ECLI:NL:RBAMS:2025:11513

RECHTBANK AMSTERDAM


Bestuursrecht


zaaknummer: AMS 24/1185


uitspraak van de meervoudige kamer van 1 april 2025 in de zaak tussen



[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres


en




het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, het college

(gemachtigde: mr. H.J. van der Wal).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: SamSam Frederik Hendrik B.V. uit Amsterdam (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. J.F.M. Verheij).




Inleiding



Eiseres woont op de [adres] in [plaats 2] . Vergunninghouder exploiteert een kinderdagverblijf op het adres [adres] [adres] in [plaats 3] (hierna: het adres). De tuin van eiseres grenst aan de tuin van het kinderdagverblijf.


Op 11 juli 2018 heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van het gebruik van het adres tot kinderdagverblijf en het brandveilig maken van de begane grond ten behoeve van het kinderdagverblijf (hierna: de omgevingsvergunning).


Op 15 februari 2021 heeft eiseres het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de binnentuin van het adres als (bedrijfsmatige) kinderspeelplaats en tegen het gebruik van het adres als kinderdagverblijf. Op 4 maart 2021 heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat geen sprake is van een overtreding. Het hiertegen door eiseres ingediende bezwaar en beroep zijn beide ongegrond verklaard.


4. Op 29 november 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het hoger beroep van eiseres tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving gegrond verklaard. De Afdeling heeft onder meer overwogen dat de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is voorbereid. De omgevingsvergunning treedt daarom pas in werking als deze op de voorgeschreven wijze ter inzage is gelegd. Omdat van een dergelijke terinzagelegging volgens de Afdeling in dit geval niet is gebleken, is de omgevingsvergunning nog niet in werking getreden. Er was dus wel sprake van een overtreding en het college diende opnieuw op het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om handhaving te beslissen. Dat heeft het college gedaan met het besluit op bezwaar van 17 april 2024. Eiseres is niet tegen dit besluit in beroep gegaan, waardoor dit besluit onherroepelijk is geworden.
5. Op 22 december 2023 heeft het college de omgevingsvergunning opnieuw gepubliceerd en gerectificeerd. Daarbij is expliciet opgenomen dat de omgevingsvergunning is voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure en dat de stukken met ingang van de dag na de publicatie zes weken (digitaal) ter inzage gelegd zullen worden.
6. Eiseres heeft tegen de omgevingsvergunning beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 27 januari 2025 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon] , [functie] van Samenwerkende kinderopvang B.V., bijgestaan door zijn gemachtigde.



Beoordeling door de rechtbank



De ontvankelijkheid van het beroep
7. Het college betoogt dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk is, omdat zij te laat beroep heeft ingesteld. Het college acht de conclusie van de Afdeling dat de omgevingsvergunning niet overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, onderdeel a, van de Awb ter inzage is gelegd, namelijk onjuist. Dit betekent dat de beroepstermijn al was verstreken toen eiseres haar beroepschrift indiende.
8. De rechtbank volgt het college hierin niet. De rechtbank sluit aan bij de conclusies van de Afdeling in haar uitspraak van 29 november 2023. Dit betekent dat de beroepstermijn pas met de publicatie van de omgevingsvergunning in december 2023 is aangevangen. Eiseres is daarom ontvankelijk in haar beroep.Toetsingskader

9. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

10. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 24 januari 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
10. Van toepassing is het bestemmingsplan [locatie], zoals vastgesteld op 18 november 2008 (hierna: het bestemmingsplan). Op het adres rust de bestemming ‘Wonen-1’. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ en ‘het brandveilig gebruiken van een bouwwerk’.Grondslag van het afwijken van het bestemmingsplan

12. Tussen partijen is niet in geschil dat in de omgevingsvergunning niet duidelijk staat beschreven welke grondslag het college heeft gebruikt om van het bestemmingsplan af te wijken. Ook is niet in geschil dat de omgevingsvergunning hiermee onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting verduidelijkt dat hij door toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling van het bestemmingsplan heeft afgeweken.

13. Aangezien de omgevingsvergunning onzorgvuldig tot stand is gekomen is het beroep gegrond. In het verweerschrift heeft het college de rechtbank verzocht de rechtsgevolgen van de omgevingsvergunning in stand te laten. Tijdens de zitting heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank het verweerschrift op dit punt buiten beschouwing moet laten, omdat het te laat is ingediend.
13. In het kader van definitieve geschilbeslechting biedt de wet de rechtbank de mogelijkheid om de rechtsgevolgen van een besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Bij een gegrond beroep moet de rechtbank ambtshalve beoordelen of een van deze mogelijkheden zich voordoet. Het is niet vereist dat een partij daar om verzoekt. De rechtbank gaat daarom niet in op de vraag of het verweerschrift op dit punt buiten beschouwing moet worden gelaten omdat het te laat is ingediend.Leeswijzer


15. De rechtbank zal hieronder allereerst beoordelen of het college in strijd heeft gehandeld met zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. De rechtbank zal daarna de vraag beantwoorden of het college in redelijkheid van het bestemmingsplan heeft kunnen afwijken. Tot slot komen de overige beroepsgronden van eiseres aan bod. Eiseres heeft haar gronden over de Regeling omgevingsrecht en het fietsparkeren op de zitting ingetrokken. De rechtbank zal deze twee gronden daarom onbesproken laten.Gehandeld in strijd met de bevoegdheid?
15. Eiseres voert aan dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. Het college heeft de omgevingsvergunning volgens eiseres alleen verleend, omdat hij dit al aan vergunninghouder had toegezegd.
15. Deze grond slaagt niet. Het is de rechtbank niet gebleken dat het college aan vergunninghouder ondubbelzinnig een omgevingsvergunning heeft toegezegd, zoals eiseres heeft gesteld. Ook anderszins is niet gebleken dat het college zijn bevoegdheid tot het verlenen van de omgevingsvergunning op oneigenlijke wijze heeft gebruikt.Afwijken van het bestemmingsplan
15. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. Het college kan alleen van het bestemmingsplan afwijken als dat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Goede ruimtelijke ordening
15. De belangrijkste vraag die partijen verdeeld houdt, is of het verlenen van de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van een kinderdagverblijf op het adres in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het bijzonder gaat het er om, gezien de beroepsgronden van eiseres, of de vergunde activiteiten het woon- en leefklimaat van eiseres in onevenredige mate aantasten. Eiseres voert namelijk – kort samengevat – aan dat zij veel geluidsoverlast ervaart van het kinderdagverblijf en de spelende kinderen in de binnentuin.
15. Het college daarentegen is van mening dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft toegelicht dat de binnentuinen zijn bedoeld om kinderen in te laten spelen. Het college heeft hierbij meegenomen dat niet alle kinderen continu tegelijk buiten zijn en er ook momenten zijn waarop er in het geheel geen kinderen buiten zijn. Er zijn in het algemeen geen klachten bij het college binnengekomen over geluidsoverlast door (spelende) kinderen en begeleiders in de binnentuin. Het college verwijst naar gedane metingen. Het college heeft er ook op gewezen dat eiseres in een stedelijke omgeving woont en het kinderdagverblijf in een maatschappelijke behoefte voorziet. Het college heeft tot slot toegelicht dat hij het beleid voert dat één kinderdagverblijf per woonblok zonder meer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, tenzij er zulke bijzondere omstandigheden zijn waardoor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast.
15. Gelet op deze motivering, kan de rechtbank het college volgen in zijn standpunt dat in dit geval geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank betrekt bij dit oordeel ook dat het kinderdagverblijf (relatief) klein is. Daarnaast is in februari 2024 in het kader van het handhavingsverzoek een akoestisch onderzoek gedaan. De resultaten van dit onderzoek zijn in beroep overgelegd. Hoewel uit dit akoestisch onderzoek piekgeluiden naar voren zijn gekomen die af en toe de dagwaarden overschrijden, zijn deze niet (alleen) aan stemgeluid (van kinderen) toe te schrijven. Ook andere geluiden spelen hierbij een rol, zoals passerende vliegtuigen en vogels. Uit de metingen volgt verder dat de kinderen ongeveer twee keer per dag, gedurende drie kwartier tot een uur, naar buiten gaan. Hierbij is sprake van een paar piekmomenten gedurende enkele korte momenten. Op 16 en 19 februari 2024 overschreed het stemgeluid de dagwaarden niet. Op 20 en 21 februari 2024 lag het gemiddelde geluidsniveau van de hele dag onder de norm. Er zijn wel pieken waargenomen die de dagwaarden overschrijden. Deze overschrijdingen waren echter beperkt in periode en tijd. Op 22 februari 2024 zijn er geen kinderdagverblijfactiviteiten in de binnentuin waargenomen. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze metingen te twijfelen. De metingen hebben in overleg met eiseres plaatsgevonden en op de zitting hebben partijen bevestigd dat de metingen representatief zijn, ondanks het feit dat deze in de voorjaarsvakantie hebben plaatsgevonden. Dat eiseres de geluidsniveaus anders ervaart, maakt dit oordeel niet anders. De rechtbank moet bij haar beoordeling immers uitgaan van objectieve gegevens. Op basis van dit onderzoek is de rechtbank van oordeel dat de overlast als gevolg van de gemeten piekgeluiden niet onaanvaardbaar is. Toepassing kruimelgevallenregeling


22. Eiseres voert vervolgens aan dat het college ten onrechte de zogenoemde kruimelgevallenregeling heeft toegepast. Planregel 37.4, in combinatie met planregel 37.1, bepaalt immers dat de kruimelgevallenregeling niet toegepast mag worden op situaties die leiden tot een ingrijpende en/of onomkeerbare wijziging van, en inbreuk op, de bestemming. Daarvan is sprake. De woning wordt namelijk gebruikt als bedrijfsruimte en de tuin voor een overlastgevende activiteit. De wijziging is onomkeerbaar, omdat er geen tijdelijkheid of intrekkingsbepaling aan de omgevingsvergunning is verbonden. Uit een uitspraak van deze rechtbank volgt dat bij toepassing van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo alleen met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo van het bestemmingsplan afgeweken kan worden. Daarnaast gaat artikel 4, van bijlage II van het Bor om gevallen van beperkte planologische betekenis. De omgevingsvergunning heeft echter een grote planologische betekenis. Het college heeft in haar Uitvoeringsrichtlijnen kruimelgevallen 2018 erkend dat voor een ingrijpende ruimtelijke afwijking de grondslag van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo moet worden toegepast.
23. Ook deze grond slaagt niet. Artikel 37.1 en 37.4 zien slechts op de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Uit deze artikelen vloeit niet voort dat het college geen toepassing heeft mogen geven aan de kruimelgevallenregeling. Als een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan niet mogelijk is, dan kan het college onderzoeken of op een andere wijze van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. De kruimelgevallenregeling is een van de mogelijkheden daarvoor.
Huisvestingsverordening


24. Eiseres voert aan dat het adres een woning is waarop de Huisvestingswet van toepassing is. Aangezien een onttrekkingsvergunning ontbreekt, is het gewijzigd gebruik in strijd met de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening 2016. Het belang van de onttrekkingsvergunning is een belang dat ook omwonenden beschermt. Het belang van een veilig en vertrouwd aanvoelende woonomgeving is voor omwonenden geschaad door de illegale woningonttrekking. Er is geen sprake meer van een geordend woon- en leefmilieu. De woningonttrekking is ten onrechte niet beoordeeld, aldus eiseres.
24. De rechtbank stelt vast dat deze procedure gaat over de omgevingsvergunning. De rechtbank kan daarom alleen de beroepsgronden tegen de verleende omgevingsvergunning beoordelen. Het al dan niet verkrijgen van een huisvestingsvergunning is geen criterium of weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning. Indien gewenst kan eiseres hiervoor een handhavingsverzoek indienen. Deze beroepsgrond slaagt niet.Strijd met het beleid in het bestemmingsplan en het Paraplubestemmingsplan Stadsdeel West 2012
24. Eiseres voert aan dat de omgevingsvergunning in strijd is met het beleid van het bestemmingsplan. Er is voor bestemmingen anders dan ‘Maatschappelijk’ geen beleid om deze maatschappelijk te gebruiken. Verder staat in het Paraplubestemmingsplan Stadsdeel West 2012 (het Parapluplan) dat het wenselijk is om het beleid ten aanzien van de vestiging van kinderopvangvoorzieningen te harmoniseren en in de vigerende bestemmingsplannen vast te leggen. In dit beleid is toegelicht dat de vestiging van kinderopvangvoorzieningen mogelijk is in panden met de bestemming ‘Maatschappelijk’, ‘Maatschappelijke doeleinden’ of ‘Maatschappelijke voorzieningen’ en in andere bestemmingen waar op grond van de doeleindenomschrijving maatschappelijke voorzieningen of functies zijn toegestaan.
24. Het college heeft toegelicht dat in overeenstemming met het beleid één kinderdagverblijf per bouwblok aanvaardbaar wordt geacht, tenzij er zulke bijzondere omstandigheden zijn waardoor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast. De rechtbank stelt vast dat het college in dit geval aan dit beleid uitvoering heeft gegeven en dat ook heeft kunnen doen. Gelet op hetgeen de rechtbank onder 21. heeft overwogen, is in dit geval namelijk geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Structuurvisie, gemeentelijke woonvisie en geluidsbeleid



28. Eiseres voert aan dat de omgevingsvergunning in strijd is met de Structuurvisie 2040, de gemeentelijke woonvisie en het Geluidsbeleid 2016.
28. De rechtbank stelt vast dat deze documenten niet tot het toetsingskader behoren. De rechtbank laat deze beroepsgrond daarom buiten bespreking.Strijd met de Wet geluidhinder, het Besluit geluidshinder en het Geluidsbeleid
28. Eiseres voert verder aan dat de omgevingsvergunning in strijd is met de Wet geluidhinder (Wgh), het Besluit geluidhinder (Bgh) en het Geluidsbeleid. Een kinderdagverblijf is onder de Wgh namelijk een geluidsgevoelig gebouw.
28. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. De (inmiddels vervallen) Wet geluidhinder, het Besluit geluidshinder en het Geluidsbeleid zijn niet van toepassing op geluidsoverlast van een kinderdagverblijf, maar beogen bescherming te bieden tegen geluidsoverlast door weg- en spoorverkeer en industrie.




Overige gronden



32. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat ook de overige beroepsgronden van eiseres niet slagen. Uit het voorgaande vloeit voort dat geen sprake is van een ernstige aantasting van het woongenot als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om extra voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden.Conclusie en gevolgen

33. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt de omgevingsvergunning, omdat het besluit onzorgvuldig is voorbereid. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit echter wel in stand, omdat de grondslag van het besluit in beroep duidelijk is geworden en de rechtbank van oordeel is dat het college de omgevingsvergunning op die grondslag heeft kunnen verlenen. Dit betekent dat het gewijzigde gebruik van het adres tot kinderdagverblijf in stand blijft.

34. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.



Beslissing


De rechtbank:



verklaart het beroep gegrond;


vernietigt de omgevingsvergunning;


bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde omgevingsvergunning in stand blijven;


bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden.




Deze uitspraak is gedaan door mr. C.F. de Lemos Benvindo, voorzitter, en mr. A.M. van der Linden-Kaajan en mr. M. Frishert, leden, in aanwezigheid van mr. T.W. Steenhoff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 april 2025.













griffier


voorzitter







Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:




Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak.


Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.



Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.




Zie de uitspraak van deze rechtbank van 6 juli 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:3844.


ECLI:NL:RVS:2023:4404.


Artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.


Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.


Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.


Artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo.


Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2º, van de Wabo, in combinatie met artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht, in combinatie met artikel 4, aanhef en negende onderdeel, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).


Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb.


ECLI:NL:RBAMS:2012:BW7276.


Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1º, van de Wabo