ECLI:NL:RBAMS:2025:374

RECHTBANK AMSTERDAM


Bestuursrecht


zaaknummer: AMS 24/1484


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 januari 2025 in de zaak tussen


Het Financieele Dagblad B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.J. van Vegchel),


en




de minister voor Klimaat en Groene Groei, de minister
(gemachtigde: mr. P. Kooiman).



Inleiding


1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de behandeling van haar verzoek op grond van de Wet open overheid (het Woo-verzoek) over de openstellingsrondes van de subsidies Stimulering Duurzame Energieproductie (SDE, SDE+) en Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++).



1.1.
De minister heeft dit verzoek met een besluit van 20 oktober 2023 (het primaire besluit) gedeeltelijk toe- en gedeeltelijk afgewezen. Met een besluit van 19 februari 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en is zij bij haar besluit gebleven.



1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [de persoon 1], en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [de persoon 2].




Totstandkoming van het bestreden besluit


SDE, SDE+ en SDE++

2. De SDE, SDE+ en SDE++ zijn subsidieregelingen die tot doel hebben om ondernemers en non-profit organisaties te stimuleren om grootschalig hernieuwbare energie op te wekken en de uitstoot van CO2 te verminderen. Deze partijen kunnen subsidie ontvangen over een periode van twaalf of vijftien jaar. Er bestaan vijf hoofdcategorieën: hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas, hernieuwbare warmte, CO2-arme warmte en CO2-arme productie. Onder deze hoofdcategorieën vallen verschillende technieken, zoals zonnepanelen, elektrische boilers of CO2-afvang- en gebruiksinstallaties. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voert de regelingen namens de minister uit.



Het Woo-verzoek


3. Op 21 juli 2023 heeft eiseres het Woo-verzoek ingediend en daarbij gevraagd om een kopie van een of meerdere datasets die bij of onder de minister aanwezig zijn die betrekking hebben op de SDE, SDE+ en SDE++. Daarbij heeft eiseres verzocht om onder andere tenminste de hoogte van verleningen, vaststellingen en wijzigingen openbaar te maken, en in het bijzonder om:


De hoogte en data van (maandelijkse) voorschotten;


De hoogte en data van eventuele terugvorderingen, bijstellingen en verrekeningen;


De hoogte en data van toegekende bedragen;


Datum en hoogte van subsidie uitkering aan het einde van de subsidielooptijd.’


Verder heeft eiseres verzocht om onder meer de geschatte productie en werkelijke subsidiabele en niet-subsidiabele productie per jaar.



De aangetroffen informatie en de bestreden besluitvorming


4. De minister heeft twee datasets aangetroffen die vallen onder de reikwijdte van het Woo-verzoek. Eén van deze datasets betreft het document ‘Projecten in beheer’ en is de enige dataset die RVO beheert ten aanzien van de gevraagde informatie over lopende subsidieverleningen. Het gaat om een origineel bestand dat reeds openbaar is gemaakt en in het primaire besluit is verwezen naar de vindplaats van dit document. Daarnaast is in het kader van de zoekslag één document aangetroffen over de aantallen SDE, SDE+, SDE++ projecten die eerst zijn beschikt en vervolgens zijn ingetrokken. Dit document was nog niet openbaar en is met het primaire besluit gedeeltelijk openbaar gemaakt.

5. De minister heeft daarbij openbaarmaking gedeeltelijk geweigerd, omdat onder meer sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld, als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo, dan wel van andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo.



Beoordeling door de rechtbank

6. Het is eiseres in beroep alleen nog te doen om openbaarmaking van de hoogte van de daadwerkelijk uitgekeerde subsidiebedragen. Zij vindt dat de minister per subsidieaanvrager de hoogte van de verleningen, vaststellingen en wijzigingen openbaar moet maken met betrekking tot: a) de hoogte van de maandelijkse voorschotten;

b) de hoogte en data van eventuele terugvorderingen, bijstellingen en verrekeningen;
c) de hoogte en data van toegekende bedragen; en
d) datum en hoogte van subsidie uitkering aan het einde van de subsidielooptijd.
De minister heeft deze informatie met de bestreden besluitvorming geweigerd, omdat sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die ofwel vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld ofwel concurrentiegevoelig zijn. Verder beperkt het beroep zich tot de aangetroffen dataset ten aanzien van projecten die in het kader van de SDE, SDE+ en SDE++ zijn beschikt en vervolgens zijn ingetrokken.


7. De rechtbank beoordeelt daarom of de minister terecht heeft geweigerd deze gegevens openbaar te maken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

8. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.



Bedrijfs- en fabricagegegevens



Algemeen juridisch kader


9. Uitgangspunt van de Woo is dat informatie openbaar wordt gemaakt, tenzij een weigeringsgrond van toepassing is. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo blijft openbaarmaking van informatie voorts achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van andere dan vertrouwelijk aan de overheid medegedeelde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens.
10. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de geweigerde informatie bedrijfs- en fabricagegegevens betreft. Zij gaat hieronder in op de vraag of de gegevens terecht zijn geweigerd omdat deze vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld of anderszins concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens betreffen. Zijn de geweigerde gegevens vertrouwelijk aan de overheid meegedeeld?
11. De minister vindt van wel. Op de zitting heeft hij toegelicht dat wanneer de daadwerkelijk uitgekeerde subsidiebedragen per aanvrager openbaar zouden worden gemaakt, daaruit de daadwerkelijk gerealiseerde energieopbrengsten te herleiden zijn. De subsidiebedragen worden namelijk berekend door de gerealiseerde energieopbrengsten te vermenigvuldigen met een standaardbedrag. De aanvrager moet zijn daadwerkelijk gerealiseerde elektriciteitsproductie doorgeven aan [bedrijf]. [bedrijf] is de autoriteit die voor deze duurzame elektriciteitsproductie Garanties van Oorsprong (GvO’s) kan verstrekken en dient deze informatie op basis van wet- en regelgeving door te geven aan de minister. De minister bepaalt vervolgens aan de hand van de door [bedrijf] verstrekte GvO’s het subsidierecht van een aanvrager op basis van de geproduceerde duurzame elektriciteit. De aanvrager mag het contact met [bedrijf] als vertrouwelijk beschouwen. Volgens de minister kan in dit verband geen onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de daadwerkelijk gerealiseerde energieopbrengsten en de daadwerkelijk uitgekeerde subsidiebedragen.
12. Eiseres heeft hier tegen aangevoerd dat de daadwerkelijk uitgekeerde subsidiebedragen door de RVO zelf worden vastgesteld en daarom niet in vertrouwen aan de overheid zijn medegedeeld. Het betreft dus gegevens die vanuit de RVO naar de aanvragers worden gecommuniceerd.
13. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres. Dat, zoals de minister stelt, uit de daadwerkelijk uitgekeerde subsidiebedragen de daadwerkelijk gerealiseerde energieopbrengsten kunnen worden afgeleid die de aanvragers vertrouwelijk aan [bedrijf] hebben doorgegeven, maakt niet dat de uitgekeerde bedragen moeten worden aangemerkt als in vertrouwen aan de overheid meegedeeld. Daarmee zou een te ruime betekenis worden gegeven aan het begrip ‘aan de overheid meegedeeld’. De beroepsgrond tegen de weigeringsgrond in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo, slaagt.



Andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, belangenafweging


14. De minister heeft de informatie waar het in deze zaak om gaat ook geweigerd op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo. Anders dan de hiervóór besproken weigeringsgrond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo, is dit een relatieve weigeringsgrond die vereist dat het bestuursorgaan een afweging maakt tussen het algemene belang van openbaarmaking en het belang van de bescherming van de concurrentiegevoelige gegevens.

15. Niet in geschil is dat de geweigerde gegevens moeten worden aangemerkt als concurrentiegevoelig. Eiseres heeft aangevoerd dat de minister een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt en in dat verband toegelicht dat zij de informatie nodig heeft om de besteding van overheidsgeld te kunnen controleren. De minister heeft het maatschappelijke belang van openbaarmaking van de gevraagde informatie miskend. Eiseres wijst daarbij op rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State waaruit volgt dat deze weigeringsgrond restrictief dient te worden uitgelegd. Toegang tot publieke informatie is volgens de wetgever geen gunst, maar een recht. Openbaarmaking dient daarom enkel achterwege te blijven als een specifiek genoemd ander belang zwaarder weegt. De besteding van publiek geld is bij uitstek een maatschappelijk en politiek relevant thema, waarover een geïnformeerd maatschappelijk debat op zijn plaats is. Te meer waar het gaat om subsidiëring van het bedrijfsleven met grote bedragen zoals die met de SDE, SDE+ en SDE++ zijn gemoeid. Eiseres benadrukt haar positie als journalistiek medium.

16. De minister heeft toegelicht dat marktpartijen met kennis van zaken uit de door eiseres gevraagde gegevens per aanvrager, ook al betreft het subsidieverleningen voor projecten die zijn ingetrokken, inzicht zouden kunnen krijgen in de financiële en technische bedrijfsvoering van een productie-installatie én de (financiële) positie van een aanvrager. Productie-installaties die weinig in bedrijf zijn, zouden hierdoor prooi kunnen worden voor partijen die deze over willen nemen. Ook kan een concurrent op basis van de gevraagde informatie bijvoorbeeld zijn inkoopstrategie aanpassen. Als bekend is dat een aanvrager in een slechte financiële positie verkeert, kan een concurrent ervoor kiezen hem te overbieden. Ook contractspartijen kunnen hun strategie aanpassen op basis van de gevraagde gegevens van de aanvragers van de SDE-subsidies. Door dit alles kan de concurrentiepositie van de aanvragers verslechteren en dit is onwenselijk.

17. De rechtbank stelt vast dat eiseres het betoog van de minister dat openbaarmaking van de gevraagde gegevens de concurrentiepositie van de aanvragers kan verslechteren, niet concreet heeft bestreden. Dat, zoals eiseres op de zitting heeft toegelicht, veel andere concurrentiegevoelige informatie al openbaar is of wordt gemaakt, maakt niet dat de minister daarom alle concurrentiegevoelige informatie openbaar moet maken. De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende overtuigend heeft gemotiveerd dat de door eiseres gevraagde informatie zo concurrentiegevoelig is, dat bescherming daarvan zwaarder moet wegen dan het belang van eiseres om de besteding van overheidsgeld beter te kunnen controleren. Als de gegevens openbaar worden gemaakt dreigt immers een verstoring van de markt voor hernieuwbare energie. De rechtbank kan de minister volgen dat dat onwenselijk is en dat dit nadeel niet opweegt tegen het voordeel van openbaarmaking. Daarbij is ook van belang dat, zoals op de zitting is besproken, op de website van de RVO geaggregeerde bedragen staan die per subsidieronde per hoofdcategorie aan de subsidieaanvragers zijn uitbetaald. Daaruit kan informatie worden afgeleid waarmee de besteding van overheidsgeld kan worden gecontroleerd. Het belang van eiseres om ook per aanvrager de besteding van overheidsgeld te kunnen controleren, is in het licht van wat de minister heeft aangevoerd onvoldoende. De minister heeft de gevraagde gegevens daarom kunnen weigeren op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo. De beroepsgrond slaagt niet.



De verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo


18. Dit is anders voor de gegevens die ouder zijn dan vijf jaar. Daarvoor geldt op grond van artikel 5.3 van de Woo een verzwaarde motiveringsplicht. Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte niet in zijn afweging heeft betrokken dat (een groot deel van) de gevraagde informatie ouder is dan vijf jaar en dat de belangenafweging voor die gegevens in het voordeel van openbaarmaking zou moeten uitvallen. Het Woo-verzoek ziet onder andere op de SDE-regeling, die van 2008 tot 2010 is opengesteld, en de SDE+-regeling die vanaf 2011 geldt. Veel informatie die op die regelingen betrekking heeft, is dus inmiddels meer dan vijf jaar oud.

19. De minister heeft in het bestreden besluit kenbaar een belangenafweging gemaakt en hij heeft deze belangenafweging in het verweerschrift en op de zitting nader toegelicht. Volgens de minister zijn de bedrijfs- en fabricagegegevens van vijf jaar of ouder nog steeds relevant vanwege de systematiek van de SDE, nu het gaat om subsidies met een looptijd van vijftien jaar. Dat er geen lopende subsidieverlening meer is omdat het in deze procedure alleen gaat om ingetrokken subsidieverleningen, brengt nog niet met zich mee dat deze bedrijfsgegevens geen onderdeel meer uitmaken van de commerciële positie van de aanvragers. De informatie die wordt gegenereerd door de RVO betreft financiële stromen en uit deze informatie kunnen de gekregen of te verwachten opbrengsten van een subsidieontvanger afgeleid worden. Deze (oudere) bedrijfsgegevens kunnen van strategisch belang en concurrentiegevoelig zijn. De (economische) relevantie en daarmee de potentiële schade van deze informatie is naar mening van de minister niet afgenomen na een tijdsverloop van vijf jaar of meer. Uit deze informatie kan worden opgemaakt hoe een bedrijf productie heeft gedraaid en dit kan worden doorgetrokken naar de huidige productie. Het belang van het beschermen van bedrijfsgegevens dient volgens de minister dan ook, ondanks het tijdsverloop, zwaarder te wegen dan het belang van openbaarheid.

20. De rechtbank stelt vast dat deze motivering zeer algemeen is terwijl het gaat om informatie over vele aanvragers aan wie in het verleden SDE-subsidie is verleend en welke verlening is ingetrokken. De minister heeft daarmee in het licht van de verzwaarde motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo onvoldoende overtuigend gemotiveerd dat alle gevraagde gegevens van alle aanvragers waar het om gaat nog concurrentiegevoelige informatie is. Op basis van wat de minister heeft aangevoerd is niet uit te sluiten dat informatie betreffende een deel van de aanvragers die tot 2018 SDE hebben gekregen, niet (meer) relevant is voor concurrenten, nu deze bedrijven mogelijk niet meer bestaan of niet meer actief zijn in de opwekking van duurzame energie of omdat de subsidieverlening al zeer lang geleden is gestaakt. Het komt de rechtbank onaannemelijk voor dat alle informatie over subsidieverstrekking tussen 2008 en 2018 nog steeds concurrentiegevoelig is, te meer daar het in deze procedure alleen nog gaat om gegevens over ingetrokken subsidieverleningen. De minister dient dan ook nader toe te lichten dat de bescherming van de gegevens van alle aanvragers over de jaren tot juli 2018 die zij heeft geweigerd omdat het concurrentiegevoelige informatie betreft, nog steeds zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarmaking. De beroepsgrond slaagt.



Conclusie en gevolgen

22. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover het de weigering betreft op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo en voor zover het de weigering betreft op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo van gegevens ouder dan vijf jaar vanwege strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.

23. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

24. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van €907,- en een wegingsfactor 1).



Beslissing


De rechtbank:



verklaart het beroep gegrond;


vernietigt het bestreden besluit voor zover het de weigering betreft om gegevens openbaar te maken op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo en voor zover het de weigering betreft op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo van gegevens ouder dan vijf jaar;


draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;


draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden;


veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-.




Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Hansen-Löve, rechter, in aanwezigheid van
mr. N. Galjee-Melehi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2025.









griffier


rechter







Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:




Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo.


Als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo.


De uitspraak van de Afdeling van 29 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0771.


Eiseres verwijst daarbij naar Kamerstukken I, 2020-2021, 33328, nr. N, p. 39-40.