ECLI:NL:GHARL:2026:4551

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN




locatie Leeuwarden



afdeling civiel recht



zaaknummer gerechtshof 200.356.225/01
zaaknummer rechtbank Noord-Nederland 183943




arrest van 14 juli 2026




in de zaak van





1 [appellant1] ( [appellant1] )
die woont in [woonplaats1]
2. [appellante2] ( [appellante2] )
die woont in [woonplaats1]
3. [appellant3] ( [appellant3] ),

die woont in [woonplaats2]
samen: [appellanten]
advocaat: mr. H.J. Hulsbergen



en




Gemeente Terschelling (de gemeente)

die kantoor houdt in West-Terschelling
advocaat: mr. N.D. Niederer






1Het verloop van de procedure bij het hof



[appellanten] hebben bij dit hof hoger beroep ingesteld tegen het vonnis dat op 31 juli 2024 tussen partijen is uitgesproken door de rechtbank Noord-Nederland, locatie Leeuwarden. Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit:
• de dagvaarding in hoger beroep
• het herstelexploot
• het exploot van oproeping tegen een vroegere roldatum
• de memorie van grieven, tevens wijziging van eis (met producties)
• de memorie van antwoord (met producties)
• een akte van [appellanten] met twee producties
• het verslag van de mondelinge behandeling die op 17 juni 2026 is gehouden (het proces-verbaal)
Hierna hebben partijen het hof gevraagd arrest te wijzen.








2De kern van de zaak


2.1
Het gaat in deze zaak om de vraag of de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [appellanten] en of de gemeente de schade die [appellanten] stellen daardoor te hebben geleden moet vergoeden. Het onrechtmatig handelen van de gemeente is er volgens [appellanten] in gelegen dat zij [appellanten] in twee brieven onjuist heeft geïnformeerd over de gebruiksmogelijkheden van het perceel waarop [appellanten] een manege en een hostel exploiteerden. In hoger beroep hebben [appellanten] daaraan toegevoegd dat de gemeente na het verzenden van de brieven een ‘bestendige gedragslijn’ heeft gevolgd, die erop neer komt dat zij [appellanten] heeft tegengewerkt.



2.2

[appellanten] hebben bij de rechtbank gevorderd dat de rechtbank uitspreekt (‘voor recht verklaart’) dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door het verstrekken van onjuiste informatie in deze brieven en de gemeente veroordeelt tot vergoeding van de schade (bijna 2,1 miljoen euro, te vermeerderen met belastingschade, rente en kosten) die [appellanten] daardoor hebben geleden.



2.3
De rechtbank heeft deze vorderingen afgewezen. De bedoeling van het hoger beroep is dat de afgewezen vorderingen, aangevuld met enkele nieuwe verklaringen voor recht, alsnog worden toegewezen.



2.4
Het hof zal beslissen dat de vorderingen niet toewijsbaar zijn en licht dat hierna toe. Het hof zal eerst de relevante feiten weergeven en daarna de stellingen van partijen, waaronder de bezwaren (‘grieven’) van [appellanten] tegen het vonnis van de rechtbank, bespreken. Het hof laat het vonnis van de rechtbank in stand.






3De relevante feiten


3.1
Op 1 november 2005 is [appellant1] eigenaar geworden van het perceel gelegen aan de [adres1] , nu bekend als [adres2] , te [plaats] Terschelling (hierna: het perceel) met bijbehorend weiland. Op het perceel staat een manegegebouw van ongeveer 2.000 m², met daarin een rijhal, stallingsboxen, een restaurant en logiesruimten. De kamers en het restaurant werden door de rechtsvoorganger van [appellant1] geëxploiteerd onder de naam ‘ [naam1] ’.


3.2
Met ingang van 1 november 2005 dreef [appellant1] een eenmanszaak onder de naam [naam2] . Deze onderneming exploiteerde een manege, een kantine en een hostel op het perceel.


3.3
Ten tijde van de aankoop van het perceel door [appellant1] gold het bestemmingsplan ‘Buitengebied (Polder) 2e correctieve en partiële herziening’ (hierna: het bestemmingsplan 1994). Op grond van dat bestemmingsplan had het perceel de bestemming "Dagrecreatieve voorzieningen" met de functieaanduiding "manegegebouw toegestaan".


3.4

In artikel 7 van het bestemmingsplan 1994 is onder meer bepaald:‘Algemene bepalingen

A. De op de kaart voor
dagrecreatieve voorzieningen
bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebruikt voor dagrecreatieve voorzieningen, zoals een midgetgolfbaan, ponybaan of een manege, met dien verstande dat:

(…)


4. op of in de gronden voorzien van de aanduiding “manegegebouw toegestaan" een gebouw mag worden gebouwd ten behoeve van een manege met daarbij behorende voorzieningen, zoals kantine
en beheers- en logiesruimten
, met inachtneming van het volgende:

(…)

Gebruiksbepaling

C. In het gebied waarop deze bestemming betrekking heeft, is het verboden de gronden en gebouwen anders te gebruiken dan overeenkomstig de bestemming, zoals omschreven in lid A.”





3.5
Op 21 maart 2006 heeft de burgemeester van de gemeente (verder: de burgemeester) een exploitatievergunning aan [appellant1] verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf in het manegegebouw. De vergunning is gebaseerd op artikel 2.3.1.2 van de APV van de gemeente. Aan deze vergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat de vergunning geldt voor de exploitatie van een hotel en een kantine in combinatie met de exploitatie van een manege.


3.6

Op 7 september 2006 heeft de burgemeester van de gemeente een brief aan [naam2] gestuurd met als onderwerp ‘WAARSCHUWINGSBRIEF HOSTEL’. Daarin staat onder meer:
‘Bij toeval ontdekte een van onze medewerkers de site van [naam3] , waarin u een kitesurfarrangement aanbiedt in combinatie met overnachting en ontbijt.

Er is u een exploitatievergunning verleend om een hotel en kantine te exploiteren, gerelateerd aan de paardensport.


Het is niet de bedoeling dat u een zelfstandig hotel of hostel exploiteert, er dient te allen tijde een samenhang te zijn met de paardensport.


Gezien het feit dat dit bij kitesurfen niet het geval is, is dit een arrangement wat niet valt binnen de vergunde ruimte tot exploitatie van het hotel.


Dit geldt overigens ook voor het aanbieden van zelfstandige overnachtingsmogelijkheden.


Ik wil u erop wijzen dat, indien u deze activiteiten continueert, wij voornemens zijn bestuursrechtelijk op te treden.’



3.7
In het kader van de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan ‘Buitengebied’ is door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van de gemeente in de Nota Overleg en Inspraak van 5 september 2007 onder meer het volgende opgemerkt over het perceel van [naam2] : ‘Het college is wel van mening dat de bestaande horeca- en logiesactiviteiten mogelijk moeten blijven, maar uitdrukkelijk ondergeschikt aan de manegefunctie. (...) Wat betreft het gebruik van deze ruimten wordt dan geen onderscheid meer gemaakt tussen personen die komen voor de paardensport en personen die enkel komen om te eten en/of te verblijven. Een dergelijk onderscheid opnemen in een bestemmingsplanregeling is niet handhaafbaar en ook niet noodzakelijk. De horeca- en logiesactiviteiten worden immers gereguleerd door het vloeroppervlak, dat voor deze functies mag worden gebruikt, te beperken.’



3.8
Op 30 november 2007 heeft het ontwerp bestemmingsplan ‘Buitengebied’ ter inzage gelegen. In het ontwerp-plan kreeg het perceel de bestemming ‘Bedrijf-Manege’. De gronden met deze bestemming zijn bestemd voor bedrijfsgebouwen ten behoeve van een manege annex paardenpension met de daarbij behorende voorzieningen, zoals een kantine, logiesruimten en beheersruimten (art. 9.1.1). Horecadoeleinden anders dan in de vorm van een kantine en logiesverstrekking zijn niet toegestaan.



3.9
[naam2] heeft op 5 januari 2008 een zienswijze tegen het ontwerp-bestemmingsplan ingediend, waarin zij onder meer heeft aangegeven dat de hoofdfunctie manege geen haalbare kaart is zonder uitgebreide alternatieve activiteiten, zoals een zelfstandige horecafunctie en extra (sportieve) activiteiten.In de reactienota (in de overgelegde versie merkwaardigerwijs gedateerd 18 juni 2008) heeft het college gereageerd. Volgens het college moeten de overige functies ondergeschikt zijn aan de manegefunctie en is het ongewenst en ongebruikelijk om van de nevenfuncties hoofdfuncties te maken. De nevenfuncties moeten zich verhouden tot de manegefunctie en ook ten dienste van de manegefunctie worden uitgeoefend.De gemeenteraad van de gemeente (hierna: de raad) heeft het plan op 10 juni 2008 vastgesteld, voor wat het perceel betreft grotendeels gelijk aan het ontwerp. Aan de gebruiksvoorschriften is een bepaling toegevoegd (9.4 onder e), waarin uitdrukkelijk is bepaald dat tot een strijdig gebruik met de bestemming in ieder geval wordt gerekend het gebruik anders dan ten behoeve van de bedrijfsmatige exploitatie van de manegeactiviteiten. [naam2] heeft geen bedenkingen tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ingediend bij gedeputeerde staten, die het vaststellingsbesluit op 3 februari 2009 hebben goedgekeurd. In beroep (door anderen dan [appellanten] ingesteld) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) in een uitspraak van 7 juli 2010 het goedkeuringsbesluit vernietigd en alsnog goedkeuring onthouden aan het plan, omdat het in zijn geheel was vastgesteld in strijd met art. 19j lid 3 in combinatie met art. 19f lid 1 van de Natuurbeschermingswet 1998.


3.10

In een brief van 17 juli 2008 heeft het college naar aanleiding van een handhavingsverzoek aan [naam2] een ‘voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom’ gestuurd inzake het organiseren van kerkdiensten en het uitbaten van een hostel. In deze brief is onder meer vermeld dat in de kantine kerkdiensten worden georganiseerd en dat [naam2] in haar hostel niet alleen logies aanbiedt aan gasten die paardrijlessen willen nemen, maar ook aan gasten die tijdens hun vakantie op Terschelling activiteiten doen die los staan van manege-activiteiten, zoals hardlopen, paardrijden over het eiland, surfen en vliegeren. Volgens de brief worden op de website van [naam2] ook kitesurf- en buitenrij-arrangementen aangeboden en staat op deze site dat [naam2] voornemens is om arrangementen voor christelijke jongeren te organiseren. Het college heeft in deze brief gesteld dat het gevolg van deze activiteiten is dat in het manegegebouw een hostel wordt gedreven dat los staat van de manege en dat dit in strijd is met zowel het geldende als het toekomstige bestemmingsplan. Dat geldt ook voor het organiseren van kerkdiensten in de kantine. In de brief wordt benadrukt dat de grond ‘uitsluitend’(dat woord wordt vetgedrukt of onderstreept) mag worden gebruikt voor activiteiten zoals een manege en dat het bestemmingsplan geen ruimte laat voor activiteiten die daarmee niet in verband staan. Er is dan ook sprake van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Volgens de brief is legalisatie van de met het huidige bestemmingsplan strijdige activiteiten niet aan de orde, gezien het ontwerp-bestemmingsplan, waarin is bepaald dat het op het perceel uitsluitend is toegestaan om een manege annex paardenpension uit te baten met de voorzieningen die daarbij behoren. ‘De logiesruimten mogen dus alleen worden gebruikt als overnachtingsplaats voor gasten die manege-gerelateerde activiteiten ondernemen.’Daarnaast heeft het college geschreven:
‘[naam2] is reeds bij brief van 7-9-2006 geïnformeerd over het feit dat dergelijke activiteiten niet zijn toegestaan. Er is namelijk door ons een exploitatievergunning verleend voor de uitbating van een hotel/hostel, gekoppeld aan de overdekte paardensport. Uitbating van een zelfstandige hostel is dus niet toegestaan. Kitesurfen heeft geen koppeling met manege-activiteiten, zo hebben wij in de brief van 7-9-2006 geschreven. Wij hebben [naam2] er op gewezen dat als zij een zelfstandige hostel exploiteert zonder daarvoor over een exploitatievergunning te beschikken, wij voornemens zijn handhavend op te treden.Over het onderwerp ‘exploitatievergunning’ wordt u in een aparte brief geïnformeerd.’ Onder het kopje ‘beslissing’ schrijft het college dat het ‘voornemens is’ het verzoek tot handhaving in te willigen inzake het organiseren van kerkdiensten en het uitbaten van een hostel in het bedrijfsgebouw en dat het college ook het voornemen heeft om wegens deze overtredingen van het bestemmingsplan een last onder dwangsom op te leggen. [naam2] wordt in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen voordat het college definitief besluit de last onder dwangsom op te leggen.




3.11

Tegen het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom hebben adviesbureau Adromi B.V. en DAS Rechtsbijstand op 5 september 2008 een zienswijze ingediend namens [naam2] . In de zienswijze wordt onder meer gerefereerd aan de in 3.7 aangehaalde passage uit de Nota Overleg en Inspraak. Ook wordt aangegeven dat het geldende bestemmingsplan ruimte laat voor losse logiesen dat ook al jaren, met wetenschap van de gemeente, losse logies werden aangeboden:’De tot nu toe door de gemeente toegestane activiteiten sluiten ook uit dat het bestemmingsplan in het verleden bedoeld is om de logiesverstrekking op de in uw brief gestelde manier ondergeschikt te maken aan de manege-activiteiten. Sinds jaar en dag is het hotel immers ook gebruikt door reguliere gasten. De gemeente zelf heeft dijkwerkers ondergebracht in het hostel toen de dijk werd vernieuwd.

Verder heeft uw college ook eerder geen aanleiding gezien om handhavend op te treden tegen het gebruik van de logiesruimtes voor gasten die niet in verband met de manege kwamen. Precies over deze interpretatie is er immers eerder, in 2000 sprake geweest van een handhavingsverzoek, waaraan toen geen gevolg is gegeven.’ De conclusie van de zienswijze luidt als volgt:‘Gelet op het voorgaande is [naam3] van mening dat het bestaande gebruik van de opstallen en gronden niet wederrechtelijk is. De heer [appellant3] is voornemens om ten aanzien van zijn plannen voor toekomstige activiteiten een bedrijfsplan op te stellen dat ook als basis voor een projectprocedure of nieuw bestemmingsplan kan fungeren.’



3.12

In een vergadering van de raad van 25 november 2008 waarbij [appellant3] aanwezig was kwam het voornemen tot het opleggen van een dwangsom ter sprake. De verantwoordelijk wethouder verklaarde toen:‘Op dat moment was helder, zeg maar, wat de bestemming van de manege was, tenminste waar het beleid wat de gemeenteraad voor stond en is daar een controle geweest in de manege. Er zijn een aantal punten geconstateerd waarop de manege in afwijking van het bestemmingsplan, tenminste op het beleid wat de gemeenteraad graag wil en vastgelegd heeft in het bestemmingsplan, hebben we geconstateerd dat dat zo was. Daarop heeft daar een aanschrijving plaatsgevonden. Nou zoals u weet is er op het moment dat er een aanschrijving plaatsvindt is er ook weer een traject waarop diegene die het betreft zijn zienswijze kan geven. Dat is intussen gebeurd en moet vervolgens moet het college moet daar zeg maar een besluit in nemen. Nou is er een ding wat medebepalend is en dat is het bestemmingsplan van het buitengebied wat nog goedgekeurd moet worden door de provincie. En wij hebben ons door onze juridische adviseurs binnen het gemeentehuis laten adviseren dat het verstandig is om dat besluit af te wachten totdat het onherroepelijk is omdat je dan zeker weet dat je de goede artikelen gebruikt waarbij je deze aanschrijving in een verder stadium kan brengen. Dus daar wordt zodra het bestemmingsplan is goedgekeurd

vervolgstappen genomen.’



3.13
Medio oktober/november 2008 heeft [naam2] de paardrijlessen stopgezet en vervolgens heeft zij ook haar paarden verkocht.



3.14
Op 1 juni 2009 is de door [naam2] gedreven onderneming ingebracht in de gelijknamige vennootschap onder firma, met [appellant1] , [appellante2] en [appellant3] als vennoten. [appellant3] , de zoon van [appellant1] en [appellante2] , was vanaf de start van de onderneming door [appellant1] als bedrijfsleider bij de onderneming betrokken.


3.15
In 2010 heeft na overleg tussen de gemeente en [naam2] het onderzoeksbureau HanzeConnect op verzoek van [appellanten] onderzoek gedaan naar het marktpotentieel van de manege. In het (concept)rapport ‘Marktpotentie [naam3] ?’ van 26 oktober 2010 staat dat bij de bestaande manege essentiële voorzieningen, zoals een mestplaat, een opslagloods, een buitenrijbak en een longeercirkel ontbreken en dat de manege hierdoor niet rendabel kan worden geëxploiteerd. Het rapport is aan de gemeente verstrekt en door [naam2] met de gemeente besproken.


3.16

Op 23 januari 2013 heeft de gemeente een controle uitgevoerd op het perceel. In het naar aanleiding daarvan opgestelde rapport is onder meer vermeld:‘In navolging van een eerdere controle in 2007 heeft er opnieuw een controle plaatsgevonden op het adres [adres2] te [plaats] .Hier is een manege en een Hostel gevestigd.Ter plaatse gesproken met de dhr. [appellant3] .Dhr. [appellant3] geeft aan dat er nagenoeg geen veranderingen hebben plaatsgevonden in de

afgelopen jaren.


Het gebruik is ook grotendeels gelijk gebleven. De inpandige woning wordt niet meer permanent bewoond maar gebruikt voor huisvesting van tijdelijk personeel in het seizoen.


Het Hostel gedeelte wordt ivm. het ontbreken van voldoende comfort (verwarming, bevroren


leidingen en tocht) in de wintermaanden niet gebruikt.


Een ieder kan accommodatie boeken, ook zonder paardrijdarrangement. (zie tevens bijlage


uitdraai site [naam3] )


De kantine wordt in de zomermaanden zondags ook beschikbaar gesteld voor bijeenkomsten


van de Evangelische Gemeente Terschelling. Dit betreft volgens dhr. [appellant3] slechts een kleine groep van ca. 10 mensen.(…)


Dhr. [appellant3] geeft aan een plan te hebben ontwikkeld, om het gebruik van de manege en het


Hostel in de toekomst mogelijk te maken. In februari wil hij het plan presenteren aan de


gemeente.’




3.17
In een besluit van 24 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" opnieuw vastgesteld (hierna: het bestemmingsplan 2013). Het perceel heeft ook in dit plan de bestemming ‘Sport-Manege’ gekregen, met gebruiksvoorschriften die overeenkomen met die in het bestemmingsplan dat in 2008 is vastgesteld (zie 3.8). [naam2] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de AbRS. Dit beroep was (onder meer) gericht tegen het plandeel met de bestemming Sport-Manege voor het perceel.


3.18
De AbRS heeft het beroep ter zitting behandeld op 23 maart 2015. Namens de raad was gemeenteambtenaar mr. [gemeenteambtenaar] (hierna: [gemeenteambtenaar] ) aanwezig. In het proces-verbaal van de mondelinge behandeling is onder meer het volgende vermeld:‘De raad verklaart desgevraagd dat hij de uitkomsten van het marktonderzoek en de interne bedrijfsvoering van [naam2] niet heeft betrokken in zijn besluitvorming. De raad is het echter niet met [naam2] eens dat de bestaande manege niet levensvatbaar is. (…) [naam2] zet desgevraagd uiteen dat het bestemmingsplan is gebaseerd op het bestemmingsplan uit 2008, waaraan de Afdeling in 2010 goedkeuring heeft onthouden. Volgens [naam2] liet het vorige bestemmingsplan uit 1994 meer activiteiten toe, waaronder dagrecreatieve activiteiten. De raad kan desgevraagd niet toelichten waarom de toegestane activiteiten zijn beperkt ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. (…) Volgens [naam2] stelt de gemeente bijvoorbeeld dat de hostelkamers alleen door paardrijders gebruikt mogen worden. De raad verklaart in reactie daarop dat de hostelkamers ook door anderen gebruikt mogen worden. De raad stelt zich desgevraagd op het standpunt dat de bestemming "Sport-Manege" uitvoerbaar is, omdat bijna alle activiteiten die [naam2] wil ontplooien zijn toegestaan binnen deze bestemming.’


3.19
In haar uitspraak van 17 juni 2015 heeft de AbRS het beroep van [naam2] gericht tegen het plandeel‘Sport-Manege’ gegrond verklaard, het besluit van de raad van 24 september 2013 voor zover het dit plandeel betreft vernietigd en de raad opgedragen om binnen 52 weken na de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Aan de vernietiging heeft de AbRS ten grondslag gelegd dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom door toekenning van de bestemming ‘Sport-Manege’ de gebruiksmogelijkheden voor het perceel worden beperkt ten opzichte van de in het vorige bestemmingsplan toegekende bestemming ‘Dagrecreatieve voorzieningen’. Daarnaast heeft de AbRS aan de vernietiging ten grondslag gelegd dat de raad ten onrechte niet heeft onderzocht en onderbouwd of de in de planregels voorgeschreven bedrijfsmatige exploitatie van een manege op het perceel uitvoerbaar is gelet op de omstandigheid dat ter plaatse verschillende essentiële voorzieningen voor een manege niet kunnen worden gerealiseerd.



3.20
Op diezelfde dag heeft de AbRS ook beslist op het beroep van [naam2] tegen een besluit van de raad van 25 februari 2014, waarbij de raad het bezwaar van [naam2] tegen een besluit van de raad van 28 juni 2011 heeft afgewezen. Laatstgenoemd besluit betrof de afwijzing van een verzoek van [naam2] tot wijziging van het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2008’ voor haar perceel. De AbRS heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van de raad van 25 februari 2014 vernietigd, omdat het niet op een deugdelijke motivering berust.



3.21

Op 21 juni 2016 is namens [naam2] een brief aan de raad gestuurd waarin de raad aansprakelijk wordt gesteld voor de schade die [naam2] heeft geleden en nog zal lijden als gevolg van het ‘consequent tegenwerken’ van haar plannen voor een rendabele exploitatie van de manege. Volgens [naam2] heeft de raad onder meer in zijn brief van 7 september 2006 een verkeerde uitleg gegeven aan het bestemmingsplan 1994 en ten onrechte gedreigd met handhaving. Verder schrijft de adviseur van [naam2] :‘Daarnaast is uw raad bij brief d.d. 7 september 2006 op grond van de toen vigerende BP 1994 een handhavingsprocedure gestart tegen mijn cliënt om de realisatie van de plannen te

verhinderen. U hebt gemeend dat de plannen van cliënte strijdig waren met BP 1994. Zulks ten onrechte. Immers, de restrictieve uitleg die is gegeven aan dagrecreatieve voorzieningen,


namelijk het onlosmakelijk verbonden zijn met manege activiteiten, kan geen grondslag vinden in - het destijds vigerende - BP 1994.
(…)Uw raad blijft mijn cliënte consequent tegenwerken door het nemen van onvoldoende

gemotiveerde en ongefundeerde besluiten, te dreigen met handhaving en het traineren van de


(besluitvormings-)procedure. Dit handelen kan niet anders worden gekwalificeerd als


onrechtmatige overheidsdaad. Het moge duidelijk zijn dat mijn cliënte hierdoor schade heeft


geleden, lijdt en nog zal lijden.’ In de brief is verder vermeld dat deze moet worden gezien als een stuiting van de verjaring als bedoeld in artikel 3:317 BW.



3.22

In een besluit van 25 oktober 2016 - na het verstrijken van de hersteltermijn en nadat de AbRS het beroep van [naam2] tegen de fictieve weigering gegrond had verklaard en de raad een dwangsom had opgelegd indien niet alsnog een besluit wordt genomen - heeft de raad het bestemmingsplan ‘Herstelbesluit Manege [adres2] te [plaats] ’ (hierna: het Herstelbesluit) vastgesteld. In dit bestemmingsplan heeft het perceel opnieuw de bestemming ‘Sport-Manege’ toegekend gekregen. In de definitieve Reactienota van 25 oktober 2016 naar aanleiding van de zienswijze van [naam2] op het ontwerp-bestemmingsplanheeft de raad onder meer het volgende overwogen:‘Wij vinden het vanuit ruimtelijk oogpunt en beleidsmatig oogpunt belangrijk dat er geen

zelfstandige logies ontstaat aan de [adres2] zonder dat daar ook een manege aanwezig is. De reden dat hier logies mogelijk gemaakt is in het verleden is om de exploitant extra mogelijkheden te bieden om de manege rendabel te maken. De logies zijn ten dienste van de manege en nooit bedoeld als zelfstandige voorziening.


De manege is gerealiseerd en dus zijn ook de bijbehorende logies mogelijk. Wij willen die


koppeling met de manege behouden en hebben daarom in de regels nog steeds aangegeven dat de logies bijbehorend is aan de manege. Om meerdere redenen die in onze voorgaande reacties reeds beschreven zijn willen wij geen medewerking verlenen aan een zelfstandig hotel en/of appartementengebouw. Hierop gaan we in hoofdstuk 5 ook verder in als het gaat om de vraag of wij zelfstandige logies mogelijk willen maken.


Indien wij de koppeling loslaten bestaat het risico dat een eigenaar van de [adres2]


besluit het manegegebouw te slopen en er alleen logies aan te bieden. Dan ontstaat er


een zelfstandig hotel en dat willen we niet toelaten. Daarom is in de regels ook geen zelfstandig hotel toegelaten en de koppeling met de manege gehandhaafd als het gaat om


toestaan van logies.


Indien aan de [adres2] de manegefunctie verdwijnt kunnen wij handhavend optreden. Eventueel handhavend optreden zal niet zozeer gericht zijn op de bezoekers die er komen (die ook zonder binding met de manege kunnen komen overnachten) maar op een zelfstandig hotel. Dit hebben we ook bij de Raad van State in 2015 aangegeven. Ook toeristen zonder binding met de manege kunnen er overnachten.


Omdat er sinds de aankoop van de gronden door [naam2] weinig tot geen manege activiteiten


zijn ontplooid is er in de praktijk op dit moment een zelfstandig hostel ontstaan. Hiertegen kunnen wij nog steeds handhavend optreden. Dit hebben we tot dusver niet gedaan omdat er steeds sprake was van een bestemmingsplanprocedure (die van het Buitengebied 2008 & 2013) waarbinnen wijzigingen werden voorgesteld ten aanzien van de gronden van de manege en de logies. Met de nu geboden uitbreidingsruimte kan er volgens ons een rendabele manege gerealiseerd worden. Indien er ook in de toekomst sprake blijft van enkel logies op de [adres1] zonder daadwerkelijke manegeactiviteiten kunnen wij overwegen om tegen zelfstandige logies aan de [adres2] handhavend op te treden. De toekomst zal moeten uitwijzen of we dit ook daadwerkelijk moeten doen.’
In een eerdere versie van de Reactienota luidde de tekst na de eerste twee alinea’s (eindigend met de verwijzing naar hoofdstuk 5) nog:‘Slechts gasten van de manege mogen hier overnachten. Dat dit in de praktijk de

afgelopen jaren anders geweest doet daar niet aan af. Omdat er sinds de aankoop van de


gronden door [naam2] weinig tot geen manege activiteiten zijn ontplooid is er in de praktijk


een zelfstandig hostel ontstaan. Hiertegen kunnen wij nog steeds handhavend optreden.


Dit hebben we tot dusver niet gedaan omdat er steeds sprake was van een


bestemmingsplanprocedure (die van het Buitengebied 2008 & 2013) waarbinnen


wijzigingen werden voorgesteld ten aanzien van de gronden van de manege en de logies.


Wanneer dit herstelbesluit onherroepelijk is kunnen we op basis van dit bestemmingsplan nog steeds handhavend optreden tegen zelfstandige logies aan de [adres2] .’



3.23
Op grond van artikel 4, lid 4.1 sub b onder 3 van de bij dit Herstelbesluit behorende voorschriften zijn de voor ‘Sport-Manege’ aangewezen gronden onder meer bestemd voor bij de manege behorende logiesruimten. Op grond van artikel 4, lid 4.4.2, aanhef en onder d wordt tot een gebruik strijdig met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden en bouwwerken anders dan ten behoeve van een bedrijfsmatige exploitatie van de in lid 4.1 sub b onder 3 bedoelde activiteiten (dat wil zeggen anders dan ten behoeve van de ‘bij de manege behorende logiesruimten’).



3.24
Tegen dit Herstelbesluit heeft [naam2] beroep ingesteld. In een uitspraak van 25 april 2018 heeft de AbRS het beroep van [naam2] deels gegrond verklaard, het Herstelbesluit deels vernietigd en, zelf in de zaak voorziend, bepaald dat artikel 4, lid 4.4.2, onder d van de planregels zo komt te luiden dat ‘het gebruik van de bij de manege behorende logiesruimten anders dan ten behoeve van een bedrijfsmatige exploitatie’ in ieder geval tot een gebruik strijdig met de bestemming ‘Sport-Manege’ wordt gerekend.



3.25

In deze uitspraak heeft de AbRS onder meer het volgende overwogen:
‘15.1. In artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, ten derde, van de planregels is bepaald dat de voor "Sport-Manege" aangewezen gronden zijn bestemd voor bij de manege behorende logiesruimten. Deze planregel is vergelijkbaar met het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied (Polder) tweede correctieve en partiële herziening" uit 1994 waarin het perceel was bestemd als "Dagrecreatieve voorzieningen" met de functieaanduiding "manegegebouw toegestaan". Ter plaatse was gelet op artikel 7, onder A, aanhef en lid 4, van de planvoorschriften een manege met de daarbij behorende voorzieningen, zoals kantines en beheer- en logiesruimten toegestaan.



15.2.

De raad heeft ter zitting toegelicht dat de vermelding in de planregels dat bij de manege behorende logiesruimten zijn toegestaan, betekent dat de verhuur van de logiesruimten uitsluitend mogelijk is op het moment dat op het perceel een manege wordt geëxploiteerd. Met deze planregel is volgens de raad echter geen beperking beoogd van het soort gasten dat van de logiesruimten gebruik mag maken. Daarbij heeft de raad ter zitting toegelicht dat, anders dan appellante vreest, het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor handhavend optreden indien andere gasten dan de bezoekers van de manege gebruik maken van de logiesruimten. Dit betekent volgens de raad dat toeristen op Terschelling in de logiesruimten kunnen overnachten zonder dat zij gebruik maken van de manegeactiviteiten of van de dagrecreatieve activiteiten die appellante op haar percelen aanbiedt.




Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat de in de planregels gemaakte koppeling tussen de manege en logiesruimten niet betekent dat de verhuur van de logiesruimten ondergeschikt moet zijn aan de manege. Op het moment dat op het perceel een manege wordt geëxploiteerd, mogen blijkens de planregels ter plaatse logiesruimten worden verhuurd. Aan het aantal logiesruimten zijn in de planregels geen beperkingen gesteld, aldus de raad.


De Afdeling stelt vast dat deze uitleg van de raad in overeenstemming is met de planregels.


(…)

16.1 De Afdeling stelt voorop dat uit de dossierstukken, waaronder het deskundigenbericht,


blijkt dat in het verleden op het perceel [locatie 1] steeds sprake is geweest van de


exploitatie van een manege en dat de manegeactiviteiten die [appellante] aanbood ter plaatse rond 2008 zijn beëindigd. De in de planregels gemaakte koppeling tussen manege en


logiesruimten, die ook overeenkomt met de planvoorschriften uit het vorige bestemmingsplan, vormt naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen beperking van


bestaande planologische rechten van [appellante].

(…)

16.5 Zoals hiervoor onder 11.2 is overwogen en ook hierna onder 18.1 zal worden overwogen, heeft [appellante] de mogelijkheid uitsluitend dagrecreatieve voorzieningen aan te bieden en de manegeactiviteiten die ter plaatse in het verleden werden uitgeoefend volledig te beëindigen. De keuze van de raad op het perceel van [appellante] verhuur van logiesruimten slechts toe te staan in combinatie met een manege, acht de Afdeling in dit geval niet onredelijk. Daarover overweegt de Afdeling dat de raad heeft toegelicht dat de verhuur van logiesruimten in het vorige en nu bestreden bestemmingsplan uitsluitend is toegestaan vanwege de noodzaak om de geringe rentabiliteit van een manege op een eiland als Terschelling te compenseren. Op het moment dat de manegeactiviteiten worden beëindigd, is deze noodzaak volgens de raad niet langer aanwezig en is een voortzetting van de verhuur van de logiesruimten als zelfstandig hotel gelet op de verzadiging van de hotelsector op Terschelling volgens de raad niet wenselijk.

(…)

20.2 De raad heeft ter zitting onderkend dat verhuur van logiesruimten net als het gebruik van de kantines had moeten worden uitgezonderd van het in de planregels neergelegde


verbod de gronden en bouwwerken met de bestemming “Sport-Manege" te gebruiken ten


behoeve van horecadoeleinden. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, oordeelt de Afdeling dat het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet


bestuursrecht (hierna: Awb).

(…)




21.3

De raad heeft ter zitting onderkend dat de regel neergelegd in artikel 4, lid 4.4.2, onder d, van de planregels onjuist is geformuleerd en dat daaruit ten onrechte volgt dat alle activiteiten ter plaatse van de gronden en bouwwerken met de bestemming "Sport-Manege" in strijd met het bestemmingsplan worden uitgeoefend voor zover het niet bij de manege behorende logiesruimten betreft.’



3.26
Op 11 juni 2020 heeft (de advocaat van) [naam2] een brief aan het college en de raad gestuurd waarin staat dat [naam2] alle vorderingen zoals omschreven in de brief van 21 juni 2016 (zie 3.19) handhaaft en dat die brief moet worden gezien als een schriftelijke mededeling tot stuiting van de verjaring als bedoeld in artikel 3:317 lid 1 BW.



3.27
In een brief van 3 mei 2021 heeft [naam2] de gemeente aansprakelijk gesteld voor alle schade die [naam2] heeft geleden als gevolg van de volgens haar onjuist verstrekte informatie in de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008. Volgens de brief heeft de gemeente de in die brieven ingenomen standpunten in de daaropvolgende bestemmingsplanprocedures herhaald. [naam2] heeft schade geleden doordat de gemeente ten onrechte de ontwikkeling en exploitatie van dagrecreatie, de exploitatie van een hotel/hostel anders dan voor manegebezoekers en de exploitatie van recreatieve paardenactiviteiten heeft verboden. Deze schade bedraagt op grond van de bijgevoegde schaderapporten, die zijn opgesteld door accountants, bijna 2,9 miljoen euro. De gemeente heeft iedere aansprakelijkheid afgewezen.



3.28

[appellant1] heeft op 18 oktober 2018 het perceel en het weiland verkocht en op 1 november 2019 in eigendom overgedragen aan een derde.



3.29
Per 31 december 2019 is de vennootschap onder firma [naam2] ontbonden.


3.30
In een akte van cessie van 27 september 2025 heeft [appellant1] aan [appellante2] en [appellant3] overgedragen ‘een zodanig deel van zijn geldvordering op de Gemeente Terschelling en van zijn aandeel in de gemeenschap van de ontbonden VOF (…) dat zij alle drie voor 1/3 gerechtigd zijn op de gehele schadevergoeding ter zake van genoemd onrechtmatig handelen.’ Een kopie van de akte is per aangetekende brief en e-mail naar de gemeente gestuurd.




4De bespreking van het geschilVermeerdering van eis

4.1

[appellanten] hebben in de memorie van grieven hun vordering vermeerderd. De vermeerdering van eis houdt allereerst in dat [appellanten] nu ook een verklaring voor recht vorderen dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door te blijven volharden in de standpunten die zijn ingenomen in de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008. Verder vorderen zij een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld vanwege ‘het voortdurend tegenwerken’ van [appellanten] , waaronder het (blijven) innemen en handhaven van een evident onjuist standpunt over de gebruiksmogelijkheden van het perceel van [naam2] , het negeren van ingediende zienswijzen, het bewust nalaten van besluitvorming, het misbruiken van de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom en het onvoldoende oog hebben voor de gerechtvaardigde belangen van [appellanten] Ten slotte vorderen zij een verklaring voor recht dat de gemeente aansprakelijk is voor de ‘aldus’ door [appellanten] geleden en nog te lijden schade, waaronder de belastingschade. Bovendien is ook de (rechts)persoon jegens wie de gemeente onrechtmatig zou hebben gehandeld in de diverse verklaringen voor recht gepreciseerd. Het gaat nu niet alleen om [naam2] , maar om [naam2] , althans de gemeenschap van de gezamenlijke vennoten van [naam2] , althans [appellanten] , ieder voor hun aandeel in de gemeenschap. De bij de rechtbank gevorderde bedragen worden in hoger beroep gehandhaafd.


4.2
De gemeente heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze vermeerdering van eis. Het hof ziet ook geen reden om de vermeerdering van eis ambtshalve buiten beschouwing te laten en zal dan ook beslissen op de vorderingen van [appellanten] zoals deze luiden na de vermeerdering van eis. Inleiding


4.3
Het hof zal eerst ingaan op de vraag wat de (feitelijke) grondslag is van de vorderingen van [appellanten] Waar zijn hun vorderingen op gebaseerd?


4.4
Vervolgens zal het hof nagaan of de vorderingen toewijsbaar zijn. Daarbij zal blijken dat dit niet het geval is en dat het hof tot die conclusie komt zonder dat alle verweren van de gemeente besproken hoeven te worden. Dat betekent dat tal van onderwerpen waarover partijen van mening verschillen - zoals de uitleg van het bestemmingsplan 1994, verjaring en eigen schuld - onbesproken kunnen blijven. Het hof zal de grieven van [appellanten] die op deze onderwerpen betrekking hebben verwerpen bij gebrek aan belang, omdat deze ongeacht de beoordeling ervan niet tot de conclusie kunnen leiden dat de vorderingen van [appellanten] toewijsbaar zijn. De grondslag van de vorderingen van [appellanten]


4.5
Het is duidelijk dat [appellanten] vinden dat de gemeente onrechtmatig tegenover hen hebben gehandeld. In de procedure bij de rechtbank hebben zij dat onrechtmatige handelen gebaseerd op de brieven van 7 september 2006 (zie 3.6) en 17 juli 2008 (zie 3.10). Met die brieven heeft de gemeente onjuiste informatie verstrekt aan [appellanten] , die daardoor jarenlang schade hebben geleden doordat zij hun activiteiten noodgedwongen hebben moeten aanpassen aan de (onjuiste) inhoud van die brieven en de dreiging die daarvan uitging. [appellanten] hebben daarbij ook de gebeurtenissen na 17 juli 2008 betrokken, maar steeds in het kader van de brieven; de gemeente heeft de onjuistheid van de inhoud van de brieven in de daaropvolgende jaren ten onrechte niet gecorrigeerd, maar juist bevestigd en daardoor het onjuiste beeld over de gebruiksmogelijkheden van het perceel van [appellanten] in stand gehouden.


4.6
In de memorie van grieven hebben zij aangevoerd dat het handelen van de gemeente daarna, door [appellanten] omschreven als een ‘bestendige gedragslijn’ om hen voortdurend tegen te werken, ook zelf onrechtmatig is. Zij vorderen nu ook schadevergoeding vanwege het ‘voortdurend tegenwerken’ in de jaren van 2008 tot 2018. Dat voortdurend tegenwerken bestaat erin dat de gemeente de door de brieven in het leven geroepen toestand jarenlang heeft laten voortbestaan en bevestigd, waardoor [appellanten] in rechtsonzekerheid hebben verkeerd en [naam2] haar activiteiten heeft moeten afbouwen. In de memorie van grieven sommen [appellanten] 31 feiten en omstandigheden op waaruit dat tegenwerken heeft bestaan. Het gaat dan ook om gebeurtenissen in het kader van de ontwikkeling (van de diverse versies) van het bestemmingsplan ‘Buitengebied’.


4.7
De gemeente heeft erop gewezen dat [appellanten] niet kenbaar hebben aangevoerd dat de gemeente ook onrechtmatig heeft gehandeld door vaststellingsbesluiten te nemen betreffende bestemmingsplannen, die vervolgens zijn vernietigd. De vorderingen van [appellanten] zijn volgens de gemeente dan ook niet gebaseerd op besluitaansprakelijkheid.


4.8
Het hof is dat met de gemeente eens. [appellanten] refereren in hun opsomming wel aan de gang van zaken betreffende de bestemmingsplanprocedures, maar voeren niet aan dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door bestemmingsplannen vast te stellen, die later zijn vernietigd. De gevorderde verklaringen van recht zien ook niet op de vaststelling van de bestemmingsplannen. Bovendien is de vordering van [appellanten] ook niet toegesneden op de vernietiging van de vaststellingsbesluiten; gesteld noch gebleken is dat en hoeveel schade [appellanten] geleden hebben door de vernietigde besluiten. Daarbij is van belang dat de bestemmingsplannen voor wat betreft het relevante plandeel niet volledig zijn vernietigd. De AbRS heeft [appellanten] in de uitspraak van 25 april 2018 (zie 3.25) op diverse punten geen gelijk gegeven. [appellanten] hebben in hun memorie en in de berekening van de schade geen aandacht gegeven aan de vraag wat dat betekent voor hun schade.


4.9
Indien [appellanten] ook het feit dat de AbRS de bestemmingsplannen heeft vernietigd aan hun vorderingen ten grondslag hebben willen leggen, hebben zij dat zodanig onvoldoende kenbaar gedaan dat de gemeente zich daartegen niet heeft kunnen verdedigen.


4.10
Het hof zal er bij de beoordeling van de vorderingen van [appellanten] dan ook vanuit gaan dat de grondslag van de (vermeerderde) vorderingen allereerst is dat de gemeente met de brieven onjuiste informatie heeft verstrekt, waardoor voor [appellanten] een onjuist beeld is ontstaan en zij er rekening mee moesten houden dat de gemeente bestuursdwang tegen hen zou toepassen en vervolgens dat de gemeente dat onjuiste beeld nadien niet heeft gecorrigeerd, maar slechts heeft bevestigd. Uit de stellingen van [appellanten] begrijpt het hof dat zij weliswaar vinden dat sprake is van meerdere onrechtmatige daden (de informatieverstrekking in de brieven en de gedragslijn nadien), maar dat beide onrechtmatige daden wel samenhangen. In de memorie van grieven hebben [appellanten] het ook over een ‘voortdurende onrechtmatige daad’, die begint met de brieven uit 2006 en 2008. Onrechtmatige informatieverschaffing - het criterium


4.11
In de brief van 7 september 2006 schreef de burgemeester dat het niet de bedoeling was dat [appellant1] , die toen het bedrijf exploiteerde, een zelfstandig hotel of hostel exploiteerde. Er diende samenhang te zijn tussen het hotel en de paardensport. Om die reden viel het kitesurfarrangement dat [appellant1] aanbood, niet binnen de ruimte van de exploitatievergunning. Dat gold ook voor andere zelfstandige overnachtingsmogelijkheden. Aan de brief die het karakter van een waarschuwing had, is geen vervolg gegeven. De burgemeester heeft geen vorm van bestuursdwang toegepast.


4.12
De brief van het college van 17 juli 2008 heeft een wat ander karakter. Het is de reactie op een verzoek van een derde om bestuursdwang toe te passen. In de brief schrijft het college dat zij het voornemen heeft om betreffende twee activiteiten - het organiseren van kerkdiensten en de exploitatie van een ho(s)tel - van (nog steeds) [appellant1] bestuursdwang toe te passen. Met de brief gaf het college naar het oordeel van het hof uitvoering aan artikel 4:8 Awb, dat een bestuursorgaan de verplichting oplegt om een derde-belanghebbende bij een voor hem bezwarende beschikking de gelegenheid te geven zijn zienswijze naar voren te brengen. Niet voor niets krijgt [appellant1] de gelegenheid om een zienswijze in te dienen. Een handhavingsbesluit is ook hier achterwege gebleven. Het is bij de brief gebleven. De brieven vormen dan ook geen onzelfstandige voorbereidingshandelingen.


4.13
De rechtbank heeft bij de vraag welke onrechtmatigheidsnorm geldt voor de brieven aansluiting gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad over voorbereidingsbesluiten. Beide partijen zijn daar ongelukkig mee. [appellanten] wijzen erop dat in de brieven geen besluiten zijn genomen en dat de brieven ook niet gevolgd zijn door een besluit. Volgens de gemeente dient de maatstaf van het arrest van de Hoge Raad in ’s-Hertogenbosch/ [naam4] te worden gehanteerd. [appellanten] wijzen erop dat het in dit arrest om een andere situatie ging dan de situatie die zich hier voordoet.


4.14
Dat laatste is inderdaad zo. In laatstgenoemd arrest ging het om informatieverstrekking door de gemeente over de mogelijkheden die een bestemmingsplan biedt. Dat is op zich een heel ander geval dan de situatie die zich hier voordoet, waarin een bestuursorgaan zich tot een betrokkene wendt en te kennen geeft dat diens handelen in strijd is met een exploitatieverordening of het geldende bestemmingsplan. Hoewel de maatstaf van de Hoge Raad in het arrest ’s-Hertogenbosch/ [naam4] dus niet op de hier aan de orde zijnde situatie is toegesneden, is die maatstaf toch ook passend voor (geheel) andere situaties van informatieverstrekking door een bestuursorgaan, omdat de maatstaf ruimte biedt de specifieke omstandigheden van het geval in aanmerking te nemen.


4.15
Volgens het arrest ’s-Hertogenbosch/ [naam4] is het antwoord op de vraag of de gemeente onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt aan een belanghebbende naar aanleiding van diens verzoek om informatie en of de gemeente om die reden onrechtmatig jegens die belanghebbende heeft gehandeld, afhankelijk van de omstandigheden van het geval ‘waaronder in de eerste plaats de inhoud van het gedane verzoek en hetgeen de gemeente daaromtrent heeft moeten begrijpen, en de aard en inhoud van de door de gemeente in antwoord daarop gegeven inlichtingen en hetgeen de belanghebbende daaromtrent heeft moeten begrijpen. Eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, kan plaats zijn voor het oordeel dat het verstrekken van die inlichtingen, indien deze onjuist of onvolledig zijn, onrechtmatig is jegens de belanghebbende en dat de gemeente deswege jegens de belanghebbende aansprakelijk is doordat deze door die onjuiste of onvolledige inlichtingen, kort gezegd, op het verkeerde been is gezet.’Het eerste onderdeel van de maatstaf is in dit geval niet relevant, omdat [appellant1] niet heeft gevraagd om inlichtingen en dus niet speelt wat de gemeente over zijn informatieverzoek heeft moeten begrijpen. Wel relevant zijn de aard en de inhoud van de door de gemeente verstrekte informatie (het tweede onderdeel van de maatstaf) en of [appellant1] er in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs op heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen zijn verstrekt. Voor onrechtmatigheid is dus niet alleen van belang welke informatie de gemeente heeft verstrekt (de kant van de verzender), maar ook of de geadresseerde mocht vertrouwen dat de hem verstrekte informatie juist en volledig was (de kant van de ontvanger). Dat kan ook betekenen dat aan aanvankelijk onrechtmatig handelen van de gemeente vanaf een later moment - als de geadresseerde ‘beter weet’ of ‘beter had moeten weten’- het onrechtmatige karakter ontnomen wordt.


4.16
Het hof zal hierna aan de hand van deze maatstaf de onrechtmatigheid van de beide brieven beoordelen.Aard en inhoud van de informatie


4.17
In dit geval heeft eerst de burgemeester en later het college een brief gestuurd aan [appellant1] waarin informatie is verstrekt over de activiteiten die hij op zijn perceel mocht ondernemen. [appellant1] had niet om deze brieven gevraagd. De brief van de burgemeester is aangeduid als een waarschuwingsbrief. De brief van het college is een uitvoerige brief (vijf pagina’s) in het kader van een door het college gestart handhavingstraject. Uit de brief blijkt dat het college uitgebreid onderzoek heeft gedaan naar de door [appellant1] ontplooide activiteiten, naar de mogelijkheden van het bestaande bestemmingsplan en ook naar die van het in voorbereiding zijnde plan. In die brief geeft het college aan dat en waarom zij het voornemen heeft het verzoek om handhaving van het bestemmingsplan in te willigen, en dat zij dus van plan is om ten laste van hem bestuursdwang toe te passen.


4.18
Beide brieven hadden, gezien het voorgaande, geen vrijblijvend karakter en hadden in potentie ook vergaande consequenties voor de bedrijfsvoering van [appellant1] . [appellant1] moest de informatie in de brieven dan ook heel serieus nemen en mocht er bovendien van uitgaan dat de brieven berustten op gedegen onderzoek door de gemeente. Hij hoefde er geen rekening mee te houden dat de gemeente min of meer ‘op goed geluk’, zonder een zorgvuldige voorbereiding, brieven met een dergelijke serieuze inhoud verstuurde. Dat gold zeker voor de tweede brief, alleen al gelet op het feit dat het al de tweede brief was over de exploitatie van het hotel, de brief klaarblijkelijk was geschreven in het kader van een handhavingstraject, uit de brief volgde dat de gemeente uitvoerig onderzoek had gedaan en ook het voornemen had om bestuursdwang toe te gaan passen.


4.19
Gelet op wat hiervoor is overwogen over de aard van de brieven, is het uitgangspunt dat [appellant1] uit mocht gaan van de juistheid van de door de gemeente verstrekte informatie en er ook vanuit mocht gaan dat de gemeente daadwerkelijk bestuursdwang zou toepassen indien hij activiteiten op het perceel zou (blijven) verrichten die volgens deze brieven niet waren toegestaan.


4.20
Partijen verschillen van mening over de vraag welke activiteiten van [appellant1] volgens de brieven niet waren toegestaan. Volgens [appellanten] had het bedrijf drie pijlers, te weten de manege en daaraan gelieerde activiteiten, dagrecreatie (activiteiten als kitesurfen en excursies op het eiland) en hotelactiviteiten. In de lezing van [appellanten] werd in deze brieven de dagrecreatie verboden. De hotelactiviteiten werden drastisch beperkt, te weten tot gasten die gebruik maakten van de manege. ‘Losse logies’, de verhuur van hotelkamers aan gasten die geen gebruik maakten van de manege, was volgens de lezing van [appellanten] van de brieven niet mogelijk, de exploitatie van een ‘zelfstandig hotel’, het aanbieden van hotelfaciliteiten zonder dat tegelijkertijd sprake was van de exploitatie van een manage al helemaal niet. [appellanten] stelt dat uit de brieven volgt dat de gemeente de activiteiten wilde beperken tot de exploitatie van een manege en van een hotel aan klanten/bezoekers van de manege.


4.21
De gemeente vindt dat de brieven geen beperkingen stelden aan activiteiten op het gebied van dagrecreatie. Voor zover activiteiten op dat gebied (zoals het kitesurfarrangement) werden genoemd, werden die genoemd in het kader van de losse logies; volgens de gemeente was het niet verboden dat [appellant1] dagrecreatieve activiteiten, zoals kitesurfen, aanbood vanuit de manege, maar wel dat hij dit verbond aan logies in het hotel. In de lezing van de gemeente hadden de brieven alleen betrekking op losse logies (en voor wat de brief uit 2008 ook op kerkdiensten, maar dat speelt in deze procedure geen rol).


4.22
Het hof volgt de gemeente in deze lezing. In geen van beide brieven is geschreven dat [appellant1] geen activiteiten op het gebied van dagrecreatie mag organiseren of uitvoeren. Er wordt in de brieven wel ingegaan op deze activiteiten (kitesurfen wordt genoemd), maar steeds in combinatie met het aanbieden van logies aan gasten die niet komen paardrijden in de manage, maar (alleen) komen kitesurfen. In dit verband is mede van belang dat het onderwerp van de brief van 8 september 2006 luidt ‘waarschuwingsbrief hostel’, dus niet waarschuwingsbrief kitesurfen of iets dergelijks. In de brief van 17 juli 2008 is aangegeven dat het handhavingsverzoek betrekking heeft op de pianolessen en kerkdiensten in de kantine en op ‘overnachting (…) zonder dat dit verband houdt met paard-gerelateerde zaken’. In de beslissing aan het slot van die brief is vermeld dat het college het voornemen heeft om het verzoek tot handhaving in te willigen ‘inzake het uitbaten van een hostel’. Ook daar ontbreekt de verwijzing naar dagrecreatieve activiteiten.


4.23
Het kan zijn dat [appellanten] de brieven ruimer hebben geïnterpreteerd. [appellant3] heeft er in dat verband tijdens de mondelinge behandeling bij herhaling op gewezen dat van een ondernemer niet verwacht mag worden dat hij brieven van de gemeente aan een nauwkeurige taalkundige analyse onderwerpt. Dat is het hof met hem eens. Maar ook zonder zo’n analyse is voldoende helder dat de brieven geen betrekking hadden op dagrecreatieve activiteiten. Daar komt bij dat [appellanten] al vrij snel na ontvangst van de laatste brief, de brieven heeft voorgelegd aan hun juridisch adviseurs (van Adromi en DAS), die een zienswijze voor [appellant1] hebben opgesteld. Als [appellanten] toen nog in de veronderstelling verkeerden dat de brieven ook betrekking hadden op de dagrecreatieve activiteiten hadden deze adviseurs hen uit de droom kunnen en moeten helpen. Het hof gaat er gelet op de inhoud van de door Adromi en DAS opgestelde zienswijze (zie 3.11) ook vanuit dat zij dat hebben gedaan; de zienswijze ziet alleen op het gebruik van het hostel (volgens de zienswijze is losse logies wel mogelijk) en op het organiseren van kerkdiensten (volgens de zienswijze toegestaan op grond van de Grondwet en internationale verdragen), maar niet op dagrecreatieve activiteiten. Het is niet aannemelijk dat dit onderwerp in de zienswijze buiten beschouwing zou zijn gebleven indien [appellanten] de brieven nog steeds zo lazen dat deze ook betrekking hadden op dagrecreatieve activiteiten, één van de pijlers van hun onderneming.


4.24
De tussenconclusie is dat [appellanten] uit de brieven mochten opmaken dat de gemeente van oordeel was dat het aanbieden van losse logies niet mogelijk was op de locatie (noch de exploitatie van een zelfstandig hotel) en het voornemen had daartegen op te treden. Zij mochten er ook van uitgaan dat deze visie van de gemeente was gebaseerd op een gedegen onderzoek naar de inhoud van de exploitatievergunning en het bestemmingsplan en naar de vraag of de exploitatie van het perceel door [naam2] daarmee in overeenstemming was. Het hof wijst erop dat de brieven weliswaar aan [appellant1] gericht waren, de toenmalige eigenaar van [naam2] , maar dat [appellante2] en [appellant3] toen al intensief betrokken waren bij de bedrijfsvoering van [naam2] - [appellant3] was bedrijfsleider -, zodat het hof hen gezamenlijk als de feitelijke adressanten van de brief heeft aangeduid.Wat mochten [appellanten] vertrouwen over de juistheid en volledigheid van de informatie?


4.25
Gelet op wat hiervoor is overwogen over de aard en de inhoud van de brieven van de gemeente is het uitgangspunt dat [appellanten] mochten vertrouwen op de juistheid en de volledigheid van de door de gemeente verstrekte informatie, zoals in de tussenconclusie aangegeven. Dat uitgangspunt lijdt uitzondering wanneer [appellanten] er niet van uitgingen dat het bestemmingsplan 1994 - het geldende bestemmingsplan - geen ruimte bood voor losse logies, zoals de gemeente schreef, en zij er bovendien niet van hoefden uit te gaan dat de gemeente daadwerkelijk zou gaan handhaven. Die combinatie is wel noodzakelijk, omdat ook wanneer [appellanten] zelf van mening zouden zijn dat het bestemmingsplan 1994 wel ruimte bood voor losse logies de serieuze dreiging van (in dat geval: onterechte) bestuurlijke handhaving door de gemeente een risico vormde voor de voortzetting van hun bedrijfsvoering.


4.26
Naar het oordeel van het hof is voldoende aannemelijk dat [appellanten] er ondanks de brieven van de gemeente van uitgingen dat het bestaande bestemmingsplan 1994 wel ruimte bood voor losse logies. Dat volgt uit de zienswijze van [naam2] van 5 september 2008 (zie 3.11), waarin de juridisch adviseurs van [naam2] namens [naam2] uiteenzetten dat en waarom het aanbieden van losse logies ‘niet wederrechtelijk’, dus niet in strijd met het geldende bestemmingsplan is.


4.27
Eveneens is voldoende aannemelijk dat [appellanten] , ondanks beide brieven, er geen rekening mee hoefden te houden dat de gemeente over zou gaan tot handhaving op losse logies in afwachting van een definitief nieuw bestemmingsplan. Dat volgt uit de volgende feiten en omstandigheden:- De gemeente heeft al in 2007, dus ruim voordat de brief van 17 juli 2008 werd verstuurd, in het kader van de voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan aangegeven dat het handhaven op losse logies niet mogelijk is (zie 3.7). Niet voor niets is deze visie van de gemeente aangehaald in de zienswijze van [appellanten] naar aanleiding van de brief van 17 juli 2008.- In de gemeenteraadsvergadering van 25 november 2008 (zie 3.12) heeft de verantwoordelijk wethouder uitdrukkelijk aangegeven dat B&W op advies van ‘onze juridische adviseurs’ geen vervolgstappen in het traject van bestuursdwang zullen zetten tot het nieuwe bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. Vanaf 25 november 2008 mochten [appellanten] ervan uitgaan - wat zij toen bij ontvangst van de brief van 17 juli 2008 al mochten vermoeden - dat het college niet daadwerkelijk zou gaan handhaven totdat het nieuwe bestemmingsplan definitief zou zijn. - Na het verzenden van de brief heeft de gemeente geen stappen meer gezet tot handhaving van het bestemmingsplan 1994 op het punt van losse logies. Anders dan [appellanten] betogen kan het controlebezoek op 23 januari 2013 (zie 3.16), viereneenhalfjaar na het verzenden van de brief van 17 juli 2008, redelijkerwijs ook niet als zo’n stap worden opgevat. In het verslag naar aanleiding van het bezoek wordt niet gerefereerd aan het dan nog steeds geldende bestemmingsplan 1994. Wel komen de plannen van [appellanten] met de manege en het hostel aan de orde. Het bezoek past eerder bij de voorbereidingen van het nieuwe bestemmingsplan die dan weer in volle gang zijn en in het kader waarvan [appellanten] ook contact hebben met de gemeente. Op de controle volgt ook geen bestuursdwangaanzegging, zelfs geen nieuwe waarschuwingsbrief. - Tijdens de behandeling van het beroep van [appellanten] tegen de vaststelling van het bestemmingsplan 2013, op 23 maart 2015, heeft mr. [gemeenteambtenaar] namens de raad naar voren gebracht dat hostelkamers ook door anderen dan manegegasten gebruikt mogen worden (zie 3.18). Die mededeling vormde een bevestiging van wat voor [appellanten] al vanaf november 2008 duidelijk was, dat de gemeente niet zou optreden tegen het aanbieden van losse logies.


4.28
De tussenconclusie is dat [appellanten] er in elk geval vanaf 25 november 2008 geen rekening mee hoefden te houden dat de gemeente op basis van het bestemmingsplan 1994 zouden optreden tegen het aanbieden van losse logies. In zoverre is in elk geval vanaf dat moment het onrechtmatige karakter aan de informatieverstrekking met de brieven komen te vervallen. Of de gemeente vervolgens zou optreden, zou uiteraard afhankelijk zijn van de inhoud van het nieuwe bestemmingsplan.


4.29
Hierna zal blijken dat in het midden kan blijven of de gemeente tot 25 november 2008 wel onrechtmatig jegens [appellanten] heeft gehandeld door het versturen van de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008Onrechtmatige informatieverschaffing - causaal verband


4.30
Uit het voorgaande volgt allereerst dat, voor zover ten aanzien van de beide brieven sprake is van onrechtmatige informatieverschaffing door de gemeente, die onrechtmatigheid alleen betrekking heeft op de losse logies en op de mededeling dat de gemeente op basis van het bestemmingsplan 1994 op losse logies wilde handhaven. Ook volgt eruit dat het voor [appellanten] uiterlijk op 25 november 2008 duidelijk behoorde te zijn dat de gemeente voorafgaand aan het definitief worden van het nieuwe bestemmingsplan niet zou gaan handhaven.


4.31
Volgens [appellanten] hebben zij door de onjuiste informatieverstrekking van de gemeente schade geleden. Die schade is ontstaan doordat zij vanaf de ontvangst van de brieven onder een ‘zwaard van Damocles’, de reële dreiging van bestuurlijke handhaving door de gemeente, hebben moeten leven, waardoor zij hun bedrijf niet konden uitbreiden en zelfs activiteiten - de dagrecreatieve activiteiten en de manegeactiviteiten - hebben moeten afstoten.


4.32
Het hof volgt [appellanten] daarin niet. Allereerst zien de brieven, zoals hiervoor is overwogen, niet op de dagrecreatieve activiteiten die [appellanten] ontwikkelden. Alleen om die reden ontbreekt het causaal verband tussen het afstoten van die activiteiten en de brieven. Datzelfde geldt voor de manegeactiviteiten. Het hof laat dan nog daar dat deze activiteiten volgens de inbreng van [appellanten] in de bestemmingsplanprocedures op zichzelf verlieslatend waren; vanwege de verlieslatendheid van de manageactiviteiten moesten zij juist ook andere activiteiten, zoals een hostel, op het perceel kunnen ontwikkelen, aldus [appellanten]


4.33

Voor de door [appellanten] gestelde schade betreffende de hotelactiviteiten geldt het volgende. Zoals hiervoor is overwogen, hoefden [appellanten] in elk geval vanaf 25 november 2008 er geen rekening meer mee te houden dat de gemeente op het punt van het aanbieden van losse logies zou gaan handhaven voordat het nieuwe bestemmingsplan definitief was. De door de brieven mogelijk ontstane dreiging van handhaving van het bestemmingsplan 1994 was toen dus sowieso van de baan. [appellanten] hebben onvoldoende onderbouwd dat zij vanwege het bestaan van die dreiging tot 25 november 2008 geen of minder hotelactiviteiten hebben ondernomen, bijvoorbeeld door minder kamers aan te bieden. Uit hun stellingen volgt juist dat [appellanten] de hostelactiviteiten hebben gecontinueerd, ook nadat zij de manegeactiviteiten hadden afgestoten. In zoverre was toen zelfs geen sprake meer van losse logies - het aanbieden van logies op een locatie waar ook een manege werd geëxploiteerd -, maar van de zelfstandige exploitatie van een hotel. Naar het oordeel van het hof bood het bestemmingsplan 1994 daar sowieso geen ruimte voor. Dat is ook het oordeel van prof. dr. [naam5] in zijn op verzoek van [appellanten] uitgebrachte legal opinion (p. 27):
‘Duidelijk is dat deze formulering [hof: artikel 7 onder A, aanhef en onder 4 van de planvoorschriften van bestemmingsplan 1994 – zie 3.4] een ‘zelfstandig hotel’, zonder gelijktijdige exploitatie van de manege, uitsluit (…)’. Prof. [naam5] voegt daar overigens aan toe dat het bestemmingsplan wel ruimte laat voor het aanbieden van losse logies, maar dat doet aan het voorgaande niet af.




4.34
De tussenconclusie is dat geen sprake is van causaal verband tussen de informatieverstrekking door de gemeente met de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008 in de periode tot 25 november 2008 en de schade die [appellanten] stellen te hebben geleden doordat zij activiteiten hebben moeten afstoten dan wel niet konden continueren. Het hof sluit niet uit dat [appellanten] vanwege de ontstane onzekerheid over (de bouw- en gebruiksmogelijkheden onder het) het nieuwe bestemmingsplan hun activiteiten niet hebben uitgebreid, maar de keuze om vanwege die reden pas op de plaats te maken staat niet in causaal verband met de informatieverstrekking in de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008. De vorderingen betreffende de onrechtmatige informatieverstrekking is niet toewijsbaar


4.35
Na het voorgaande kan de eindconclusie kort zijn: als de gemeente al (enige tijd) onrechtmatig heeft gehandeld door het met de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008 verstrekken van onjuiste informatie, hebben [appellanten] daar geen schade door geleden. De vordering om voor recht te verklaren dat de gemeente voor dit handelen jegens [appellanten] aansprakelijk is en de vorderingen tot schadevergoeding (al dan niet op te maken bij staat) zijn om die reden niet toewijsbaar. Bij de gevorderde verklaringen voor recht dat de gemeente door het verstrekken van onjuiste informatie in de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008 onrechtmatig jegens [appellanten] hebben gehandeld hebben [appellanten] geen belang, omdat indiende al van onrechtmatig handelen sprake is geweest dat handelen geen schade heeft veroorzaakt. Ook de vorderingen betreffende het volharden in de brieven en de bestendige gedragslijn zijn niet toewijsbaar


4.36
Volgens [appellanten] heeft de gemeente ook onrechtmatig gehandeld door te volharden in de onjuiste stellingen in de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008. Die vordering is evenmin toewijsbaar. Zoals hiervoor is uiteengezet, heeft de gemeente (in elk geval vanaf 25 november 2008) nu juist niet volhard in die onjuiste stellingen, althans niet op het punt van de dreiging met het toepassen van bestuursdwang en ontbreekt bovendien het causaal verband tussen de informatie in de brieven en de door [appellanten] gestelde schade.


4.37
Het is duidelijk dat de gemeente niet heeft willen meewerken aan de realisering van de plannen die [appellanten] hadden met de ontwikkeling van het perceel. De gemeente had een sterke voorkeur voor het (verder) ontwikkelen van manegeactiviteiten en wilde voorkomen dat de hotelactiviteiten zouden worden uitgebreid en al helemaal los van de manegeactiviteiten. Het hof wil aannemen dat dit frustrerend is geweest voor [appellanten] , dat zij het idee hebben gehad steeds tegen een muur te botsen en meenden dat hun plannen niet serieus in overweging zijn genomen door de gemeente. Maar het staat een gemeente in beginsel vrij om bij de ontwikkeling van een nieuw bestemmingsplan zelfstandige keuzes te maken op basis van eigen planologische afwegingen. Die afwegingen en de daarbij gevolgde procedures kunnen getoetst worden in het proces van de vaststelling en goedkeuring van een bestemmingsplan en de daarop volgende procedure(s) bij de AbRS. In geval van vernietiging van het bestemmingsplan kan de gemeente vervolgens aansprakelijk worden gehouden voor de schade die een betrokkene heeft geleden doordat er in de besluitvorming betreffende het nieuwe bestemmingsplan fouten zijn gemaakt.


4.38

[appellanten] hebben zoals gezegd hun vorderingen niet op deze (feitelijke) grondslag gebaseerd. Zij sommen een aantal gebeurtenissen uit de langdurige historie van het nieuwe bestemmingsplan (dat drie versies kent) op en stellen slechts dat daaruit blijkt dat de gemeente hen voortdurend heeft tegengewerkt. Maar waarom dat tegenwerken onrechtmatig zou zijn, werken zij niet uit en al helemaal niet waarom de door hen genoemde gevallen van tegenwerken gelet op de uitspraken van de AbRS over de verschillende versies van het bestemmingsplan als een fout moeten worden gekwalificeerd. In dit kader is van belang dat [appellanten] lang niet op alle geschilpunten met de gemeente door de AbRS in het gelijk zijn gesteld. Zo heeft de AbRS in de uitspraak van 25 april 2018 (zie 3.25) bezwaren van [appellanten] tegen de bouwmogelijkheden die het nieuwe plan biedt verworpen en ook overwogen dat het geen aanleiding ziet voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om geen medewerking te verlenen aan de door [appellanten] voorgestelde alternatieve plannen. Juist het feit dat de raad niet aan die plannen heeft willen meewerken, vormt voor [appellanten] een steen des aanstoots en wordt door hen benoemd als onderdeel van het ‘voortdurend tegenweren’ (zie de onder o. en w. in de memorie van grieven vermelde omstandigheden).


4.39
De conclusie is dat [appellanten] onvoldoende hebben onderbouwd dat en waarom het door hen als ‘voortdurende tegenwerken’ omschreven handelen en nalaten van de gemeente onrechtmatig is geweest jegens hen. Voor zover de vorderingen van [appellanten] op dit handelen en nalaten is gebaseerd, zijn deze niet toewijsbaar.



De conclusie




4.40
De vorderingen van [appellanten] zijn gezien het voorgaande niet toewijsbaar. Dat geldt zowel voor de al bij de rechtbank ingestelde vorderingen als voor de vorderingen die voor het eerst bij het hof zijn ingesteld. Het hoger beroep slaagt dus niet. De grieven van [appellanten] falen, de meeste bij gebrek aan belang, omdat het hof niet toekomt aan de in veel grieven aan de orde gestelde uitleg van de planvoorschriften uit het bestemmingsplan 1994. Het hof komt daarmee evenmin toe aan het beroep van de gemeente op verjaring en hoeft dus niet in te gaan op de vraag of de verjaring later dan 24 maart 2015 (zoals [appellanten] betogen) of veel eerder (zoals de gemeente meent) is gaan lopen.


4.41
Omdat [appellanten] in het ongelijk zullen worden gesteld, zal het hof hen tot betaling van de proceskosten in hoger beroep veroordelen.


4.42
De veroordelingen in deze uitspraak kunnen ook ten uitvoer worden gelegd als een van partijen de beslissing van het hof voorlegt aan de Hoge Raad (uitvoerbaarheid bij voorraad).






5De beslissing


Het hof:



5.1
bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Noord-Nederland, locatie Leeuwarden van 31 juli 2024;



5.2

veroordeelt [appellanten] tot betaling van de volgende proceskosten van de gemeente:
€ 13.608,- aan griffierecht
€ 13.218,1 aan salaris van de advocaat van de gemeente (2 procespunten x het toepasselijke tarief VII);




5.3
verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;



5.4
wijst af wat verder is gevorderd.




Dit arrest is gewezen door mrs. H. de Hek, J.H. Kuiper en H.M. Fahner en is door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2026.







ECLI:NL:RBNNE:2024:2933.


ECLI:NL:RVS:2015:1907


ECLI:NL:RVS:2015:1909


ECLI:NL:RVS:2018:1397


HR 26 november 1999, ECL:NL:HR:1999:AA4482 en 15 december 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA9046.


HR 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219.