GS in lijn met de wetenschappelijke richtlijn die hier speciaal voor is opgesteld (deel C van de meetrichtlijn).


24.5.1.

De rechtbank leest stap 4 in het meetplan zo dat in het eerste jaar één controle plaatsvindt van de sensoren (uitgaande van de vervanging na één jaar, wordt de sensor dan dus om het half jaar gecontroleerd). Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers onvoldoende onderbouwd dat het nodig is om meer controles te verrichten naar de werking van de sensoren. Op de zitting heeft de deskundige van vergunninghouder aangegeven dat op dit moment bij 80 stallen, waarvan de meeste een DOL 51 sensor hebben, wordt gemeten en dat meetproblemen niet optreden binnen één jaar maar later. Dat acht de rechtbank, gelet op de conclusies van de WLR in het validatierapport voor de DOL 51, waar staat dat de sensoren achter de luchtwassers een levensduur van circa 1,5 jaar hebben, niet onaannemelijk. Uit de meetrichtlijn van het WLR en uit het validatierapport van de DOL 51 volgt ook niet dat het nodig is om maandelijks controles of kalibraties te verrichten en ook de deskundigen van de WLR geven in de notitie van 9 maart 2026 aan dat wanneer de DOL 51-sensor gaat worden toegepast, waarbij het sensorelement volgens de aanbeveling uit dit rapport jaarlijks preventief wordt vervangen, er geen reden bestaat om de controlemetingen vaker uit te voeren dan beschreven. Zoals de deskundige van vergunninghouder heeft aangegeven, is er ook sprake van twee sensoren, zodat als er één sensor uitvalt er nog steeds een back-up is. In hoofdstuk 8 van het meetplan is verder aangegeven hoe er wordt omgegaan met uitval van meetdata. Daaruit volgt dat bij 8 of meer aaneengesloten dagen zonder valide meetdata een worst-case waarde voor de ontbrekende dagemissies wordt ingevuld. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de sensoren maandelijks, in plaats van halfjaarlijks, moeten worden gecontroleerd.
De beroepsgrond slaagt niet.




Beschikbaarheid meetresultaten





24.6.

In hoofdstuk 8 van het meetplan wordt ingegaan op de beschikbaarheid van meetdata en in de voorschriften is aangegeven hoe met de meetdata moet worden omgegaan. De meetdata kunnen volledig worden opgevraagd door GS zodat er geen aanleiding bestaat om in een voorschrift op te nemen dat minimaal 90% van de meetresultaten beschikbaar is.
Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.




Detectielimiet




24.7.

In de notie van de WLR van 9 maart 2026 is ingegaan op de detectielimiet. Daarin is aangegeven dat in de situaties waarin de uitgaande lucht een lagere ammoniakconcentratie heeft dan de detectielimiet dan wel kwantificatielimiet, wordt geadviseerd om de detectie- of kwantificatielimiet te hanteren. Dit zal naar verwachting in versie 3 van de richtlijn worden opgenomen.
Omdat eisers verder niet hebben onderbouwd op welk punt de voorschriften en het meetplan voor wat betreft de detectielimiet tekort schieten, slaagt de beroepsgrond niet.




Meetonzekerheid




24.8.
In de notie van de WLR van 9 maart 2026 wordt ingegaan op de meetonzekerheid. Daarin staat het volgende:



“de meetonzekerheid van een sensor is het concentratiebereik rond de meetwaarde waarin de werkelijke concentratie met een bepaalde mate van zekerheid (doorgaans 95%) ligt. Dat concentratiebereik kan bijvoorbeeld worden uitgedrukt als een 95%-betrouwbaarheidsinterval rond de meetwaarde (de meetwaarde ligt in het centrum van de ondergrens en bovengrens van het 95%-betrouwbaarheidsinterval) of als ± een standaardafwijking (absoluut of procentueel) ten opzichte van de meetwaarde. Belangrijk is: a) de meetonzekerheid is een toevallige afwijking van de werkelijke waarde dat in richting zowel positief als negatief kan zijn, en b) de meetonzekerheid gaat over één meting (hier een ammoniakconcentratie in een luchtstroom gedurende bijvoorbeeld een seconde of minuut op een bepaalde dag in de tijd). Een jaarvracht is gebaseerd op potentieel 365 dagwaarden, bestaande uit potentieel (365*24=) 8760 uurwaarden, en zo verder, tot de initiële metingen op bijvoorbeeld minuutbasis. Omdat de toevallige afwijking in de meetwaarde de ene keer naar boven gericht is en de andere keer naar beneden, en zo vaak herhaald wordt uitgevoerd, tendeert de meetonzekerheid in de jaarvracht naar een zeer lage waarde (nabij nul). Kortom: de vermeende meetonzekerheid van 30% gaat over één meting, de meetonzekerheid in de jaarvracht is zeer klein.”




24.8.1.
Omdat eisers verder niet hebben onderbouwd op welk punt de voorschriften en het meetplan voor wat betreft de meetonzekerheid tekort schieten, slaagt de beroepsgrond niet.



Jaargemiddelde





24.9.

GS hebben verder aangegeven dat de emissiegrenswaarde een kalender jaargemiddelde betreft. In het voorschrift staat ook dat de emissie maximaal 384 kg NH3 per kalenderjaar mag bedragen.
Omdat eisers verder niet hebben onderbouwd op welk punt de voorschriften en het meetplan op dit punt tekort schieten, slaagt de beroepsgrond niet.




Emissiereductie luchtwasser




24.10.

Zoals GS in het aanvullende verweerschrift hebben toegelicht zorgen de combiscraper/dagontmesting/mestschuiven voor een emissiefactor van 1 kg per varken per jaar. Met een rendement van 70% van de biologische wasser wordt een emissie bereikt van 0,3 kg per varken. Vermenigvuldigd met 1280 is dit 384 kg per jaar per stal. Het door eisers berekende percentage ammoniakemissiereductie van 72,7 % gaat uit van een emissiefactor van 1,1 kg per varken, maar deze emissiefactor is voor dit stalsysteem niet van toepassing.
De beroepsgrond slaagt niet.




Rapportageplicht na 2 jaar (voorschrift 3.2.2)




24.11.

Het vervallen van de actieve rapportageplicht betekent niet dat GS niet langer kunnen controleren of de emissiegrenswaarde wordt overschreden. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de actieve rapportageplicht van twee jaar in voorschrift 3.2.2 maakt dat het ammoniakplafond niet goed geborgd is.
De beroepsgrond slaagt niet.




Plan van aanpak (voorschrift 3.2.7 en 3.2.8)




24.12.
GS hebben in het verweerschrift het volgende aangegeven:



“Verweerders stellen voorop dat de veehouder er te allen tijde voor moet zorgen dat de emissiegrenswaarde niet wordt overschreden. Vergunningvoorschrift 3.1.3 is hier duidelijk over. Daarin is bepaald dat de emissie van ammoniak die vanuit stal 3 en 4 wordt geëmitteerd naar de buitenlucht maximaal 384,0 kg NH3 per stal per kalenderjaar bedragen (de emissiegrenswaarde). Dit is een hard vereiste, dat te allen tijde geldt. De veehouder kan dit goed controleren, want de veehouderij moet beschikken over een navigatiesysteem (dashboard/monitoring) waarin de resultaten van de metingen direct zichtbaar zijn. Daarbij moet het navigatiesysteem de mogelijkheid hebben om een prognose of trendlijn te berekenen (vergunningvoorschrift 3.3.2). Ook het bevoegd gezag kan hier op elk gewild moment toezicht op houden, want de resultaten van de metingen op het navigatiesysteem zijn (vanzelfsprekend) ook voor de toezichthouder direct zichtbaar wanneer de toezichthouder op controle komt. Bovendien moeten de meetgegevens en de (ruwe) data te allen tijde opvraagbaar zijn door het bevoegd gezag (vergunningvoorschrift 3.2.6).


Verweerders benadrukken dat voorschrift 3.1.3 in zichzelf dus reeds de verplichting met zich meebrengt dat als overschrijding van de emissiegrenswaarde dreigt, onmiddellijk maatregelen moeten worden getroffen (zie ook vergunningvoorschrift 3.3.1). Het bevoegd gezag kan hier op elk moment toezicht op houden. Hiermee is op zichzelf reeds geborgd dat er geen overschrijding van de emissiegrenswaarde zal plaatsvinden.


In het kader van een nóg betere toetsing en controle zijn aan de omgevingsvergunning echter nog meer voorschriften verbonden. De veehouderij moet na afloop van elk kalenderjaar, en ook gedurende het kalenderjaar, de resultaten van de ammoniakmetingen aan het bevoegd gezag toezenden (vergunningvoorschrift 3.2.7). Mocht daaruit onverhoopt blijken dat de emissiegrenswaarde overschreden dreigt te worden, dan moet binnen een kort tijdsbestek een plan van aanpak worden opgesteld met daarin passende reducerende maatregelen die ertoe leiden dat de grenswaarde niet wordt overschreden (vergunningvoorschrift 3.2.8). Dit plan van aanpak moet door het bevoegd gezag worden goedgekeurd. Als het niet wordt goedgekeurd, moet de veehouder minder dieren houden (vergunningvoorschrift 3.2.9).


Verweerders wijzen erop dat dit plan van aanpak geruime tijd voor de daadwerkelijke overschrijding van de emissiegrenswaarde moet worden opgesteld en ingediend. De situatie die eisers vrezen, dat tijdens het opstellen van het plan van aanpak de emissiegrenswaarde zal worden overschreden, zal zich dan ook niet voordoen. Verweerders benadrukken echter dat ook wanneer op grond van de vergunningvoorschriften de verplichting geldt om een plan van aanpak op te stellen, de emissiegrenswaarde (vergunningvoorschrift 3.1.3) gewoon van kracht blijft (zie hiervoor) alsook de verplichting om maatregelen te treffen. De vergunningvoorschriften zitten derhalve zo in elkaar dat, mocht overschrijding van de emissiegrenswaarde zich onverhoopt wel op korte termijn dreigen voor te doen, de veehouder, gedurende het proces van het opstellen van het plan van aanpak, onmiddellijk maatregelen moet treffen waardoor onderschrijding gewaarborgd blijft. En er is altijd een maatregel mogelijk die op korte termijn kan worden getroffen en die er met zekerheid voor zorgt dat er geen overschrijding zal plaatsvinden: het minder aanvoeren van dieren waarmee de bijbehorende emissie ophoudt. Het samenstel van deze vergunningvoorschriften geeft concreet uitvoering aan het voorzorgbeginsel, omdat te allen tijde sprake is van effectieve borging van de naleving van de emissiegrenswaarde (jaarvracht): per direct op basis van het dashboard met prognose, volgens een plan van aanpak als daar aanleiding toe is, of in dieraantallen als het plan geen goedkeuring krijgt. Het bevoegd gezag kan en zal hier op controleren. Verweerders verzetten zich aldus ferm tegen de stelling van eisers, dat met de voorschriften niet gewaarborgd is dat er nimmer een overschrijding van de emissiegrenswaarde zal plaatsvinden.”





24.13.

Zoals de rechtbank hiervoor heeft aangegeven, is met het meetplan inclusief een daaraan toe te voegen voorschrift dat de sensoren binnen een jaar moeten worden vervangen en om het half jaar moeten worden gecontroleerd, afdoende geborgd dat de sensoren goed werken.
De rechtbank is verder van oordeel dat met de opgenomen vergunningvoorschriften afdoende is geborgd dat de in voorschrift 3.1.3 opgenomen emissiegrenswaarde niet wordt overschreden. Met de verplichting om (ruim) voor het einde van het jaar een rapportage in te dienen en een plan van aanpak in te dienen kan tijdig worden bijgestuurd, en zonodig kan met toepassing van voorschrift 3.2.9 vergunninghouder worden gelast om geen dieren meer te houden in de stal. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat GS zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat voldoende geborgd is dat een overschrijding van de vergunde emissiegrenswaarde niet zal plaatsvinden.
De beroepsgrond slaagt niet.




24.14.
Samengevat concludeert de rechtbank dat in de voorschriften moet staan dat de meetsensoren binnen één jaar moeten worden vervangen. Indien de vergunning in zoverre wordt aangepast zijn het meetplan in combinatie met de vergunningvoorschriften voldoende om te borgen dat de emissiegrenswaarde niet wordt overschreden.



Is de natuurvergunning ten onrechte voor onbepaalde tijd verleend?

25. Eisers betogen dat een tijdelijke natuurvergunning had moeten worden verleend vanwege de onzekerheid over de werkelijk optredende stikstofemissies gelet op de beoogde bedrijfsvoering, in combinatie met de onzekere periode waarin de ongunstige staat van instandhouding van nabije beschermde natuurwaarden zal blijven voortduren.




25.1.

Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is met de voorschriften afdoende geborgd dat de ammoniakemissie niet meer zal bedragen dan vergund. Er is daarom geen onzekerheid over de werkelijk optredende emissies. De omstandigheid dat voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden sprake is van een ongunstige staat van instandhouding maakt niet dat GS op grond van artikel 5.3, derde lid, van de Wnb in dit geval een geldigheidsduur aan de natuurvergunning hadden moeten verbinden.
De beroepsgrond slaagt niet.




Additionaliteitsvereiste

26. Eisers betogen dat de nadere motivering niet voldoet aan het kader dat is opgenomen in de rechtspraak. Volgens eiseres hebben GS onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de noodzakelijke stikstofdaling voor de verschillende habitattypen in de Natura 2000-gebieden is. Het gaat bovendien veelal om stikstofgevoelige habitattypen die op de rode lijst staan. Zij verwijzen in dat verband naar overweging 10.7 uit de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025. Eisers betogen daarnaast dat GS niet bevoegd waren om de VVGB te verlenen, omdat er geen overeenstemming is met het college van GS van Overijssel.




Overijsselse Natura 2000-gebieden




26.1.

Op grond van artikel 1.3, derde lid, van de Wnb is overeenstemming vereist als een handeling nadelige gevolgen heeft voor een in een andere provincie gelegen Natura 2000-gebied. In dit geval neemt door intern salderen de stikstofdepositie af. Omdat de stikstofdepositie afneemt is er geen sprake van nadelige gevolgen en is naar het oordeel van de rechtbank ook geen overeenstemming van het college van GS van Overijssel vereist. De uitspraak van de rechtbank van 31 oktober 2025 is niet vergelijkbaar, want in die zaak ging het om extern salderen.
De beroepsgrond slaagt niet. De toestemming van GS van Overijssel die in de beroepsprocedure alsnog is overgelegd was naar het oordeel van de rechtbank dus niet nodig.




Maatregelenpakket




26.2.
Uit de 18 december-uitspraken volgt dat GS kunnen voldoen aan de motiveringsplicht met betrekking tot het additionaliteitsvereiste door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. In de uitspraak van 2 juli 2025 heeft de Afdeling deze motiveringsplicht verder verduidelijkt. In deze uitspraak staat het volgende:



“10.6. De te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten afkomstig van verschillende bronnen. Daar waar een beperking van een hoge stikstofbelasting nodig is om de verslechtering van natuurwaarden te voorkomen, zijn passende maatregelen nodig, die onder meer gericht zijn op een daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De intrekking of een wijziging van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering is een passende maatregel, maar zal in de regel niet de enige mogelijke passende maatregel zijn ter beperking van de stikstofdepositie. Het college kan, als het niet voor de intrekking of een wijziging van de natuurvergunning kiest terwijl dat wel zou kunnen, niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, en al zijn of nog zullen worden getroffen. Het college moet ook inzichtelijk maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op een daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van een monitoring van de uitvoering en effecten daarvan en het betrokken pakket of programma voorziet in een bijsturing of een aanvulling indien nodig, dan kan het college daar naar verwijzen. Vergelijk 28.2 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (hierna: de PAS-uitspraak). Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofdepositiereducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of een wijziging van de natuurvergunning nadrukkelijk in beeld, waarbij ook de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen in de afweging kan worden betrokken. Het bovenstaande geldt in het bijzonder als dergelijke intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot een relevante verbetering kan of kunnen leiden.





10.7.

Het bovenstaande betekent dat het college niet alleen de te treffen maatregelen in beeld moet brengen, maar ook moet onderbouwen welke daling van stikstofdepositie naar het oordeel van het college noodzakelijk is, en binnen welke termijn deze daling van stikstofdepositie kan worden gerealiseerd. Aangezien deze onderbouwing per Natura 2000-gebied moet worden gegeven, hoeft het college daarbij niet noodzakelijkerwijs aan te sluiten bij de generieke omgevingswaarden die in art. 1.12a van de Wnb zijn opgenomen en het bijbehorende tijdpad, maar kan het college voor het betreffende Natura 2000-gebied een gebiedsspecifieke onderbouwing hanteren. Het college zal vervolgens moeten motiveren waarom de daling van stikstofdepositie door de voorgestelde maatregelen voldoende is om verslechtering tegen te gaan. Daarbij kan helpend zijn dat het college inzichtelijk maakt wat de kenmerken zijn van het gebied en wat op basis daarvan nodig en mogelijk is voor het betreffende Natura 2000-gebied om invulling te geven aan art. 6, tweede lid, van de Hrl. De passende maatregelen moeten vervolgens zijn gericht op het tegengaan van de (dreigende) verslechtering.”




26.3.

GS hebben in het verweerschrift verwezen naar de aanvullende maatregelen die worden genomen, zoals de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (LBV en LBV+), de Maatregel Gerichte Opkoop (MGO)-regeling, de Vrijwillige opkoopregeling Kalverhouderijen Gld (VOKG) en het afschaffen van de derogatie, welke zorgen voor een aangescherpte en blijvende daling van stikstofdepositie. In de memo die is gevoegd als bijlage 3 bij het verweerschrift hebben GS het effect van deze maatregelen uitgewerkt.
Daarin staat het volgende:
• nog niet alle (opkoop)maatregelen, zoals de Lbv, Lbv+, de Maatregel gerichte opkoop (MGO) en de Vrijwillige Opkoop Kalverhouderijen provincie Gelderland zijn verwerkt in AERIUS-monitor 2024. De prognoses van AERIUS Monitor 2024 zijn gebaseerd op uitgangspunten uit de Klimaat- en Energieverkenning 2022 (hierna: KEV) van het Planbureau voor de Leefomgeving. Op basis van de KEV 2022, was de LBV+ maatregel nog geen vastgesteld beleid, maar geagendeerd beleid. Deze effecten zitten dus nog niet in AERIUS Monitor. In de recente KEV 2024 zijn deze effecten wel opgenomen, maar dit is nog niet verwerkt in AERIUS-monitor.
GS veronderstellen dat voor de provincie Gelderland sprake is van een forse onderschatting omdat de Lbv en Lbv+ landelijke regelingen betreffen waarvoor het PBL een gemiddeld effect per provincie toekent. Uit RVO-cijfers blijkt echter dat Gelderland het hoogste aantal Lbv(+) aanmeldingen heeft van alle provincies (circa 50%). Van de Vrijwillige Opkoop Kalverhouderijen provincie Gelderland zijn 4 van de 5 opgekochte bedrijven meegenomen. De omvang van deze bedrijven blijkt veel groter en daarom is dit in de KEV 2024 gecorrigeerd en dit zal worden meegenomen in toekomstige effecten van AERIUS-monitor. De afschaffing van derogatie was nog niet meegenomen in de raming van de KEV 2022. De Universiteit van Wageningen heeft becijferd dat dit een daling van l,6 kiloton N/jr oplevert.
• De KEV de effecten per provincie prognosticeert. De emissie-effecten van maatregelen voor de toekomstjaren worden daarbij ruimtelijk over de gehele provincie uitgespreid, terwijl de hier onderzochte maatregelen, in zoverre wel verwerkt in de toekomstprognoses van AERIUS, juist rondom overbelaste N2000-gebieden zijn gerealiseerd. Doordat NH3 neerslaat in de directe omgeving zijn de werkelijke effecten op de N2000 gebieden veel groter dan wanneer de emissies over de gehele provincie worden uitgespreid.
• De uitstoot per hectare van natuurinclusieve landbouw lager is, als gevolg van beweiden en bemesten, ten opzichte van traditionele landbouw. De recente KEV 2024 doet hierover prognoses, maar is nog niet opgenomen in AERIUS-monitor.



GS hebben het voorgaande in de onderstaande tabel gekwantificeerd:








GS hebben berekend wat de effecten zijn van deze maatregelen per Natura 2000-gebied binnen een straal van 25 kilometer van de veehouderij en ook berekend wat de stikstofwinst is als de natuurvergunning van vergunninghouder wordt ingetrokken. Voor het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied waarop de veehouderij het meeste effect heeft, het Korenburgerveen, wordt aangegeven dat voor 2025 een totale reductie van de maatregelen op de depositievracht wordt verwacht van 447,5 mol/N/jaar en voor 2030 een reductie van 1.270,5 mol N/jaar. De veehouderij heeft een depositievracht van 263,4 mol N/jaar op dit natuurgebied. Het effect van de maatregelen is volgens GS voor dit Natura 2000-gebied, maar ook voor de andere Natura 2000-gebieden binnen 25 kilometer van de veehouderij, vele malen groter dan intrekking van de natuurvergunning.



GS hebben verder voor de overbelaste habitats met een “nee, tenzij-status” uit de onderzochte Natura 2000-gebieden naast de trendlijn uit AERIUS (paars) ook de extra daling van de depositie als gevolg van de gekwantificeerde maatregelen in beeld gebracht (blauw). Deze extra dalende trendlijn is nog niet verwerkt in de NDA’s en in die daling is nog geen rekening gehouden met de effecten van derogatie.




26.4.
Uit de berekeningen die GS hebben overgelegd blijkt dat het effect van de aanvullende maatregelen verschilt per Natura 2000-gebied. In de Natura 2000-gebieden “Bekendelle”, “Buurserzand & Haaksbergerveen”, “Willinks Weust”, “Witte veen”, “Wooldse Veen” en “Korenburgerveen” liggen de paarse en blauwe lijnen voor de diverse habitattypen dicht bij elkaar. Voor “Stelkampsveld” is er sprake van een groter effect van de maatregelen. In het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied “Korenburgerveen”, waarop sprake is van de grootste stikstofdepositie door de veehouderij, gaat het ter illustratie om de volgende stikstofdeposities:



voor het habitattype “H91D0 Hoogveenbossen” is de stikstofdepositie in 2020 1424,8 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1216,8 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1210,7 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 1786 mol/N/ha/jaar.


voor het habitattype “H91E0C Vochtige alluviale bossen” is de stikstofdepositie in 2020 1779,6 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1515,9 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1508,3 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 1857 mol/N/ha/jaar.


voor het habitattype “H3130 Zwakgebufferde vennen” is de stikstofdepositie in 2020 1412,5 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1204,4 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1197,9 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 500 mol/N/ha/jaar.










(ter illustratie)





voor het habitattype “H6230vka: Heischrale graslanden, vochtig kalkarm” is de stikstofdepositie in 2020 1486,2 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1266,7 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1260 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 714 mol/N/ha/jaar.


voor het habitattype “H6410: Blauwgraslanden” is de stikstofdepositie in 2020 1535,5 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1310,4 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1303,4 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 786 mol/N/ha/jaar.


voor het habitattype “H7110A: Actieve hoogvenen (hoogveenlandschap)” is de stikstofdepositie in 2020 1249,8 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1061,3 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1055,6 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 500 mol/N/ha/jaar.


voor het habitattype “H7120ah: Herstellende hoogvenen, actief hoogveen” is de stikstofdepositie in 2020 1404,8 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1195,9 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1189,5 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 500 mol/N/ha/jaar.


voor het habitattype “H7140A: Overgangs- en trilvenen (trilvenen)” is de stikstofdepositie in 2020 1534,4 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1310,4 mol/ha/jaar (paarse lijn) en 1303,4 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 1214 mol/N/ha/jaar.


voor het habitattype “H7210: Galigaanmoerassen” is de stikstofdepositie in 2020 1299,7 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1106,2 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1100,2 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 1429 mol/N/ha/jaar.


voor het habitattype “ZGH7140A: Overgangs- en trilvenen (trilvenen)” is de stikstofdepositie in 2020 1412,5 mol/N/ha/jaar en neemt de stikstofdepositie in 2030 af naar 1204,4 mol/N/ha/jaar (paarse lijn) en 1197,9 mol/N/ha/jaar (blauwe lijn). De KDW voor dit habitattype is 1214 mol/N/ha/jaar.




Uit de berekeningen blijkt dat voor alle habitattypes sprake is van een afname van de stikstofdepositie, maar dat voor een groot aantal habitattypes ook in 2030 (en later) met de aanvullende maatregelen nog steeds sprake is van een (forse) overschrijding van de KDW.
Met deze berekening is niet inzichtelijk gemaakt dat met de maatregelen uitvoering wordt gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.
Ook het rapport van [bedrijf] biedt dat inzicht niet. De rechtbank stelt namelijk vast dat dit rapport niet ziet op de voorliggende veehouderij, maar op de veehouderij in de andere zaken die gelijktijdig zijn behandeld. De stelling dat het in dit geval om een geringe depositie gaat - waarbij de rechtbank in het midden laat of daar in deze zaak sprake van is - is geen toereikende motivering, omdat daarmee niet aannemelijk en inzichtelijk wordt gemaakt met welke andere maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijk reductie van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn.
De rechtbank is het daarom met eisers eens dat GS onvoldoende inzichtelijk hebben gemaakt dat de genoemde maatregelen voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie om verslechtering van natuurwaarden tegen te gaan.
De beroepsgrond slaagt.




26.5.
De nadere motivering van GS kan al om deze reden het motiveringsgebrek niet herstellen.



26.6.
GS hebben zich in het (aanvullende) verweerschrift op het subsidiaire standpunt gesteld dat zij in de rechtspraak van de Afdeling ruimte zien om ook in gevallen waarin er nog geen volwaardig maatregelenpakket is waarmee verslechtering wordt voorkomen, tot de conclusie te komen dat de ingezette mitigerende maatregel (in dit geval het intern salderen) niet hoeft te worden ingezet als passende maatregel. Meer subsidiair hebben GS zich onder verwijzing naar artikelen die naar aanleiding van de uitspraken van 18 december 2024 in de literatuur zijn verschenen op het standpunt gesteld dat de Afdeling in haar jurisprudentie een verkeerde uitleg geeft van de arresten van het Hof van Justitie met betrekking tot artikel 6 van de Habitatrichtlijn en ten onrechte het additionaliteitsvereiste van toepassing heeft verklaard op intern salderen.


26.7.
De rechtbank is van oordeel dat in het kader van finale geschilbeslechting en ná de conclusie dat het gebrek niet alsnog is hersteld te ver voert om op dit subsidiaire en meer subsidiaire betoog in te gaan. De rechtbank laat deze betogen dan ook verder onbesproken. Overigens heeft de Afdeling op 16 juli 2026 bekend gemaakt dat eind oktober 2026 een rechtszitting wordt gehouden over verzoeken om over deze onderwerpen prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.




Conclusie en gevolgen



27. De rechtbank is van oordeel dat met de aanvullende motivering het motiveringsgebrek met betrekking tot het additionaliteitsvereiste niet is hersteld. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank ziet geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen. GS hebben inmiddels nieuwe maatregelen genomen, die zijn uitgewerkt in de Versnelling Aanpak Stikstof. Die voorziet onder meer in een stikstofzone rondom “Bekendelle” en “Willinks Weust”. Daarnaast heeft de minister ook een nieuw maatregelenpakket aangekondigd dat onder meer voorziet in zones van 500 of 1000 meter rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Deze maatregelen en de daaruit voortvloeiende extra stikstofdepositievermindering kan het college meenemen in een nieuw besluit. Daarin kan het college ook een voorschrift aanpassen zodat wordt geborgd dat de sensoren elk jaar vervangen worden.



Proceskosten en griffierecht


28. Omdat de beroepen van eisers gegrond zijn moet het college hun griffierecht vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen.
De rechtbank stelt de kosten van de door gemachtigde van eisers verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van € 2.335,-, omdat de gemachtigden een beroepschrift hebben ingediend, aan de zitting hebben deelgenomen en een nadere reactie hebben ingediend (2,5 punten x € 934 per punt).





Beslissing




De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt het college in de proceskosten van Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland voor een bedrag van € 2.335,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van MOB voor een bedrag van € 2.335,-;
- draagt het college op de griffiekosten van € 371,- aan Stichting Leefbaar Buitengebied Gelderland te vergoeden;
- draagt het college op de griffiekosten van € 371,- aan MOB te vergoeden.





Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter , en mr. M. van Harten en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2026














Griffier


Voorzitter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.






Bijlage voorschriften bij VVGB





3.1

Algemeen


3.1.1
De omgevingsvergunning met deze vvgb en de bijbehorende AERIUS-berekeningen (bijlage 2) met kenmerk RyuVXFaKbFDn en S1NgVU8mKne6 en de tekeningen moet aanwezig zijn op het bedrijf.


3.1.2
Stal 3 en 4 wordt voorzien van een mestschuif in combinatie met een luchtwasser (BWL 2006.02.V6). Zij worden ieder voor zich bemeten volgens het meetplan d.d. 9 december 2024 (meetplan voor ammoniakonderzoek bij varkensstal met Trac-Reno mestschuif/P001 292851 WME-V07).


3.1.3
De emissie van ammoniak die vanuit stal 3 en 4 wordt geëmitteerd naar de buitenlucht mag maximaal 384,0 kg NH3 per stal per kalenderjaar bedragen. Als het jaar van oprichting en ingebruikname van stal 3 of stal 4 niet gelijk loopt met een volledig kalenderjaar wordt deze emissiegrenswaarde vermenigvuldigd met de volgende breuk: het aantal dagen vanaf de dag van ingebruikname van stal 3 of stal 42 tot en met 31 december van dat jaar gedeeld door 365 (366 in een schrikkeljaar).


3.1.4
Er mogen geen lekverliezen in stal 3 en 4 plaatsvinden waardoor de uitkomsten van de ammoniakmetingen onzeker zijn.


3.1.5
Er dient een logboek te worden bijgehouden waarin wordt vermeld welke bijzonderheden zich hebben voorgedaan die van invloed kunnen zijn op de metingen, welke stappen zijn ondernomen om deze bijzonderheden op te lossen en na welk tijdsbestek ze opgelost zijn.




3.2

Metingen en rapportage


3.2.1
De metingen en de rapportages moeten conform hoofdstukken 2 en 4 t/m 9 inclusief bijbehorende bijlagen van het goedgekeurde meetplan d.d. 9 december 2024 plaatsvinden (afgeleid van “Richtlijnen voor het bepalen van emissies uit veestallen (versie 2)” (WLR Rapport 1525)) dat bij de aanvraag is gevoegd. De metingen vinden, in tegenstelling tot wat in het meetplan vermeld staat, plaats voor een onbepaalde tijd.


3.2.2
Uiterlijk twee maanden na het verstrijken van een kalenderjaar worden de meetresultaten in een jaar- meetrapport per stal vastgelegd en omvat:
- De berekeningswijze, ijk- en validatiegegevens en meetresultaten;
- Jaaremissie NH3 in kg/jaar en NH3 kg/dierplaats/jaar.
De eerste 2 jaar startend in het eerste onafgebroken kalenderjaar nadat op enig moment de eerste vleesvarkens in stal 3 of stal 4 zijn opgelegd moeten de resultaten van deze rapportage(s) naar het bevoegd gezag opgestuurd worden. Indien 2 achtereenvolgende jaren geen (dreigende) overschrijding in stal 3 of stal 4 heeft plaatsgevonden hoeft het meetrapport niet meer aan het bevoegd gezag te worden opgestuurd.


3.2.3
De rapportages uit voorschrift 3.2.2 dienen in een logboek minimaal 5 jaar bewaard te worden.


3.2.4
Binnen de inrichting moet een verklaring van de meetinstantie aanwezig zijn waaruit blijkt dat de meetsensoren conform het goedgekeurde meetplan geplaatst en operationeel zijn.


3.2.5
Het meetplan kan worden aangepast na overleg en na goedkeuring van het bevoegd gezag, gedurende de looptijd van de vergunning. In de inrichting moet altijd een actueel meetplan aanwezig zijn. Indien dit van toepassing is dan geldt voorschrift 3.1.2 voor het gewijzigde meetplan.


3.2.6
De meetgegevens en de (ruwe) data moeten opvraagbaar zijn door het bevoegd gezag. Deze gegevens kunnen voorgelegd worden aan een onafhankelijke expert om de kwaliteit van de emissiemetingen te controleren.


3.2.7

Binnen twee weken na afloop van de zesde en negende maand van ieder kalenderjaar moeten de resultaten van de ammoniakmetingen aan het bevoegd gezag ter evaluatie worden gezonden, de halfjaar- en driekwart jaar rapportage.
Deze halfjaar- en driekwart jaar rapportage moeten elk kalenderjaar worden herhaald en naar het bevoegd gezag opgestuurd worden. Indien 2 achtereenvolgende jaren geen (dreigende) overschrijding heeft plaatsgevonden hoeven de halfjaar- en driekwartjaarrapportage niet meer aan het bevoegd gezag opgestuurd te worden. De halfjaar- en driekwartjaarrapportage rapportages moeten dan pas weer worden opgestuurd indien zich op enig moment een dreigende overschrijding voordoet. Alle genoemde rapportages moeten dan over het dan lopende en het daaropvolgende kalenderjaar worden ingediend binnen de termijn die geldt voor de desbetreffende rapportage.



3.2.8
De halfjaar- en driekwart jaar rapportage uit voorschrift 3.2.7 dient in een logboek minimaal 5 jaar bewaard te worden. Deze halfjaar- en driekwart jaar rapportage dienen ten minste te zijn voorzien van de volgende informatie:
- Prognose van de ammoniakemissies voor de opvolgende maanden na indiening van de halfjaar en driekwart jaar rapportage.
- Indien volgens die prognose een overschrijding van de emissiegrenswaarde volgens voorschrift 3.1.3 voor ammoniak van stal 3 en/of stal 4 is te verwachten, moet een plan van aanpak worden opgesteld en bijgevoegd bij de rapportage met de evaluatie van de ammoniakmetingen, met daarin passende reducerende maatregelen die ertoe leiden dat de grenswaarde alsnog niet wordt overschreden.
- Onderbouwing van de effectiviteit van de reducerende maatregelen.


3.2.9
Vergunninghouder moet, na goedkeuring van het plan van aanpak volgens voorschrift 3.2.8 door het bevoegd gezag, het voorgelegde plan van aanpak uitvoeren. Indien het bevoegd gezag niet akkoord gaat met het voorgelegd plan mogen in stal(len) waar de overschrijding dreigt plaats te vinden geen dieren gehouden worden.




3.3

Resultaten van metingen betreffende stal 3 en 4


3.3.1
De ondernemer moet beschikken over een navigatiesysteem (dashboard/monitoring) waarin de resultaten van de metingen direct zichtbaar zijn, zodat direct kan worden bijgesteld bij dreigende overschrijdingen van emissiegrenswaarden of bij storingen.


3.3.2
Het navigatiesysteem moet de mogelijkheid hebben om een prognose of trendlijn te berekenen.”





Artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo.


Artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo en artikel 2.2aa, onder a, van het Besluit omgevingsrecht.


Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.


Onderdeel van de Wageningen University & Research (WUR).



Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 18-20.


ECLI:NL:RVS:2024:1139.


ECLI:NL:RBGEL:2025:11375.


ECLI:NL:RBGEL:2026:6792.


ECLI:NL:RBNNE:2025:2577.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3154.


Artikel 5.19 en verder van de Omgevingsverordening.


In artikel 1.1, tweede lid, van de Wabo en artikel 1.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer.


Zie de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2522.


Dit is een commissie bij de Rijksdienst voor ondernemend Nederland die ook adviseert bij het vaststellen van emissiefactoren op grond van de Rav.


ECLI:NL:RVS:2023:3699.


4.408 (nieuwe vergunning) – 2.644 (oude vergunning) = 2.644 vleesvarkens.


De nieuwe vergunning geeft toestemming voor 4.408 vleesvarkens.


ECLI:NL:RVS:2009:BJ7762.


ECLI:NL:RVS:2010:BN6169.


Overweging 2.4.


Zie de uitspraken van de Afdeling van 14 november 2012 (ECLI:NL:RVS:BY3064) en 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1332).


ECLI:NL:RBNNE:2025:2577.


Zie onder meer de uitspraak van 30 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3072.


ECLI:NL:RBGEL:2025:4048.


ECLI:NL:RVS:2021:71.


Dat is de natuurvergunning van 6 oktober 2014.


Deze voorschriften zijn opgenomen in de bijlage bij de uitspraak.


ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909.


Zie overweging 6.2 van de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2325.


Zie overweging 2.4.1 van de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO0267.


Zie overweging 2.6.1 van de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL0742.


Het college verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404.


ECLI:NL:RVS:2024:4923.


ECLI:NL:RVS:2023:3699.


ECLI:NL:RVS:2022:2557.


Zie p. 27 van het rapport.


GS verwijzen in dit kader naar bladzijde 6 waar het volgende staat: “Voor NH3 zal een Polytron 8000 worden ingezet of een ander type sensor gevalideerd volgens deel D van de richtlijnen (ref 7.).


standaard referentie methode.


ECLI:NL:RVS:2025:2969.


ECLI:NL:RBGEL:2025:9167.


Korenburgerveen, Bekendelle, Wooldse Veen, Willinks Weust, Stelkampsveld Buurserzand & Haaksbergerveen (Overijssel) en Witteveen (Overijssel).


Zie de uitspraak van 24 juni 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:3651).