ECLI:NL:CRVB:2026:1013

21/3947 PW


Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer












Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 september 2021, 20/3062 (aangevallen uitspraak)







Partijen:




[appellante] te [woonplaats] (appellante)



het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)








Datum uitspraak: 28 juli 2026


SAMENVATTING


In deze zaak gaat het over de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet (PW) voor de kosten van de eindrekening en -verantwoording van de bewindvoerder en voor de kosten van de intake van de opvolgend bewindvoerder. Appellante en het college verschillen van mening over de vraag of de aanvraag op grond van het tegenwettelijk beleid van het college tijdig is ingediend. De Raad oordeelt dat voor wat betreft de kosten van de eindrekening en -verantwoording het beleid juist is toegepast. Daarbij wordt uitgegaan van de datum van de beschikking van de kantonrechter, te weten 14 november 2019. Voor wat betreft de intakekosten is het beleid niet juist toegepast omdat de termijn is aangevangen op 1 december 2019, de datum waarop de bewindvoerder is benoemd. In zoverre is de aanvraag tijdig ingediend. Het hoger beroep slaagt. De Raad voorziet zelf in de zaak en kent bijzondere bijstand toe voor de intakekosten.





PROCESVERLOOP


Namens appellante heeft mr. L.A.M. van den Eeden, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.



De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 22 augustus 2023. Voor appellante zijn verschenen mr. Van den Eeden en [naam] van [naam kantoor]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.L.J. Martens.



Met een brief van 25 januari 2024 heeft de Raad het onderzoek heropend in verband met de conclusie van advocaat-generaal De Bock in een zaak over een Wajong-uitkering. De reden hiervoor was in het geval van appellante de toepassing van een beleidsregel die door de rechtbank als ‘buitenwettelijk’ beleid is gekwalificeerd en de vraag of en hoe de toepassing van dit beleid in het concrete geval door de bestuursrechter moet worden getoetst. De Raad heeft uitspraak gedaan in voormelde Wajong-zaak en vervolgens op 15 mei 2025 en 4 november 2025 in zaken over de PW.



De Raad heeft partijen met brieven van 14 januari 2026 en 3 februari 2026 verzocht om te laten weten wat deze nieuwe rechtspraak volgens hen betekent voor de uitkomst van deze zaak. Partijen hebben hierop gereageerd en hun standpunten gehandhaafd.



De Raad heeft partijen vervolgens laten weten dat hij een nader onderzoek ter zitting niet nodig vindt en partijen gewezen op hun recht om te worden gehoord. Partijen hebben niet binnen de hen gegeven termijn verklaard gebruik te willen maken van dat recht. Daarom heeft de Raad de zaak niet opnieuw op een zitting behandeld en het onderzoek gesloten.




OVERWEGINGEN




Inleiding


1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.


1.1.
Appellante staat geruime tijd onder bewind. Omdat er tussen appellante en haar toenmalige bewindvoerder, [naam bewindvoerder], geen vruchtbare samenwerking meer bestond, heeft de kantonrechter van de rechtbank Oost-Brabant bij beschikking van 14 november 2019 [naam bewindvoerder] met ingang van 1 december 2019 ontslagen. Met ingang van diezelfde datum heeft de kantonrechter [naam kantoor] tot bewindvoerder benoemd. In de beschikking van 14 november 2019 heeft de kantonrechter de beloning voor het opmaken van de eindrekening en -verantwoording, de beloning voor de aanvangswerkzaamheden en de jaarbeloning vastgesteld.


1.2.
Op 13 februari 2020 heeft [naam kantoor] namens appellante bijzondere bijstand op grond van de PW aangevraagd voor - behalve de kosten voor bewindvoering over 2020 - de kosten van de eindrekening- en verantwoording van [naam bewindvoerder] tot een bedrag van € 242,- en van de intakekosten van [naam kantoor] tot een bedrag van € 644,93. Het college heeft de aanvraag op 18 februari 2020 ontvangen.


1.3.
Met een besluit van 26 augustus 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 2 oktober 2020 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van de eindrekening en -verantwoording en van de intake afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat de aanvraag te laat is ingediend. Op grond van het beleid kan met terugwerkende kracht bijzondere bijstand worden verleend voor kosten van bewindvoering als de aanvraag uiterlijk drie maanden en een dag na verzending van de beschikking van de rechtbank tot benoeming van de bewindvoerder is ingediend. De aanvraag had volgens het college uiterlijk 15 februari 2020 moeten worden ingediend.



Uitspraak van de rechtbank



2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat beleidsregel B076, die specifiek ziet op bijzondere bijstand voor de kosten van bewindvoering, van toepassing is en dat deze beleidsregel moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Op grond van deze beleidsregel had de aanvraag om bijzondere bijstand uiterlijk op 15 februari 2020 door het college moeten zijn ontvangen. In de beleidsregel staat expliciet dat de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van bewindvoering moet zijn ontvangen binnen drie maanden en één dag na verzending van de beschikking, tenzij anders bepaald door de rechtbank. De aanvraag is pas op 18 februari 2020 en daarmee buiten de termijn van drie maanden en één dag door het college ontvangen. Dat betekent dat het college het beleid op consistente wijze heeft toegepast door de aanvraag af te wijzen voor zover het ziet op de kosten van de eindrekening en -verantwoording en de intakekosten. Omdat sprake is van buitenwettelijk begunstigend beleid, kan de rechtbank zich niet uitlaten over de vraag of het beleid onredelijk is doordat het college uitgaat van de ontvangstdatum in plaats van de verzenddatum.



Het standpunt van appellante



3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.



Het oordeel van de Raad


4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van eindrekening en eindverantwoording en de intakekosten in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.


4.1.

De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Toetsingskader




4.2.
Niet in geschil is dat appellante bijzondere bijstand heeft gevraagd voor kosten die zijn opgekomen vóór de datum waarop de aanvraag is ingediend. Ook is niet in geschil dat in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die afwijking van het uitgangspunt rechtvaardigen dat geen bijzondere bijstand wordt verleend voor kosten die zijn opgekomen voor de datum waarop de bijstandsaanvraag is ingediend. Tussen partijen is uitsluitend in geschil of voor de onder 1.3 vermelde kosten gelet op het beleid aanspraak bestaat op verlening van bijzondere bijstand met terugwerkende kracht.

4.2.1.
Het college hanteerde in de periode waarover het hier gaat twee beleidsregels voor de toekenning van bijzondere bijstand, B062 en B076. Volgens Beleidsregel B062 moet een aanvraag om bijzondere bijstand worden ingediend binnen drie maanden vanaf de datum waarop de kosten feitelijk zijn ontstaan. Beleidsregel B076 ziet op bijzondere bijstand voor kosten van bewindvoering. Deze beleidsregel houdt, voor zover hier van belang, in dat de ingangsdatum voor bijzondere bijstand voor kosten bewindvoering, intakekosten en andere kosten ingaat op de datum van benoeming van de bewindvoerder en dat de aanvraag voor bijzondere bijstand moet zijn ontvangen binnen drie maanden en één dag na verzending van de beschikking, tenzij anders bepaald door de rechtbank. Voor overige kosten geldt dat de aanvraag bijzondere bijstand moet worden ingediend binnen drie maanden nadat de kantonrechter de beschikking heeft afgegeven die op die kosten betrekking heeft.


4.2.2.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat Beleidsregel B076 in deze situatie van toepassing is, omdat deze beleidsregel specifiek ziet op bijzondere bijstand voor kosten van bewindvoering.


4.2.3.

Met Beleidsregel B076 (beleidsregel) verleende het college als regel bijzondere bijstand met terugwerkende kracht zonder dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Deze beleidsregel moet gekwalificeerd worden als tegenwettelijk beleid. Het beleid gaat namelijk in tegen de wettelijke bepaling van artikel 44, eerste lid, van de PW, die terugwerkende kracht van een aanvraag om bijstand uitsluit. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 15 mei 2025 heeft overwogen, wordt tegenwettelijk beleid niet getoetst op rechtmatigheid, maar als een gegeven aanvaard. Tegenwettelijk beleid wordt dus niet exceptief getoetst aan hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Evenmin wordt getoetst of het bestuursorgaan ten gunste van de betrokkene moet afwijken van dit beleid. Wel dient te worden beoordeeld of het college met het bestreden besluit het beleid juist heeft toegepast.

Aanvraag bijzondere bijstand voor zover die ziet op de intakekosten





4.3.
Appellante heeft aangevoerd dat de aanvraag op grond van de beleidsregel tijdig is ingediend. Appellante is van mening dat voor wat betreft de begindatum van de termijn voor het indienen van de aanvraag om bijzondere bijstand moet worden uitgegaan van de datum van 1 december 2019. Zij is van mening dat de kosten waarvoor zij om bijzondere bijstand heeft verzocht op die datum zijn opgekomen. Er is sprake van vervanging van de bewindvoerder. Deze beroepsgrond slaagt voor zover deze ziet op de afwijzing van de bijzondere bijstand voor de intakekosten. De Raad licht dat hieronder toe.

4.3.1.

Partijen zijn verdeeld over de vraag van welke datum of data moet worden uitgegaan voor het bepalen van de tijdigheid van de aanvraag. Volgens vaste rechtspraak komen de kosten van beloning van de bewindvoerder op vanaf de benoeming van de bewindvoerder door de kantonrechter. De aanvangsdatum van het bewind is doorgaans de dag nadat de rechtbank de beschikking heeft verstuurd, tenzij anders bepaald. In dit geval gaat het om de situatie van vervanging van een bewindvoerder waarbij de kantonrechter de ingangsdatum van de benoeming heeft bepaald op 1 december 2019. Dat betekent dat die datum volgens de beleidsregel de ingangsdatum is voor de aanvraag van bijzondere bijstand voor de intakekosten. De aanvraag voor die kosten moet dus binnen drie maanden en één dag na die datum van 1 december 2019 door het college zijn ontvangen. Vaststaat dat de aanvraag op 18 februari 2020 en dus tijdig is ontvangen. De Raad is dan ook van oordeel dat het college de beleidsregel niet juist heeft toegepast.

Aanvraag bijzondere bijstand voor zover die ziet op de eindrekening en -verantwoording





4.4.

Wat betreft de aanvraag om bijzondere bijstand voor de eindrekening en verantwoording is de Raad van oordeel dat het college de beleidsregel op juiste wijze heeft toegepast. De kantonrechter heeft in de beschikking van 14 november 2019 (ook) de kosten van eindrekening en verantwoording vastgesteld. Voor deze kosten geldt dat de aanvraag volgens de beleidsregel moet worden ingediend binnen drie maanden nadat de kantonrechter de beschikking heeft afgegeven, in dit geval op 14 november 2019. De aanvraag is op 18 februari 2020 en dus te laat door het college ontvangen. In zoverre is de besluitvorming in overeenstemming met het beleid.

Beroep op analoge toepassing van artikel 6:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)




4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat zou moeten worden aangesloten bij de ontvangsttheorie van artikel 6:9, tweede lid, van de Awb. Volgens dit artikel is een bezwaarschrift, bij verzending per post, tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen. Appellante heeft betoogd dat de aanvraag tijdig is ingediend, omdat deze op 14 februari 2020 is verzonden en op 18 februari 2020 – dus binnen één week na verzending – is ontvangen. De Raad begrijpt deze beroepsgrond aldus dat het college ten gunste van appellante had moeten afwijken van de beleidsregel. Deze beroepsgrond treft geen doel.

4.5.1.
Gelet op het in 4.2.3 aangeduide toetsingskader is de vraag of het beleid, dat tegenwettelijk is, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat, of het beleid onredelijk is, dan wel of er sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, niet aan de orde. De Raad kan dus niet treden in deze beoordeling.





Conclusie en gevolgen


4.6.

Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd voor zover het de intakekosten betreft. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 26 augustus 2020 te herroepen voor zover dat ziet op de afwijzing van bijzondere bijstand voor de intakekosten en te bepalen dat appellante recht heeft op bijzondere bijstand voor de intakekosten van € 644,93.
5. Appellante krijgt een vergoeding voor de proceskosten die zij voor de procedure in beroep en hoger beroep heeft moeten maken. Deze vergoeding wordt vastgesteld op € 1.868,- in beroep en € 1.868,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.736,-. Ook krijgt appellante het door haar in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.






BESLISSING


De Centrale Raad van Beroep




vernietigt de aangevallen uitspraak;


verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 2 oktober 2020 voor wat betreft de intakekosten;


herroept het besluit van 26 augustus 2020 voor wat betreft de intakekosten en bepaalt dat appellante bijzondere bijstand wordt verleend voor de intakekosten van haar bewindvoerder voor een bedrag van € 644,93;


bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 oktober 2020;


veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.736,-;


bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.





Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter, M. Wolfrat en A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2026.






(getekend) O.L.H.W.I. Korte





De griffier is verhinderd te ondertekenen





Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels



Participatiewet



Artikel 44 Toekenning

1. Indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, wordt de bijstand toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.
(…).




Beleidsregel B062, gepubliceerd op 10 januari 2018



Moment aanvragen bijzondere bijstand (terugwerkende kracht)




Doordat er niet meer wordt gewerkt met een drempelbedrag (zie Drempelbedrag) is het mogelijk om voor ieder bedrag bijzondere bijstand aan te vragen.



Per 1 januari 2012 is het niet langer mogelijk om de kosten tot 18 maanden op te sparen, alvorens bijzondere bijstand aan te vragen. De Gemeente Eindhoven heeft besloten om per 1 januari 2012 bijzondere bijstand te verstrekken met “terugwerkende kracht” tot 3 maanden. De aanvraag moet ingediend worden binnen 3 maanden vanaf de datum waarop de kosten feitelijk zijn ontstaan.



Voor cliënten zonder uitkering geldt tevens het vereiste dat ook het inkomen op het moment van het ontstaan van de kosten verifieerbaar is. Klik hier voor de werkinstructie bijzondere bijstand.




Beleidsregel B076, gepubliceerd op 7 april 2020



Kosten bewindvoering





Bewindvoering

Er zijn verschillende vormen van bewindvoering: (vrijwillig) beschermingsbewind en bewindvoering in het kader van de WSNP. Daarnaast bestaan er ook verschillende vormen van budgetbeheer.




Beschermingsbewind





Ingangsdatum vergoeding bewindvoeringskosten

De jaarbeloning is verschuldigd vanaf de 1e dan wel de 16e dag van de maand waarin de bewindvoerder is benoemd […], en wordt in maandelijkse termijnen betaald, tenzij de kantonrechter anders bepaalt. Dit betekent dat de bewindvoerder de beloning in rekening mag brengen met ingang van de 1e dag van de maand wanneer hij in de periode van de 1e tot en met de 15e van een maand is benoemd. Als de benoeming ingaat in de tweede helft van de maand, dus in de periode vanaf de 16e mag hij de beloning met ingang van de 16e dag van deze maand in rekening brengen (artikel 3 lid 4 Regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren).



De ingangsdatum bijzondere bijstand kosten bewindvoering, intakekosten en andere kosten sluit hierop aan. Dus vanaf datum benoeming bewindvoerder.



De aanvraag bijzondere bijstand moet ontvangen zijn binnen 3 maanden één dag na verzending beschikking, tenzij anders bepaald door de rechtbank.
(…)




Kosten

De hoogte van de kosten is per cliënt vastgesteld door de rechtbank en zijn opgenomen in de beschikking onder bewindstelling/curatele/mentorschap, conform de Regeling beloning Curatoren, beschermingsbewindvoerders en mentoren.



(…).




Overige kosten

Overige kosten, zoals bijvoorbeeld intakekosten, moeten expliciet in de beschikking van de rechtbank opgenomen zijn. Daaruit blijkt de noodzaak en dan kunnen ook die kosten in het kader van de bijzondere bijstand vergoed worden.



De ingangsdatum bij verzoek tot verhoging bijzondere bijstand kosten bewindvoering wordt gelijkgesteld met het verzoekschrift van de rechtbank. Datum verzoekschrift is de ingangsdatum voor de bijzondere bijstand. Mits de aanvraag binnen 3 maanden na verzenddatum beschikking is ingediend.



Ook voor extra uren en overige kosten geldt dat de aanvraag bijzondere bijstand moet worden ingediend binnen drie maanden nadat de kantonrechter de beschikking heeft afgegeven die op die kosten betrekking heeft. De bijzondere bijstandsbijstandverlening inzake deze extra uren dienen per maand te worden uitbetaald. Dit om terugvordering na verhuizing etc. te voorkomen.



(…)




Algemene wet bestuursrecht



Artikel 4:84

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.




Artikel 6:9


1. Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
2. Bij verzending per post is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.


Conclusie van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086.


ECLI:NL:CRVB:2025:700.


ECLI:NL:CRVB:2025:1699 tot en met 1702.


Vergelijk uitspraken in voetnoot 3.


Zie voetnoot 2.


Zie meergenoemde uitspraak van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, onder 4.9.3.1.


Bijvoorbeeld de uitspraak van 11 februari 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:282.