ECLI:NL:RBZWB:2026:8931

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT


Zittingsplaats Breda



Bestuursrecht



zaaknummer: BRE 25/4705


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2026 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.P. Wolf),


en




het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (het college), verweerder.


Samenvatting


1.1.
Deze uitspraak gaat over de weigering van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een permanente teeltondersteunende voorziening op de locatie [adres 1] te [plaats] . Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning mocht weigeren.



1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren, omdat het plan niet past binnen het bestemmingsplan en het college voldoende heeft gemotiveerd waarom hij geen afwijkingsvergunning verleent. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2.1.
Op 15 juli 2024 heeft het college een door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Met het bestreden besluit van 29 juli 2025 heeft het college het bezwaar van [vereniging 1] en [vereniging 2] gegrond verklaard, de verleende omgevingsvergunning herroepen en de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning alsnog geweigerd.



2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 3 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: mr. P.D.W. Tan namens het college. Eiseres en haar gemachtigde zijn, met voorafgaand bericht van verhindering, niet verschenen.



2.5.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.




Beoordeling door de rechtbank



Feiten en omstandigheden




3.1.
Op 22 maart 2023 heeft eiseres een aanvraag ingediend bij het college voor de realisatie van een permanente teeltondersteunende voorziening op de locatie [adres 1] te [plaats] (hierna: het perceel).



3.2.
Met het besluit van 26 maart 2024 heeft het college, met toepassing van een binnenplanse wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan, het wijzigingsplan “ [het bestemmingsplan] , wijzigingsplan [adres 1] ” (hierna: het wijzigingsplan) vastgesteld. Het wijzigingsplan voorziet in de vormverandering en de uitbreiding van twee agrarische bouwvlakken; één aan de [adres 1] en één aan de [adres 2] . Verder is de functieaanduiding “specifieke vorm van agrarisch-teeltondersteunende voorzieningen” aan een deel van het plangebied toegekend.



3.3.
Met het besluit van 15 juli 2024 (primair besluit) heeft het college de omgevingsvergunning aan eiseres verleend.



3.4.

[vereniging 1] en [vereniging 2] (hierna: de milieuorganisaties) hebben op 24 augustus 2024 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.



3.5.
De milieuorganisaties hebben tegen het wijzigingsplan beroep ingediend en de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 3 oktober 2024 het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en het wijzigingsplan geschorst. Het wijzigingsplan is op diverse punten niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.



3.6.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van de milieuorganisaties gegrond verklaard, de verleende omgevingsvergunning herroepen en de aanvraag van eiseres alsnog geweigerd.



3.7.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



Wettelijk kader





4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.



4.2.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder, van de Invoeringswet Omgevingsrecht het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).



4.3.
De aanvraag om een omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend voor 1 januari 2024. Dit betekent dat in dit geval de Wabo, zoals deze gold voor 1 januari 2024 van toepassing blijft.



Bestreden besluit





5.1.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van de milieuorganisaties gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de aanvraag om een omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Door de schorsing van het wijzigingsplan, moet worden teruggevallen op het bestemmingsplan “ [het bestemmingsplan] ” (hierna: het bestemmingsplan). De activiteit waarvoor eiseres een omgevingsvergunning heeft aangevraagd is in strijd met het bestemmingsplan. Volgens het college is er geen concreet zicht op legalisatie. Het bestemmingsplan biedt weliswaar via een wijzigingsbevoegdheid de mogelijkheid om agrarische bouwvlakken uit te breiden tot maximaal drie hectare ten behoeve van permanente teeltondersteunede voorzieningen, maar de nu ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning overstijgt het oppervlak van maximaal twee keer drie hectare.



5.2.
Gezien de ligging van het perceel in de [locatie] , dat in de Omgevingsvisie Breda 2040 (hierna: de Omgevingsvisie) is opgenomen als waardevol kleinschalig cultuurlandschap, is het niet wenselijk dat bouwvlakken een groter oppervlak krijgen dan het maximum dat de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan biedt. Grotere bouwvlakken betekenen een te grote aantasting van het aanwezige landschap. Ook voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet worden aangetoond dat het plan past binnen het geldende beleid voor de locatie. Het wijzigingsplan is juist geschorst, omdat niet voldoende is gemotiveerd/aangetoond of dat voldaan kan worden aan het beleid van de provincie, waarin is opgenomen dat het perceel is gelegen in de groenblauwe mantel zoals opgenomen in de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV). En ook niet of voldaan kan worden aan het gemeentelijk beleid, waarin is opgenomen dat het perceel is gelegen in waardevol kleinschalig cultuurhistorisch landschap zoals opgenomen in de Omgevingsvisie.



Beroepsgronden





6.1.
Eiseres is van mening dat niet alleen een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de activiteit aanleggen, maar ook voor de activiteit bouwen. Er is sprake van onlosmakelijke samenhang tussen deze activiteiten, omdat het niet mogelijk is om de teeltondersteunende voorzieningen aan te leggen zonder deze ook te bouwen. Dat het primaire besluit enkel spreekt van een aanlegactiviteit berust op een kennelijke verschrijving of kennelijke onjuistheid, die niet aan eiseres kan worden tegengeworpen.



6.2.
Daarnaast heeft het college het primaire besluit tijdens de bezwaarprocedure ten onrechte aan het bestemmingsplan getoetst. Het college was gehouden om het wijzigingsplan als toetsingskader te hanteren. De aangevraagde activiteiten waren volledig in overeenstemming met het wijzigingsplan en vanwege het limitatief-imperatieve stelsel kon de omgevingsvergunning niet worden geweigerd. Ook heeft het college in het weigeringsbesluit aangegeven dat wordt onderzocht of het geschorste wijzigingsplan met een herstelbesluit opnieuw kan worden vastgesteld. Het had op de weg van het college gelegen om de beslissing op bezwaar aan te houden in afwachting van het te nemen herstelbesluit. Voor het geval dat het college hier niet toe gehouden was, had de beslistermijn ten aanzien van de herleefde vergunningaanvraag wel moeten worden opgeschort.



6.3.
Verder had het college de mogelijkheid om buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan beter moeten onderzoeken. Er is alleen beoordeeld of de aangevraagde activiteiten passen binnen de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid waarop het geschorste wijzigingsplan is gebaseerd. Die beoordeling stoelt ook op een afbeelding die geen deel uitmaakt van de aanvraag. Op basis van die afbeelding gaat het college er ten onrechte van uit dat de aangevraagde stellingen buiten de bouwvlakken van het wijzigingsplan liggen. Ook kan het ontbreken van een concreet zicht op legalisatie niet aan eiseres worden tegengeworpen in het kader van een vergunningaanvraag, omdat dit criterium alleen relevant is bij handhavend optreden.



Oordeel van de rechtbank





Omvang van het geding




7. De rechtbank beoordeelt of het college, nadat het wijzigingsplan door de voorzieningenrechter van de Afdeling was geschorst, de eerder verleende omgevingsvergunning mocht herroepen en de omgevingsvergunning alsnog mocht weigeren.




Toetsingskader





8.1.
Het perceel is gelegen in het bestemmingsplan ‘ [het bestemmingsplan] ’ waarin het perceel is bestemd tot ‘Agrarisch met waarden - Landschapswaarden’ en waarvoor een ‘bouwvlak’ is aangewezen.



8.2.
Artikel 4.1, sub a en c, van het bestemmingsplan bevat de bestemmingsomschrijving voor de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschapswaarden’. De gronden zijn – voor zover hier van belang – bestemd voor duurzaam agrarisch grondgebruik en agrarische bedrijfsuitoefening en voor behoud, herstel en/of ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke, cultuurhistorische en abiotische waarden.



8.3.
Artikel 4.2, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan bepaalt dat alle bebouwing uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' is toegestaan, met uitzondering van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen, terreinafscheidingen en voorzieningen ten behoeve van het extensief recreatief medegebruik.



8.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat de aangevraagde permanente teeltondersteunende voorziening niet zonder vormverandering en uitbreiding van de agrarische bouwvlakken kon worden vergund onder het bestemmingsplan.



Aard van de omgevingsvergunning




9. De beroepsgrond van eiseres dat de aanvraag niet uitsluitend betrekking had op een aanlegactiviteit - maar mede op een bouwactiviteit - kan in deze procedure nergens toe leiden. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit waarin de omgevingsvergunning is ingetrokken. Deze beroepsgrond van eiseres kan er niet toe leiden dat de omgevingsvergunning in bezwaar in stand had moeten blijven. De beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.




Toepassing van het wijzigingsplan





10.1.
De rechtbank overweegt dat het college ten tijde van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling nog niet had beslist op het bezwaar van de milieuorganisaties gericht tegen het primaire besluit. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft het wijzigingsplan vóór het nemen van het bestreden besluit geschorst. In dat geval geldt tijdens de volledige heroverweging in bezwaar het oude bestemmingsplan als toetsingskader. De beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.



10.2.
Ook het beroep van eiseres op de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2024 gaat in dit geval niet op. Eiseres had ten tijde van de aanvraag juist geen rechtstreekse aanspraak, omdat daar het wijzigingsplan voor nodig was.



Aanhouden van de beslissing op bezwaar en opschorting van de beslistermijn




11. De rechtbank overweegt dat er geen wettelijke grondslag is gesteld of gebleken die het college verplicht tot het aanhouden van de beslissing op bezwaar of tot de opschorting van de beslistermijn. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.




Buitenplanse afwijking van het bestemmingplan





12.1.
Eiseres voert aan dat het college, als hij de aanvraag in strijd achtte met het bestemmingsplan, had moeten onderzoeken of met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo van het bestemmingsplan kon worden afgeweken. Het bestreden besluit bevat slechts een summiere motivering.



12.2.
De beslissing om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van een bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning niet te verlenen.



12.3.
Naar het oordeel van de rechtbank kon het college in redelijkheid besluiten om geen gebruik te maken van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De rechtbank kan het college volgen in zijn belangenafweging. In dit kader acht de rechtbank relevant dat de voorzieningenrechter van de Afdeling het wijzigingsplan heeft geschorst, omdat onvoldoende inzichtelijk was gemaakt hoe de ontwikkeling zich verhoudt tot de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden in de groenblauwe mantel en tot het waardevolle kleinschalige cultuurlandschap van de [locatie] . De schorsing van het wijzigingsplan benadrukt dat op dat moment geen toereikende ruimtelijke onderbouwing beschikbaar was om dezelfde ontwikkeling via een buitenplanse afwijking alsnog mogelijk te maken. De beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.



Feitelijke grondslag, tekeningen en ligging van de stellingen



13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de omgevingsvergunning terecht volledig geweigerd. Het hele wijzigingsplan is geschorst en het is dus niet relevant of de aangevraagde stellingen ook buiten de bouwvlakken van het wijzigingsplan liggen.



Concreet zicht op legalisatie



14. De rechtbank overweegt dat het college in het bestreden besluit inderdaad het criterium ‘concreet zicht op legalisatie’ noemt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat dit een ongelukkige formulering betreft en dat is beoordeeld of de omgevingsvergunning kon worden verleend en of buitenplans kon worden afgeweken. Naar het oordeel van de rechtbank volgt deze beoordeling ook duidelijk uit het bestreden besluit en levert deze ongelukkige formulering geen gebrek op. De beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.




Conclusie en gevolgen


15. De rechtbank is van oordeel dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.






Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr.S.C.J.J. van Roij, griffier op 15 september 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.















griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving





Bestemmingsplan [het bestemmingsplan]





Artikel 4.1 Bestemmingsomschrijving

De voor Agrarisch met waarden- landschapswaarden aangewezen gronden zijn bestemd voor:



duurzaam agrarisch grondgebruik en agrarische bedrijfsuitoefening met dien verstande dat intensieve veehouderijen, overige veehouderijen, glastuinbouwbedrijven en kamperen bij de boer respectievelijk uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'intensieve veehouderij', 'specifieke vorm van agrarisch - veehouderij', 'glastuinbouw', en 'specifieke vorm van agrarisch - minicamping' zijn toegestaan;


huisverkoop streekeigen producten;


behoud, herstel en/of ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke, cultuurhistorische en abiotische waarden;


ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - beperkingen veehouderij', 'specifieke vorm van agrarisch - koel- vrieshuis', 'terras' en 'dierenpension' tevens daarvoor;


verspreid liggende legale bebouwing, zoals die aanwezig is ten tijde van het als ontwerp ter inzage leggen van dit plan, voor zover die niet is gelegen ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak';


water;


extensief recreatief medegebruik.





Artikel 4.2 Bouwregels

Op of in de tot Agrarisch met waarden- landschapswaarden bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de genoemde bestemming, met dien verstande dat:




alle bebouwing uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' is toegestaan, met uitzondering van tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen, terreinafscheidingen en voorzieningen ten behoeve van het extensief recreatief medegebruik;


niet gebouwd mag worden ten behoeve van een veehouderij of de uitbreiding van glasopstanden;


bij veehouderijen de dieren slechts in één bouwlaag mogen worden gehuisvest;


huisverkoop streekeigen producten uitsluitend mogelijk is ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' met dien verstande dat hiervoor maximaal 200 m² van de bedrijfsbebouwing mag worden gebruikt;


ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - teeltondersteunende voorzieningen' uitsluitend permanente teeltondersteunende voorzieningen, niet zijnde kassen, zijn toegestaan;


per aanduiding 'bouwvlak' maximaal één agrarisch bedrijf aanwezig mag zijn;


ter plaatse van de aanduiding 'dierenpension' mag een dierenpension aanwezig zijn met een maximale milieucategorie 2;


de goothoogte van gebouwen maximaal 7 meter mag bedragen;


de bouwhoogte van gebouwen maximaal 10 meter mag bedragen met uitzondering van kassen, waarvan de bouwhoogte maximaal 8 meter mag bedragen, en tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen waarvan de bouwhoogte maximaal 3 meter mag bedragen;


de bebouwing als bedoeld in lid 4.1 onder e mag worden gehandhaafd in zijn huidige omvang en als zodanig ook geheel mag worden vervangen;


per bouwvlak maximaal één bedrijfswoning aanwezig mag zijn c.q. gebouwd en/of verbouwd mag worden met dien verstande dat de inhoud, bebouwing onder peil niet meegerekend, maximaal 750 m³ mag bedragen; ter plaatse van de aanduiding 'wonen uitgesloten' is geen bedrijfswoning toegestaan en het bepaalde onder punt b van dit lid hierop niet van toepassing is;


voor het wonen mogen per bedrijfswoning een of meerdere bijgebouwen aanwezig zijn of gebouwd worden met een gezamenlijke oppervlakte van maximaal 100 m2, een goothoogte van maximaal 3 meter en een bouwhoogte van maximaal 5 meter;


de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde voor wat betreft terreinafscheidingen ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak' maximaal 2 meter en buiten deze aanduiding maximaal 1.50 meter, voor wat betreft bouwwerken voor voerkuilen maximaal 2,5 meter, voor diverse soorten silo's, biovergistingsinstallatie en windmolens maximaal 16 meter en voor het overige 4 meter mag bedragen;


ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - koel- en vrieshuis' voor de koeling door derden overeenkomstig de aanduiding 'maximaal vloeroppervlak - 2500 m2' op de verbeelding maximaal 2500 m2 bebouwing aanwezig mag zijn c.q. gebouwd en gebruikt mag worden en ten behoeve van het bedrijfsverkeer verplicht de meest zuidelijke in- en uitrit van het bedrijf dient te worden gebruikt;


ter plaatse van de aanduiding 'dierenpension' voor deze functie maximaal 400 m2 bebouwing aanwezig mag zijn c.q. gebouwd mag worden;


voor het bouwen van een bedrijfswoning of bedrijfsgebouwen, groter dan 500 m2, wordt voorafgaand aan de beslissing over de omgevingsvergunning advies ingewonnen bij de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen over de noodzakelijkheid van het betreffende bouwwerk.





Artikel 4.7


1. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening en met inachtneming van het bepaalde in artikel 26 lid 26.7 van dit plan en wordt voldaan aan de Landschapsinvesteringsregeling Breda zoals die als bijlage 2 aan deze regels is toegevoegd:

a. voor het vergroten en/of veranderen van de vorm van de aanduiding bouwvlak, met uitzondering van de bouwvlakken ter plaatse van de aanduiding 'wonen uitgesloten', met dien verstande dat:

1. de oppervlakte van een bouwvlak niet groter wordt dan 1,5 ha met uitzondering van;
 het vergroten van bouwvlakken ten behoeve van het oprichten van permanente teeltondersteunende voorzieningen, niet zijnde kassen of tunnels, waar de oppervlakte van het bouwvlak maximaal 3 ha mag gaan bedragen (…)



Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3994.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:44.


Artikel 2.1, eerste lid, onder b, in samenhang met artikel 2.11 van de Wabo.


Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.


Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4911, r.o. 6.1.


ECLI:NL:RVS:2022:2440.