ECLI:NL:RBZWB:2026:9001

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT


Zittingsplaats Breda


Bestuursrecht


zaaknummers: 24/8641 en 25/5169


uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2026 in de zaken tussen



[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres,
(gemachtigden: mr. W.L. Schuttert en mr. S.R.A. Drieshen),


en




het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge, het college,
(gemachtigden: mr. M.C. Mulder en mr. I.M.C. van Leeuwen).





Inleiding


Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 13 november 2024 (bestreden besluit I), over het weigeren van een omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan tijdelijk (gedurende tien jaar) huisvesten van arbeidsmigranten in 55 recreatiewoningen op het [recreatiepark] aan de [adres] in [plaats 2] (hierna: recreatiepark). Dit beroep heeft de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer 24/8641.



Eiseres heeft daarnaast beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van 14 augustus 2025 (bestreden besluit II), over het opleggen van een last onder dwangsom vanwege het in strijd met het omgevingsplan huisvesten van arbeidsmigranten in 55 recreatiewoningen op het recreatiepark. Dit beroep heeft de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer 25/5169.



De rechtbank heeft de beroepen op 25 juni 2026 op zitting behandeld. Namens eiseres waren mr. H.P. Wiersema (kantoorgenoot gemachtigden), [persoon 1] en [persoon 2] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, mr. drs. J.K. van Polanen en mr. T.P. Bergmans.



De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.




Beoordeling door de rechtbank



1. Feiten




1.1
Op het recreatiepark staan 181 recreatiewoningen. Eiseres heeft 55 recreatiewoningen (fase 3) in eigendom. In het verleden heeft eiseres deze recreatiewoningen verhuurd aan arbeidsmigranten. Ook veel van de andere (niet bij eiseres in eigendom zijnde) recreatiewoningen op het park werden verhuurd aan arbeidsmigranten.



1.2
Het college wil de bewoning van het recreatiepark door arbeidsmigranten beëindigen. Tussen eiseres en het college hebben in de jaren voorafgaand aan de aanvraag die heeft geleid tot bestreden besluit I gesprekken plaatsgevonden over een mogelijk traject dat erop was gericht om het toeristische en recreatieve karakter van het recreatiepark terug te brengen. Dit revitaliseringstraject moest als alternatief dienen voor het inzetten van een bestuursrechtelijk handhavingstraject. Het zou bestaan uit een voorbereidingsfase, een transitiefase en een toekomstfase. Gedurende de transitiefase zou het huisvesten van arbeidsmigranten maximaal tien jaar worden toegestaan, om verdiencapaciteit te genereren voor de renovatie van de recreatiewoningen en voor een vitaliteitsfonds voor verbetering van de centrale voorzieningen. In de toekomstfase zou het einddoel worden gerealiseerd, namelijk het volledig herstel van de toeristisch-recreatieve functie.



1.3
Uit een brief van het college aan eiseres van 31 januari 2023 blijkt dat het college vier randvoorwaarden aan het revitaliseringstraject heeft verbonden:


een goed onderbouwd en gedragen plan van aanpak;


nagenoeg alle eigenaren dienen mee te gaan met slechts één ontwikkelrichting;


herstel van de toeristische functie op basis van bestemming ‘recreatie’ binnen een maximale termijn van tien jaar;


een sterke voorkeur voor eigendom bij één entiteit.





1.4

Bestreden besluit I



1.4.1
Op 12 oktober 2023 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk huisvesten (voor een periode van tien jaar) van arbeidsmigranten op het recreatiepark.



1.4.2
In een brief van 13 december 2023 heeft het college aan eiseres medegedeeld voornemens te zijn om de aanvraag te weigeren. Eiseres heeft daar op 18 januari 2024 op gereageerd met een zienswijze.



1.4.3
Bij besluit van 30 januari 2024 (primair besluit I) heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.



1.4.4
Eiseres heeft daar op 7 maart 2024 bezwaar tegen gemaakt.



1.4.5
Bij bestreden besluit I (13 november 2024) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.



1.4.6
Eiseres heeft op 23 december 2024 beroep ingesteld tegen bestreden besluit I.




1.5

Bestreden besluit II



1.5.1
Op 18 en 19 juni 2024 hebben toezichthouders van de gemeente Halderberge een controle uitgevoerd op het recreatiepark.



1.5.2
Bij brief van 1 augustus 2024 heeft het college eiseres medegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen om de huisvesting van arbeidsmigranten te beëindigen en beëindigd te houden. Eiseres heeft daar op 4 september 2024 op gereageerd met een zienswijze.



1.5.3
Op 28 november 2024 hebben toezichthouders een hercontrole uitgevoerd op het recreatiepark.



1.5.4
Bij besluit van 17 december 2024 (primair besluit II) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd, vanwege het in strijd met het omgevingsplan – en zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit – huisvesten van arbeidsmigranten op het recreatiepark. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 6.000,- per perceel en per week, met een maximum van € 12.000,- per perceel.



1.5.5
Eiseres heeft daar bij brief van 30 december 2024 bezwaar tegen gemaakt en heeft de voorzieningenrechter op diezelfde dag verzocht om een voorlopige voorziening.



1.5.6
In een uitspraak van 11 februari 2025 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. De voorzieningenrechter heeft de begunstigingstermijn daarnaast met een ordemaatregel verlengd tot uiterlijk zondag 2 maart 2025.



1.5.7
Bij bestreden besluit II heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.



1.5.8
Eiseres heeft daar op 13 oktober 2025 beroep tegen ingesteld.



2. Beroep tegen bestreden besluit I






2.1
Bestreden besluit I ziet op het weigeren van een omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten (voor een periode van tien jaar) van arbeidsmigranten op het recreatiepark.



2.2

Wettelijk kader



2.2.1
Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wabo. Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Ow is ingediend. De aanvraag om een omgevingsvergunning is in deze zaak door eiseres ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het oude recht van toepassing blijft.



2.2.2
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.




2.3

Bestreden besluit I



2.3.1
In het bestemmingsplan ‘Eerste herziening bestemmingplan Buitengebied Halderberge’ was aan het perceel de enkelbestemming ‘Recreatie – Recreatiepark 1’ toegekend. Het gebruiken van de percelen en recreatiewoningen voor het huisvesten van arbeidsmigranten paste niet binnen die bestemming. In dat bestemmingsplan was aan het perceel ook de aanduiding: ‘specifieke vorm van recreatie – recreatiewoningen’ gegeven. Ter plaatse van die aanduiding was permanente bewoning niet toegestaan.



2.3.2
Het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder, a, onder 2, van de Wabo, voor het afwijken van het bestemmingsplan in de gevallen (kruimelgevallen) die waren aangewezen in bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het college heeft die omgevingsvergunning geweigerd, omdat het college het huisvesten van de arbeidsmigranten in strijd vindt met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college heeft het huisvesten van de arbeidsmigranten de afgelopen jaren geleid tot een toename van overlast en onveiligheid in de omgeving en een verslechtering van het ter plaatse aanwezige toeristische cluster in de [plaats 2] . In de ‘ [gebiedsvisie] ’ (hierna: Gebiedsvisie) is vastgelegd dat het cluster Hoeven een recreatiegebied moet blijven. Toerisme en recreatie moeten in dit gebied versterkt worden en de recreatieve functie op het recreatiepark moet terugkeren. Tot een integrale herontwikkeling is het niet gekomen. Aan de voorwaarden voor het revitaliseringstraject is volgens het college niet voldaan, omdat de eigenaren van fase 1 en fase 2 niet mee kunnen werken aan één ontwikkelrichting. Het college vindt het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ook ongewenst dat op een beperkt deel van het park, namelijk fase 3, (55 van de 181 recreatiewoningen) strijdig gebruik in de vorm van huisvesting van arbeidsmigranten wordt toegestaan, terwijl handhaving van hetzelfde strijdig gebruik plaatsvindt bij de andere fasen.




2.4

Gronden



Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen weigeren. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiseres verschillende argumenten aangevoerd. Volgens eiseres is – zoals zij ter zitting heeft herhaald – het weigeren van de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Het verlenen van een omgevingsvergunning is volgens eiseres ook in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening.




2.5

Het vertrouwensbeginsel




Standpunt eiseres




2.5.1
Eiseres heeft aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd. Kort samengevat heeft eiseres ter onderbouwing van dat standpunt aangevoerd dat op 5 juli 2023 tussen het college en eiseres is overeengekomen dat aan de randvoorwaarden van het revitaliseringstraject is voldaan en dat de transitieperiode van toepassing is. Tijdens het overleg van 5 juli 2023 heeft het college toegezegd dat in augustus 2023 een conceptvaststellingsovereenkomst toegestuurd zou worden. Deze gemaakte afspraken zijn in een brief van 18 juli 2023 door het college aan eiseres bevestigd. Uit de brief van 18 juli 2023 blijkt dat het college een omgevingsvergunning voor tien jaar zou gaan verlenen voor fase 3. Ook uit een raadsinformatiebrief van het college aan de raad van 26 september 2023 blijkt dat voor fase 3 een andere benadering is gevolgd en dat overeenstemming is bereikt tussen het college en eiseres. Daarin staat ook dat een overgangsperiode van tien jaar voor fase 3 in beeld is en dat daarvoor een omgevingsvergunning zou worden verleend. Op een raadsvergadering van 11 oktober 2023 heeft een wethouder ook verklaard dat er afspraken zijn gemaakt tussen het college en eiseres. Het college heeft het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden en dat een omgevingsvergunning zou worden verleend voor het gedurende tien jaar huisvesten van de arbeidsmigranten op het recreatiepark.



2.5.2
In het kader van het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft eiseres ook aangevoerd dat het slagen van de onderhandelingen met de eigenaren van fase 1 en 2 geen randvoorwaarde is die op fase 3 van toepassing is. In paragraaf 4 van een notitie van Leisurebrains van 31 mei 2022 staat dat fase 3 gescheiden kan worden van fase 1 en 2. In een brief van het college aan de eigenaren van fase 1 en fase 2 van 12 januari 2023 heeft het college toegelicht dat bij randvoorwaarde 2 nagenoeg alle eigenaren mee dienen te gaan met slechts één ontwikkelrichting. Die randvoorwaarde geldt uitsluitend voor de eigenaren van fase 1 en fase 2. In die brief worden aan fase 1 en fase 2 andere randvoorwaarden gesteld dan aan fase 3. Uit de brief blijkt niet dat eiseres samen met de eigenaren van fase 1 en 2 moet meedoen. De gestelde koppeling met fase 1 en 2 wordt in de brief van 18 juli 2023 ook niet gelegd. In de raadsinformatiebrief van 26 september 2023 heeft het college ook aan de raad laten weten dat voor fase 3 een ‘andere benadering’ is gevolgd. Eiseres heeft daaraan toegevoegd dat het scenario, dat eiseres met fase 3 als enig eigenaresse start met de transitiefase, voldoet aan de vier randvoorwaarden. Het Plan van Aanpak van eiseres is goedgekeurd. Door alleen voor eiseres een andere ontwikkeling in te zetten, wordt voldaan aan de randvoorwaarde dat nagenoeg alle eigenaren dienen mee te gaan met één ontwikkelrichting. Er zijn daarnaast met eiseres afspraken gemaakt waardoor het herstel van de toeristische functie op basis van de bestemming ‘recreatie’ binnen een maximale termijn van tien jaar wordt geborgd. Door alleen voor eiseres een andere ontwikkelrichting in te zetten, wordt ook voldaan aan de randvoorwaarde dat er sprake is van een sterke voorkeur voor eigendom bij één entiteit.



Toetsingskader





2.5.3
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.



Beoordeling





2.5.4
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft geweigerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat door het college de toezegging is gedaan dat een omgevingsvergunning zou worden verleend voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten op het recreatiepark. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.



2.5.5
Een dergelijke toezegging blijkt in ieder geval niet uit de door eiseres aangehaalde stukken. In de brief van 18 juli 2023 leest de rechtbank dat een nadere uitwerking van het plan van aanpak nodig was en dat gesprekken over de voorwaarden voor het tijdelijk toestaan van het met het bestemmingsplan strijdig gebruik niet tot overeenstemming hebben geleid. Dat in de brief wordt gesproken over ‘de te verlenen omgevingsvergunning’ is naar het oordeel van de rechtbank – gelet op de verdere inhoud van de brief – geen ondubbelzinnige toezegging dat de omgevingsvergunning te allen tijde zou worden verleend. De rechtbank leest in de brief namelijk ook dat er nog gesprekken plaatsvonden tussen eiseres en betrokken partijen (fase 1 en 2) en dat het college die gesprekken af zou wachten. In de laatste alinea is ook een expliciet voorbehoud gemaakt, waaruit blijkt dat nog steeds rekening werd gehouden met een wijziging van de omstandigheden. Uit de reactie van eiseres van 1 augustus 2023 blijkt ook dat eiseres niet in de veronderstelling verkeerde dat was toegezegd dat de omgevingsvergunning verleend zou worden. Eiseres schrijft namelijk op de laatste pagina van die brief: “Volledigheidshalve ontvangen wij graag de bevestiging dat indien definitief wordt gekozen om het omgevingsvergunning traject te doorlopen, dat gedurende de looptijd van de aanvraagprocedure eventuele handhaving, of dreiging daarmee, vanuit de gemeente niet aan de orde zou zijn”. Die zinsnede impliceert dat eiseres ervanuit ging dat nog niet zeker was dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat deze zinsnede moet worden gelezen in de context dat ook de afgifte van een gedoogverklaring nog altijd tot de mogelijkheden behoorde. Dat zou immers een gemakkelijkere route naar het beoogde doel zijn. De rechtbank acht deze verklaring voor de zinsnede niet aannemelijk nu zij nergens in het dossier en zeker niet in de fase van het proces in de zomer van 2023 de optie van een gedoogverklaring genoemd ziet als een serieuze optie in plaats van een omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de rechtbank kan een ondubbelzinnige toezegging verder ook niet worden afgeleid uit de brief van het college aan de raad van 26 september 2023. Daarin wordt uitsluitend gesproken over een ‘streven’ om een omgevingsvergunning te verlenen en wordt daaraan toegevoegd dat het daadwerkelijk verlenen van de omgevingsvergunning nog afhankelijk was van verschillende omstandigheden, zoals het verwerven van de gronden en de daarbij behorende erfpachtconstructie. Weliswaar staat in de brief dat er overeenstemming is bereikt, maar dit ziet op een viertal voorwaarden (over uitponding, nieuwbouw, fondsen en beheer) die, naar het college ter zitting heeft bevestigd, nog geenszins waren neergelegd en uitgewerkt in daartoe bestemde (concept)overeenkomsten. In het licht van wat hiervoor is overwogen, mocht eiseres ook niet aan deze, niet aan haar gerichte, brief ontlenen dat haar definitief een omgevingsvergunning is toegezegd. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat op een raadsvergadering van 11 oktober 2023 door een wethouder zou zijn verklaard dat er een omgevingsvergunning zou worden verleend. Dat een wethouder tijdens een raadsvergadering van 11 oktober 2023 heeft verklaard dat er afspraken zijn gemaakt is naar het oordeel van de rechtbank ook iets anders dan dat door de wethouder is toegezegd dat de omgevingsvergunning zou worden verleend.



2.5.6
Uit de stukken blijkt daarnaast dat eiseres en het college in onderhandeling zijn geweest over een ten opzichte van handhaving alternatieve oplossing. Tussen partijen is niet in geschil dat die onderhandelingen niet hebben geleid tot een schriftelijke overeenkomst. Eiseres heeft niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat sprake was van een aanbod en aanvaarding van dat aanbod zoals bedoeld in artikel 6:217, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Zoals de rechtbank in overweging 2.5.5 heeft overwogen, kan uit de door eiseres genoemde stukken niet worden afgeleid dat tussen het college en eiseres is overeengekomen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend en dat afgezien zou worden van handhavend optreden. Dat eiseres er in deze precontractuele fase op hoopte en verwachtte dat uiteindelijk overeenstemming zou worden bereikt, betekent niet dat de toezegging is gedaan door het college dat een omgevingsvergunning zou worden verleend.



2.5.7
De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het college in het bestreden besluit ook voldoende heeft gemotiveerd dat niet is voldaan aan alle van de door het college gestelde randvoorwaarden van het revitaliseringstraject als alternatief voor handhavend optreden. Eiseres moest dat begrijpen en heeft ook om die reden niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen hebben, dat de omgevingsvergunning zou worden verleend. Uit de door eiseres genoemde stukken blijkt naar het oordeel van de rechtbank namelijk niet dat het college het plan van aanpak van eiseres heeft goedgekeurd. Uit de brief van 31 januari 2023 blijkt dat het plan van aanpak niet voldoende werd geacht, omdat het plan onderdelen bevatte waarvoor de gemeente een aangescherpt voorstel, toelichting en/of oplossing wilde zien van eiseres. De conclusie van de brief is dat er een duidelijke opgave lag om te komen tot een aanvaardbaar eindplan. Ook in de brief van het college van 18 juli 2023 staat dat “het Plan van Aanpak weliswaar een goede aanzet is om te komen tot de gewenste toeristische doorontwikkeling van het park, maar dat ter borging van die doorontwikkeling een nadere uitwerking van het Plan van Aanpak noodzakelijk is”. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat uit de tweede randvoorwaarde wel het doel van het college bleek om één ontwikkelrichting te kiezen voor nagenoeg alle eigenaren. Uit de door eiseres genoemde stukken blijkt dat het in het hele onderhandelingstraject de bedoeling was van het college dat één oplossingsrichting werd bereikt voor fase 1, 2 en 3. Uit die stukken blijkt dat het college daar naartoe wenste te werken, door zich in te spannen om 90% van de verschillende eigendommen binnen fase 1 en fase 2 te laten verkopen aan Athena B.V. Vervolgens zou dan zowel aan Athena B.V. als aan eiseres een omgevingsvergunning kunnen worden verleend voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten. Op die manier werd gestreefd naar één ontwikkelingsrichting voor nagenoeg alle eigenaren. Omdat die 90%-eis niet is gehaald, werd niet voldaan aan randvoorwaarde 2. Het gelijkheidsbeginsel vergt niet niet dat het college in dit geval desondanks was gehouden alsnog een omgevingsvergunning te verlenen aan eiseres, zoals eiseres in haar beroepschrift stelt.




2.6

Evenredigheidsbeginsel



2.6.1
Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft geweigerd. Volgens eiseres is de weigering niet geschikt om het doel te bereiken. Een weigering heeft een averechts effect: verwaarlozing en verloedering van het recreatiepark. Eiseres kan de woningen niet meer verhuren en kan daardoor ook niet de benodigde middelen reserveren voor de transitie. De transitie naar toeristische verhuur is voor eiseres binnen een korte termijn praktisch niet uitvoerbaar. Juist door verlening van een omgevingsvergunning en het achterwege blijven van handhaving is er voor het college de garantie dat fase 3 gedurende een periode van tien jaar wordt ingericht en gereedgemaakt voor recreatieve doorontwikkeling. Het weigeren van de omgevingsvergunning is volgens eiseres ook niet noodzakelijk om het doel te bereiken. Uit de gesprekken met het college is duidelijk naar voren gekomen dat een omgevingsvergunning voor een periode van tien jaar aanvaardbaar wordt geacht. De weigering is enkel ingegeven door het spaaklopen van de gesprekken met fase 1 en 2. Het mislukken van de onderhandelingen met fase 1 en 2 betekent niet dat er met fase 3 geen oplossing is bereikt. Het weigeren van de omgevingsvergunning is ook niet evenwichtig, omdat het onredelijk bezwarend is voor eiseres. Eiseres heeft in de afgelopen drie jaren hoge kostenposten gehad in het kader van de besprekingen met de gemeente. Ter zitting heeft eiseres daaraan toegevoegd dat recreatiepark op dit moment niet levensvatbaar of rendabel is.



Toetsingskader





2.6.2
In een uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) het beoordelingskader geformuleerd voor de bestuursrechter ten aanzien van de toetsing van een besluit aan het evenredigheidsbeginsel. Bij de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en de motivering van het resultaat daarvan, dient de bestuursrechter volgens de Afdeling niet te beoordelen of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (willekeurcriterium), maar moet de bestuursrechter aansluiten bij de bewoordingen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en het besluit rechtstreeks aan deze bepaling toetsen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is volgens de Afdeling afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.



Beoordeling





2.6.3
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft geweigerd. Het weigeren van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is per definitie een geschikt en noodzakelijk middel om het doel te bereiken wat het college voorstaat, namelijk dat de percelen worden gebruikt in overeenstemming met het bestemmingsplan en een goede ruimtelijke ordening. Eiseres heeft niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd waarom de weigering van de omgevingsvergunning haar zelf onevenredig raakt. Dat zij verwacht op korte termijn minder inkomsten te genereren uit de verhuur van de recreatiewoningen, wordt gerelativeerd door het gegeven dat eiseres al vijf jaar lang geld heeft verdiend aan de illegale verhuur van de recreatiewoningen aan arbeidsmigranten. Dat de huisvesting van arbeidsmigranten in de recreatiewoningen moet worden beëindigd, laat onverlet dat eiseres die recreatiewoningen kan verhuren aan degenen voor zij bedoeld zijn, namelijk aan recreanten. Eiseres heeft ook zelf het risico genomen om het recreatiepark te kopen en op het recreatiepark – in strijd met het bestemmingsplan – arbeidsmigranten te huisvesten. De door hen gestelde gebrekkige levensvatbaarheid van het recreatiepark komt dus voor haar eigen rekening en risico.




2.7

Goede ruimtelijke ordening




Standpunt eiseres




2.7.1
Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning wel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In de correspondentie en besprekingen is nooit eerder naar voren gekomen dat de tienjarige transitiefase niet in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Volgens eiseres is het tijdelijk verlenen van een omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de transitiefase ook in overeenstemming met de Gebiedsvisie. De aanvraag ziet immers, kort samengevat, op het revitaliseren en (her)ontwikkelen van het recreatiepark naar een volwaardig recreatief en toeristisch park. Uit de Gebiedsvisie blijkt ook dat handhaving als ultimum remedium moet worden ingezet. Op pagina 36 van de Gebiedsvisie staat dat handhaving geen doel op zich is en dat het doel (recreatief gebruik) ook bereikt kan worden door minder ingrijpende middelen, zoals door middel van het revitaliseringstraject. Eiseres heeft daaraan toegevoegd dat de transitiefase ook aansluit bij het Toetsingskader Humane Huisvesting Arbeidsmigranten, omdat de inkomsten van de huisvesting van arbeidsmigranten deels worden ingezet om het park recreatief te versterken.



Toetsingskader





2.7.3
Het college was op grond van de Wabo alleen bevoegd om toestemming te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, wanneer dat in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening.



2.7.4
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.



Beoordeling





2.7.5
De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat het verlenen van een omgevingsvergunning voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten op fase 3 in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Uit pagina 37 van de Gebiedsvisie – en overigens ook uit het bestemmingsplan – blijkt dat het toeristisch en recreatief gebruiken van het recreatiepark in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening wordt geacht. Uit die Gebiedsvisie blijkt ook dat het college het tijdelijk toestaan van de huisvesting van arbeidsmigranten uitsluitend in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening achtte, wanneer het gehele recreatie park (fase 1, 2 en 3) als zodanig zou worden gebruikt. Als gevolg van het (alleen aan eiseres) verlenen van de door eiseres gewenste omgevingsvergunning zou op het recreatiepark de situatie ontstaan dat 55 van de 181 recreatiewoningen worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat de overige recreatiewoningen zouden worden gebruikt voor recreatie. Het college heeft een dergelijke situatie redelijkerwijs in strijd met de goede ruimtelijke ordening kunnen achten, omdat deze twee soorten gebruik op één recreatiepark niet goed met elkaar verenigbaar zijn. Zoals het college op goede gronden heeft overwogen hebben permanente bewoners een ander ritme dan recreatieve gebruikers. De huisvesting van arbeidsmigranten kenmerkt zich bijvoorbeeld door arbeidsmigranten die vroeg in de ochtend naar hun werk vertrekken, op momenten dat het overgrote deel van de recreatieve gebruikers nog zal slapen. Ook het af en aanrijden van boodschappen-en pakketbezorgers kan leiden tot overlast bij recreatieve gebruikers van het park. Daarnaast kan recreatief gebruik van een deel van het recreatiepark andersom ook leiden tot overlast bij het deel van het recreatiepark waarop gewoond wordt door de arbeidsmigranten.




2.8

Conclusie beroep tegen bestreden besluit I



2.8.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit I ongegrond verklaren.



2.8.2

Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.

3. Beroep tegen bestreden besluit II






3.1
Bestreden besluit II ziet op het aan eiseres opleggen van een last onder dwangsom voor het in strijd met het omgevingsplan huisvesten van arbeidsmigranten op het recreatiepark. Het college heeft eiseres gelast om die overtreding uiterlijk te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 6.000,- per perceel en per week, met een maximum van € 12.000,- per perceel.



3.2

Wettelijk kader



3.2.1
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.



3.2.2
In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow onder andere gedefinieerd als een activiteit in strijd met het omgevingsplan.



3.2.3
De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige (‘zonder onevenredige gevolgen voor de fysieke leefomgeving’) toedeling van functies aan locaties.



3.2.4
Op dit moment bestaat het omgevingsplan van de gemeente Halderberge onder andere uit ‘een tijdelijk deel’. Dat tijdelijk deel wordt (voor zover voor deze zaak relevant) gevormd door de kaarten en regels uit het bestemmingsplan ‘Eerste herziening bestemmingplan Buitengebied Halderberge’ dat vóór 1 januari 2024 op de percelen van toepassing was. In overweging 2.3.1 van deze uitspraak heeft de rechtbank opgenomen welke functies in dat bestemmingsplan aan de percelen zijn toegekend.




3.3

Gronden



Eiseres heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het college de last onder dwangsom ten onrechte heeft opgelegd. Volgens eiseres had het college moeten afzien van handhaving, omdat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast is volgens eiseres sprake van concreet zicht op legalisatie en was de begunstigingstermijn te kort.




3.4

Overtreding


3.4.1
Het college is alleen bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom, wanneer sprake is van een overtreding.



3.4.2
In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit is onder andere ‘een activiteit in strijd met het omgevingsplan’. Tussen partijen is niet in geschil dat het huisvesten van arbeidsmigranten in de recreatiewoningen in strijd is met de functie die in het omgevingsplan aan de percelen is toegekend en dat het college daarom bevoegd is om daartegen handhavend op te treden.




3.5

Beginselplicht tot handhaving



3.5.1
Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.



3.5.2
Voor de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.



3.5.3
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.




3.6

Vertrouwensbeginsel




Standpunt eiseres




3.6.1
Eiseres heeft aangevoerd dat het college de last onder dwangsom in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft opgelegd. Kort samengevat heeft eiseres ter onderbouwing van dat standpunt aangevoerd dat op 5 juli 2023 tussen het college en eiseres is overeengekomen dat aan de randvoorwaarden van het revitaliseringstraject is voldaan en dat de transitieperiode van toepassing is. Tijdens het overleg van 5 juli 2023 heeft het college toegezegd dat in de maand augustus 2023 een conceptvaststellingsovereenkomst toegestuurd zou worden. Deze gemaakte afspraken zijn in een brief van 18 juli 2023 door het college aan eiseres bevestigd. Ook uit een raadsinformatiebrief van het college aan de raad van 26 september 2023 blijkt dat voor fase 3 een andere benadering is gevolgd en dat overeenstemming is bereikt tussen het college en eiseres. Daarin staat ook dat een overgangsperiode van tien jaar voor fase 3 in beeld is en dat daarvoor een omgevingsvergunning zou worden verleend. Op een raadsvergadering van 11 oktober 2023 heeft een wethouder ook verklaard dat er afspraken zijn gemaakt tussen het college en eiseres. Het college heeft het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden en dat een omgevingsvergunning zou worden verleend voor het gedurende tien jaar huisvesten van de arbeidsmigranten op het recreatiepark.



3.6.2
Eiseres heeft verder in het kader van het vertrouwensbeginsel aangevoerd dat voor fase 3 is voldaan aan de randvoorwaarden voor het revitaliseringstraject als alternatief voor handhavend optreden. Randvoorwaarde 2 geldt volgens eiseres uitsluitend voor fase 1 en 2.



Beoordeling





3.6.3
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college de last onder dwangsom in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft opgelegd. In overweging 2.5.5 van deze uitspraak heeft de rechtbank al overwogen dat uit de door eiseres aangehaalde stukken niet kan worden afgeleid dat door het college is toegezegd dat een omgevingsvergunning zou worden verleend. Uit die stukken kan naar het oordeel van de rechtbank ook niet de toezegging van het college worden afgeleid dat niet handhavend zou worden opgetreden. Uit de brief van 18 juli 2023 kan hoogstens worden afgeleid dat is besloten om “handhaving uit te stellen in afwachting van het bereiken van een breed gedragen en alternatieve oplossing”. Dit is geen toezegging om af te zien van handhavend optreden. Uit de reactie van 1 augustus 2023 van eiseres op die brief, blijkt ook dat eiseres niet in de veronderstelling verkeerde dat was toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden. Eiseres schrijft namelijk op de laatste pagina van die brief: “Volledigheidshalve ontvangen wij graag de bevestiging dat indien definitief wordt gekozen om het omgevingsvergunning traject te doorlopen, dat gedurende de looptijd van de aanvraagprocedure eventuele handhaving, of dreiging daarmee, vanuit de gemeente niet aan de orde zou zijn”. Naar het oordeel van de rechtbank kan een ondubbelzinnige toezegging ook niet worden afgeleid uit de brief van het college aan de raad van 26 september 2023. Eiseres heeft ten slotte ook niet aannemelijk gemaakt dat op een raadsvergadering van 11 oktober 2023 door een wethouder zou zijn verklaard dat van handhavend optreden afgezien zou worden.



3.6.4
Uit de door eiseres genoemde stukken kan daarom naar het oordeel van de rechtbank ook niet worden afgeleid dat tussen het college en eiseres is overeengekomen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend en dat afgezien zou worden van handhavend optreden. Dat eiseres er in deze precontractuele fase op hoopte en verwachtte dat uiteindelijk overeenstemming zou worden bereikt, betekent niet dat de toezegging is gedaan dat door het college niet handhavend opgetreden zou worden. In overwegingen 2.5.7 en 2.5.8 van deze uitspraak heeft de rechtbank al overwogen dat het college in het bestreden besluit I ook voldoende heeft gemotiveerd dat niet is voldaan aan alle van de door het college gestelde randvoorwaarden van het revitaliseringstraject als alternatief voor handhavend optreden.




3.7

Evenredigheidsbeginsel




Standpunt eiseres




3.7.1

Eiseres heeft verder aangevoerd dat het college de last onder dwangsom in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft opgelegd. Het handhavingsbesluit is niet geschikt om het doel te bereiken, omdat het leidt tot leegstand van de recreatiewoningen en verwaarlozing en verloedering van het recreatiepark. De transitie naar toeristische verhuur is voor eiseres binnen een afzienbare termijn praktisch niet uitvoerbaar. Juist door verlening van een omgevingsvergunning en het achterwege blijven van handhaving is er voor het college de garantie dat fase 3 gedurende een periode van tien jaar wordt ingericht en gereed gemaakt voor recreatieve doorontwikkeling. Handhavend optreden is volgens eiseres ook niet noodzakelijk, omdat eiseres nog steeds is staat is om de gemaakte afspraken na te komen. De transitiefase kan voor fase 3 nog steeds worden ingezet. Handhavend optreden is daarnaast niet evenwichtig omdat eiseres de randvoorwaarden wil en kan nakomen. Ook valt niet in te zien waarom niet kan worden gekozen voor een andere (tussen)oplossing, zoals bijvoorbeeld een ontheffing voor een kortere periode dan tien jaar. Daarnaast blijkt uit de [gebiedsvisie] dat handhaving een ultimum remedium is en dat er handhavingsbeleid moet worden opgesteld voordat tot handhaving wordt overgegaan.


Beoordeling





3.7.2
De rechtbank is van oordeel dat eiseres ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college de last onder dwangsom in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft opgelegd. Ook het opleggen van een last onder dwangsom is een geschikt en noodzakelijk middel om het doel te bereiken wat het college voorstaat, namelijk dat de percelen worden gebruikt in overeenstemming met het bestemmingsplan en een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft in overweging 2.6.3 al overwogen dat eiseres niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken heeft onderbouwd dat en waarom de besluitvorming haar zelf onevenredig raakt.




3.8

Concreet zicht op legalisatie



3.8.1
Eiseres heeft ook aangevoerd dat een omgevingsvergunning verleend kan worden voor het in strijd met het omgevingsplan huisvesten van de arbeidsmigranten in de recreatiewoningen. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiseres de beroepsgronden herhaald die zijn aangevoerd in het beroep tegen bestreden besluit I.



3.8.2
De rechtbank gaat ervanuit dat eiseres heeft bedoeld aan te voeren dat het college de last onder dwangsom niet heeft kunnen opleggen, omdat concreet zicht op legalisatie bestond. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat de aanvraag om een omgevingsvergunning door het college is geweigerd en het daartegen gerichte beroep in deze uitspraak ongegrond wordt verklaard. Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.




3.9

Begunstigingstermijn




Standpunt eiseres




3.9.1
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de begunstigingstermijn tot uiterlijk 16 januari 2025 onjuist was. Volgens eiseres is dit ook door de voorzieningenrechter onderkend. Het handhavingsbesluit kende ten onrechte een te korte begunstigingstermijn van vier weken.



Toetsingskader





3.9.2
In artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat: bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.



3.9.3
De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn moet wel lang genoeg zijn om de overtreding te kunnen beëindigen.



Beoordeling





3.9.4
De rechtbank is van oordeel dat het college de begunstigingstermijn niet te kort heeft vastgesteld. Het college heeft aan de last onder dwangsom een begunstigingstermijn verbonden van vier weken, tot uiterlijk 16 januari 2025. Deze termijn is in het kader van het verzoek om een voorlopige voorziening tijdens de bezwaarprocedure verlengd door het college tot uiterlijk 16 februari 2025. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kon worden voldaan. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat binnen de genoemde termijn niet aan de last kon worden voldaan. De rechtbank ziet geen reden waarom eiseres de overtreding niet binnen de gestelde begunstigingstermijn ongedaan kon maken. Binnen die termijn konden de arbeidsmigranten elders (bijvoorbeeld in een hotel) gehuisvest worden en kon het strijdig gebruik worden beëindigd.



3.9.5
Uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 februari 2025 kan redelijkerwijs niet worden afgeleid dat de door het college gestelde begunstigingstermijn te kort was. Eiseres had ervoor gekozen om de uitspraak van de voorzieningenrechter af te wachten, alvorens te voldoen aan de last onder dwangsom. Ten tijde van de uitspraak van de voorzieningenrechter resteerden nog slechts vijf dagen van de begunstigingstermijn. Om de arbeidsmigranten niet de dupe te laten worden van de houding van eiseres en hen de gelegenheid te geven hun spullen uit de recreatiewoningen te halen en – in overleg met hun werkgever – andere woon- en verblijfplaatsen te zoeken, heeft de voorzieningenrechter de begunstigingstermijn verlengd tot 2 maart 2025.




3.10

Conclusie beroep tegen bestreden besluit II



3.10.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond verklaren.



3.10.2
Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.







De beslissing


De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.



Deze uitspraak is gedaan door, mr. M.J. Schouw, voorzitter, mr. T. Peters en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 17 september 2026 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.













griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.



Wettelijk kader



Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)





Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.




Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:



met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,


in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of,


in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.





Omgevingswet (Ow)





Artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: een omgevingsplanactiviteit.




Besluit omgevingsrecht (Bor)





Artikel 2.7 van het Bor

Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.




Artikel 4, aanhef en onderdeel 3, bijlage II bij het Bor

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komt in aanmerking: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.




Bestemmingsplan Eerste herziening bestemmingplan Buitengebied Halderberge





Artikel 17.1 van de planregels

De voor 'Recreatie - Recreatiepark 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:



een recreatiepark met bijbehorende recreatieve voorzieningen;


intensieve dagrecreatieve voorzieningen ter plaatse van de aanduiding 'dagrecreatie';


standplaatsen ten behoeve van stacaravans, kampeermiddelen en overige verblijfsrecreatievormen en daarbij behorende gemeenschappelijke voorzieningen, ter plaatse van de aanduiding 'kampeerterrein';


recreatiewoningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - recreatiewoningen';


twee bedrijfswoningen;


speelvoorzieningen en een interne spoorbaan;


terras, tuinen, erven en terreinen;


nutsvoorzieningen;


groenvoorzieningen;


(onverharde) paden, wegen en parkeervoorzieningen;


water, waterhuishoudkundige en nutsvoorzieningen;


behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuurwaarden, ecologische waarden en/of landschappelijke waarden.





Artikel 17.4.3 van de planregels

Ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - recreatiewoningen' en 'kampeerterrein' is permanente bewoning niet toegestaan.



Rechtbank Zeeland-West-Brabant 11 februari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:751.


Artikel 17.1 van de planregels.


Artikel 17.4.3 van de planregels.


ABRvS 27 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3055, r.o. 6.1.


ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3918, r.o. 6.2.


ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7 e.v.


ABRvS 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1846, r.o. 12.2.


Artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo.


ABRvS 10 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:47, r.o. 7.


Artikel 2.4 van de Ow.


Artikel 4.2, eerste lid, van de Ow.


Artikel 22.1 van de Ow.


Artikel 22.1, onder a en b, van de Ow.


Artikel 5:2, eerste lid, onder b, jo. artikel 5:21 van de Awb.


Op grond van artikel 18.2, tweede lid, van de Ow.


ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, r.o. 6.1.


ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.


ABRvS 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1680, r.o. 7.2.


ABRvS 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1407, r.o. 8.1.


ABRvS 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4233, r.o. 10 en ABRvS 25 februari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1038, r.o. 22.1.