ECLI:NL:RBZWB:2026:8922

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT


Zittingsplaats Breda



Bestuursrecht



zaaknummers: BRE 25/5606, 26/4669 en 26/4670


uitspraak van de meervoudige kamer van 14 september 2026 in de zaken tussen
Digeketen B.V., uit Breda, eiseres


en


de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister.


Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over een drietal beroepen van eiseres, gericht tegen het niet tijdig beslissen door de minister (zaaknummer 26/4669), het afwijzen van het verzoek tot vaststellen van aanvullende subsidie (zaaknummer 25/5606) en het vaststellen van de verschuldigde wettelijke rente wegens de te late uitbetaling van verbeurde dwangsommen (zaaknummer 26/4670). Eiseres is het hier niet mee eens en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiseres geen procesbelang meer heeft bij het beroep in zaak 26/4669. Dit beroep is daarom niet-ontvankelijk. Verder komt de rechtbank tot het oordeel dat het verzoek tot vaststellen van aanvullende subsidie op juiste gronden is afgewezen en dat het beroep in zaak 25/5606 dus ongegrond is. In de zaak 26/4670 komt de rechtbank tot het oordeel dat de hoorplicht geschonden is, dat dit gebrek gepasseerd kan worden en het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot deze oordelen komt en welke gevolgen die hebben.




Procesverloop


2. Eiseres heeft op 1 januari 2023 additionele subsidie ter hoogte van € 35.000,- aangevraagd. De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 24 januari 2023 afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar ingediend. De minister heeft dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres eerder beroep ingesteld.



2.1.
De rechtbank heeft in dat beroep geoordeeld dat het bezwaar van eiseres ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en heeft de minister opgedragen een nieuw inhoudelijk besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.



2.2.
Eiseres heeft op 21 maart 2025 beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door de minister (zaaknummer 26/4669).



2.3.
Met een nieuw primair besluit van 1 april 2025 is de subsidie vastgesteld op nihil. Met bestreden besluit I van 29 september 2025 is de minister bij de afwijzing van het verzoek tot vaststelling van subsidie gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit bestreden besluit (zaaknummer 25/5606). De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.4.
Met bestreden besluit II van 23 januari 2026 heeft de minister het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en de verschuldigde wettelijke rente over de te late uitbetaling van de dwangsommen vastgesteld op € 44,34. Eiseres heeft op 20 februari 2026 ook beroep ingesteld tegen bestreden besluit II (zaaknummer 26/4670).



2.5.
Bij de voorbereiding van het beroep met zaaknummer 25/5606 is de rechtbank gebleken dat de beroepen met de zaaknummers 26/4669 en 26/4670 ten onrechte niet door de rechtbank waren ingeschreven. Ter zitting van 26 augustus 2026 hebben partijen ingestemd met gelijktijdige behandeling van deze beroepen op die zitting.



2.6.
De rechtbank heeft de beroepen op 26 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [de bestuurder van eiseres] (de bestuurder van eiseres) en mr. E.S. Fakili, mr. A.F. Bosma en [persoon] namens de minister.




Beoordeling door de rechtbank



Totstandkoming van de bestreden besluiten




3. Per besluit van 16 oktober 2018 heeft de minister aan eiseres een subsidie van ten hoogste € 160.000,- verleend voor de kosten van de bouw of aanpassing van een persoonlijke gezondheidsomgeving (PGO), zodat deze voldoet aan het MedMij afsprakenstelsel en de MedMij informatiestandaarden.



3.1.
Op 19 april 2019 heeft de minister voor PGO-leveranciers een regeling ingesteld die ‘Open House regeling’ wordt genoemd. Eiseres heeft zich voor deze regeling aangemeld.



3.2.
Op 12 juni 2020 hebben eiseres en de minister een dienstverleningsovereenkomst gesloten met als onderwerp “Open house toetredingsprocedure inzake Persoonlijke Gezondheidsomgeving”.



3.3.
De minister en eiseres hebben vervolgens op 17 december 2020 een wijzigingsovereenkomst gesloten. In die wijzigingsovereenkomst is onder meer bepaald dat in 2021 eenmalig, mits voldaan aan alle voorwaarden, een additionele vergoeding zal worden voldaan van maximaal € 24.793,39 exclusief btw (€ 30.000,- inclusief btw).



3.4.
Op 26 november 2021 hebben de minister en eiseres wederom een wijzigingsovereenkomst gesloten. In die wijzigingsovereenkomst is onder meer bepaald dat de periode waarin de diensten worden verricht, worden verlengd tot en met 31 december 2022.



3.5.
Bij e-mail van 7 november 2022 heeft de minister PGO-leveranciers die deelnemen aan de gebruikersregeling geïnformeerd over aanpassingen die zullen worden doorgevoerd in de gebruikersregeling voor 2023.



3.6.
De minister en eiseres hebben vervolgens op 31 december 2022 opnieuw een wijzigingsovereenkomst gesloten. In deze wijzigingsovereenkomst is onder meer bepaald dat eiseres het werkelijke aantal nieuwe unieke actieve accounts per maand tegen een eenmalig accounttarief van € 10,- inclusief 21% btw en inclusief reis-, verblijf-, overhead- en organisatiekosten en eventuele overige kosten declareert. Daarnaast vindt er in 2023, mits voldaan aan alle voorwaarden, een additionele vergoeding plaats als bijdrage voor de her-kwalificatiekosten van maximaal € 28.925,62 exclusief btw (€ 35.000,- inclusief btw).



3.7.
Eiseres heeft op 1 januari 2023 een factuur voor die additionele vergoeding als bijdrage voor de her-kwalificatiekosten ter hoogte van € 35.000,- inclusief btw aan de minister gezonden.



3.8.
Met het besluit van 24 januari 2023 heeft de minister aan eiseres laten weten dat zij niet aan de voorwaarden heeft voldaan. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.



3.9.
Met het besluit van 18 december 2023 heeft de minister het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit, waarna de rechtbank op 23 augustus 2024 uitspraak heeft gedaan. In deze uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de aanspraken die kunnen voortvloeien uit de Open House regeling moeten worden aangemerkt als subsidie, zoals bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hieruit vloeit voort dat de minister in de e-mail van 24 januari 2023 heeft geweigerd om de subsidie vast te stellen op € 35.000,-. De rechtbank heeft geoordeeld dat die e-mail van 24 januari 2023, waarin de minister heeft medegedeeld de factuur niet te zullen voldoen, moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister met terugwerkende kracht een wettelijke grondslag voor de toekenning van de subsidie moet vaststellen en moet toepassen.



3.10.
Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de minister de factuur van eiseres van 1 januari 2023 alsnog aangemerkt als een aanvraag tot vaststelling van subsidie. Met het nieuwe primaire besluit van 1 april 2025 is de subsidie vastgesteld op nihil. Dit besluit komt in de plaats van het besluit van 24 januari 2023 en is van rechtswege betrokken bij de (nieuwe) beslissing op bezwaar van 29 september 2025 (bestreden besluit I). Met bestreden besluit I is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.



3.11.
In bestreden besluit I heeft de minister bovendien vastgesteld dat hij de maximale (zogenoemde) bestuurlijke dwangsom van € 1.442,- heeft verbeurd. Dit bedrag is op 14 november 2025 aan belanghebbende uitbetaald. Op 16 december 2025 heeft de minister een primair besluit genomen over de verschuldigde wettelijke rente wegens de te late uitbetaling van deze dwangsom. Met bestreden besluit II van 23 januari 2026 heeft de minister het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de verschuldigde rente vastgesteld op € 44,34.





264669: niet tijdig beslissen


4. Eiseres heeft op 21 maart 2025 een beroep niet tijdig beslissen ingediend, omdat de minister na de uitspraak van 23 augustus 2024 niet tijdig een nieuw besluit op bezwaar had genomen.



4.1.
De rechtbank stelt vast dat de minister na het instellen van het beroep alsnog een (nieuw) besluit op bezwaar heeft genomen op 29 september 2025.



4.2.
Een beroep niet tijdig beslissen wordt ingesteld om een beslissing van een bestuursorgaan te krijgen op een aanvraag, verzoek of bezwaarschrift. Op het moment dat het bestuursorgaan een dergelijk besluit heeft genomen – een zogenaamd reëel besluit – dan is dat doel bereikt. In deze beroepsprocedure van eiseres is dat ook het geval en daarom ziet de rechtbank dan ook geen procesbelang meer voor haar in deze procedure. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk.





255606: afwijzing verzoek tot vaststellen van subsidie



Het bestreden besluit




5. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de grondslag voor de verzochte vaststelling van de subsidie in de Kaderwet VWS-subsidies (Kaderwet) in combinatie met de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS (Kaderregeling) ligt. Met de gebruikersregeling en de wijzigingsovereenkomst(en) is nadere invulling gegeven aan artikel 1.3 van de Kaderregeling. De aanvraag van eiseres om additionele vergoeding heeft de minister begrepen als aanvraag om directe vaststelling van een subsidie, zonder voorafgaande verlening.



5.1.
Volgens de minister komt eiseres niet in aanmerking voor de additionele subsidie, omdat eiseres niet aan de voorwaarden heeft voldaan. Eén van de voorwaarden was dat het uiterlijk op 1 januari 2023 mogelijk moest zijn om voor alle in aanmerking komende burgers in Nederland gratis een account aan te maken bij de PGO van eiseres en daarmee gegevens op te halen bij de aangesloten zorgaanbieders. De minister heeft aangevoerd dat uit de bewoordingen van de wijzigingsovereenkomst van 31 december 2022 duidelijk volgt dat het peilmoment is gesteld op of ná 1 januari 2023. Aan eiseres is ook gecommuniceerd dat er in januari 2023 getoetst zou worden of eiseres aan de voorwaarden voldeed. Op 1 januari 2023 was het niet mogelijk om een account aan te maken bij de PGO-app van eiseres en gegevens op te halen. De minister heeft ten overvloede onderzocht of dit in 2022 wel mogelijk was, zoals eiseres stelt. Uit informatie van MedMij blijkt dat er in 2022 slechts twee unieke gebruikers zijn geweest die veertien succesvolle uitwisselingen hebben gedaan. Hieruit volgt dat buiten de testdata slechts enkele uitwisselingen hebben plaatsgevonden. Daaruit volgt volgens de minister niet de kwalificatie dat burgers de app van eiseres daadwerkelijk konden gebruiken. Daarmee heeft eiseres niet aangetoond dat haar PGO-app in 2022 daadwerkelijk beschikbaar was voor burgers. Volgens de minister ligt dit niet aan problemen bij MedMij, nu burgers door gebruik te maken van andere PGO-apps wel tot succesvolle uitwisselingen zijn gekomen (in totaal 152.495 in 2022).



5.2.
Ten aanzien van het verzoek van eiseres om aanvullende subsidie voor meerwerk ter hoogte van € 750.000,- exclusief btw heeft de minister aangevoerd dat er twee subsidiabele activiteiten zijn waarvoor een subsidie verstrekt kon worden op grond van de gebruikersregeling en de wijzigingsovereenkomst. Enerzijds de subsidie voor het werkelijk aantal nieuwe unieke accounts per maand (€ 10,- per actieve gebruiker) en anderzijds de hiervoor genoemde additionele subsidie van € 35.000,-. Daaruit volgt dat er voor andere activiteiten geen subsidie kan worden verstrekt. De meerkosten van eiseres komen daarom niet voor subsidie in aanmerking. Daarmee komt de minister niet toe aan de vraag of het meerwerk daadwerkelijk is uitgevoerd door eiseres. Ook de verwijzing van eiseres naar de Algemene Rijksinkoopvoorwaarden voor diensten 2018 (ARVODI) maakt dit niet anders. Uit artikel 16.1 van de ARVODI volgt dat de werkelijke gemaakte kosten vergoed worden, tenzij er een vaste prijs is overeengekomen. In de gebruikersregeling en wijzigingsovereenkomsten is een vaste prijs opgenomen. Daar komt bij dat uit de Kaderregeling volgt dat de subsidie wordt vastgesteld op een bedrag tot ten hoogste het in de subsidievoorwaarden genoemde bedrag. De gebruikersregeling en wijzigingsovereenkomsten bieden geen ruimte voor subsidiering van meerkosten. In dit kader merkt de minister nog op dat ook niet is voldaan aan de voorwaarden voor vergoeding van meerwerk zoals opgenomen in artikel 16.2 tot en met 16.4 van de ARVODI (geen mededeling gedaan van meerwerk, geen voorafgaande schriftelijke opdracht, meerkosten overschrijden 10% van de oorspronkelijke opdracht). Tot slot is geen resultaatsverplichting ontstaan op grond waarvan een vergoeding voor meerwerk kan plaatsvinden.



5.3.
Ook artikel 21 van de ARVODI biedt geen grondslag voor de verstrekking van aanvullende subsidie voor het door eiseres gestelde meerwerk. Dit artikel gaat over de aansprakelijkheid wanneer een partij zijn verplichting niet is nagekomen. In dit geval is sprake van verplichtingen die voortvloeien uit een subsidierelatie. De verplichting voor de minister bestaat eruit dat subsidie moet worden verstrekt indien de subsidiabele activiteiten zijn verricht en aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen is voldaan. Er kan geen nakoming van de verplichting worden geëist, indien de subsidieaanvrager de subsidiabele activiteit niet heeft uitgevoerd.



Beroepsgronden




6. Volgens eiseres is het bestreden besluit is strijd met verschillende beginselen van behoorlijk bestuur. Door onvoldoende consequent handelen van de minister is er sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door PGO-leveranciers in te zetten waarmee de onderlinge concurrentiepositie onder druk is gekomen en door het laten werken aan het opheffen van het gedistribueerde stelsel is er gehandeld in strijd met het verbod op willekeur. Door het niet toepassen van nadeelcompensatie bij het aanpassen van de doelarchitectuur heeft de minister het evenredigheidsbeginsel overtreden. Door het inzetten van de PGO-leveranciers bij de aanbesteding PGO, het weigeren om te reageren op de bezwaren daartegen en het weigeren om te reageren op de richtlijnen van de Hoge Raad bij het toepassen van de Open House regeling en de afspraken van de minister voor compensatie in het IZA, heeft de minister het gelijkheidsbeginsel overtreden. Ook is niet of onvoldoende gemotiveerd waarom het onder subsidierecht valt en waarom een centrale voorziening de PGO-aanpak dient te vervangen. Verder heeft de minister het beginsel van fair play overtreden door niet onpartijdig handelen en het tegenwerken van de belangen van de PGO-leveranciers. Ook heeft de minister de schijn van vooringenomenheid en daarmee het beginsel van onpartijdigheid overtreden. De minister heeft laten zien persoonlijke belangen te hebben bij een centrale voorziening die ten nadele is van de PGO-leveranciers.




6.1.
Ten aanzien van de additionele subsidie heeft eiseres aangevoerd dat uit de wijzigingsovereenkomst volgt dat burgers uiterlijk op 1 januari 2023 gratis een PGO moest kunnen installeren en gebruiken. Eiseres leidt hieruit af dat het ging om de vraag of dit in 2022 (voorafgaand aan de uiterste datum van 1 januari 2023) mogelijk was. Volgens eiseres heeft zij meerdere malen aangetoond dat zij in 2022 voldeed aan de voorwaarden en dat burgers de PGO-app konden downloaden en gebruiken. Eiseres acht de minister daarom gehouden om de additionele subsidie toe te kennen.



6.2.
Eiseres vraagt de rechtbank om de ARVODI-voorwaarden (artikel 16 en 21) als subsidievoorwaarden te erkennen en de Europese jurisprudentie en richtlijnen van de Hoge Raad van toepassing te verklaren op het verrichte meerwerk. Voor de periode ná 2023 verzoekt eiseres om subsidiecompensatie op basis van de door de minister gemaakte afspraken in IZA.



6.3.
Tot slot stelt eiseres dat bestreden besluit I is genomen zonder hoor en wederhoor en verzoekt eiseres de rechtbank om een dwangsom vast te tellen voor het niet tijdig beslissen. Daarbij gaat eiseres uit van overschrijding van de beslistermijn van 360 dagen en € 100,- per dag.



Standpunt van de minister in verweer




7. De minister heeft in verweer aangevoerd dat eiseres niet concreet is ingegaan op de in het bestreden besluit opgenomen motivering. Het beroepschrift bevat geen consistente en gestructureerder uiteenzetting van de gronden tegen het bestreden besluit. Eiseres benoemt ook verschillende zaken die niet tot deze beroepsprocedure horen.




7.1.

Over de proceshouding van eiseres heeft de minister opgemerkt dat niet de verwachting is dat constructief overleg tot een oplossing zal leiden. Eiseres blijft haar verzoeken om (aanvullende) subsidie verhogen. Waar de aanleiding voor deze procedure een factuur voor € 35.000,- was, benoemt eiseres in het beroepsschrift
€ 6.500.000,- als oplossing voor het geschil.




7.2.
Tot slot heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de hoorplicht niet geschonden is. Eiseres is reeds eerder in de bezwaarfase gehoord. De beslissing van 1 april 2025 is niet ingetrokken, maar slechts aangevuld met de motivering uit het bestreden besluit. Daarmee is geen sprake van een confrontatie van een geheel nieuwe situatie waarover eiseres zou moeten worden gehoord.



Omvang van het geschil



8. De rechtbank zal zich bij de beoordeling van dit beroep beperken tot de vraag of eiseres recht heeft op de additionele subsidie van € 35.000,- en of de minister aanvullende subsidie moet verstrekken voor door eiseres gesteld meerwerk van € 750.000,- exclusief btw.



Wettelijke grondslag van de subsidie



9. De minister heeft artikel 2 sub a van de Kaderwet vastgesteld als wettelijke grondslag voor de subsidie. In dit artikel is bepaald dat de minister subsidies en specifieke uitkeringen kan verstrekken voor activiteiten op het terrein van de gezondheidsbevordering. In artikel 1.2 van de Kaderregeling is uitgewerkt dat de minister subsidie kan verstrekken voor activiteiten die passen binnen het beleid op het terrein, genoemd in artikel 2 van de Wet overige OCW-subsidies, artikel 2 van de Kaderwet SZW-subsidies en artikel 2 van de Kaderwet VWS-subsidies. Artikel 10.1 van de Kaderregeling, waarin bepaald is dat er door de minister geen subsidies kleiner dan € 125.000,- worden verstrekt, heeft de minister op grond van de hardheidsclausule uit artikel 11.4 van de Kaderregeling buiten toepassing gelaten. De voorwaarden waaronder subsidie kan worden verstrekt zijn conform artikel 1.3. van de Kaderregeling vervolgens nader uitgewerkt in de gebruikersregeling, wijzigingsovereenkomsten en dienstverleningsovereenkomst. Op grond van artikel 1.6 van de Kaderregeling is vervolgens afgeweken van de artikelen 1.5 en 7.3 van de Kaderregeling. Ook is afgeweken van artikel 7.1, 7.2 en 7.4 tot en met 7.8 van de Kaderregeling.



Additionele subsidie van € 35.000,-



10. In de wijzigingsovereenkomst van 31 december 2022 is onder andere bepaald dat de additionele subsidie geldt voor alle leveranciers die in 2022 of eerder waren aangesloten bij de regeling en die aan twee voorwaarden voldoen:


dat het uiterlijk 1 januari 2023 daadwerkelijk mogelijk was voor alle in aanmerking komende burgers in Nederland om gratis een account aan te maken bij de PGO en met de PGO-gegevens op te halen bij inmiddels aangesloten zorgaanbieders;


dat de leverancier een de-minimisverklaring zou ondertekenen.





10.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres op 1 januari 2023 niet aan de eerste voorwaarde voldeed. Partijen zijn verdeeld over de vraag welk peilmoment gehanteerd moet worden en of eiseres in 2022 wel voldeed aan deze voorwaarde.



10.2.
In de wijzigingsovereenkomst staat dat het ‘uiterlijk 1 januari 2023’ mogelijk moet zijn om gratis een account aan te maken en gegevens op te halen. Verder staat in een e-mail van 7 november 2022 dat de minister heeft besloten om een incidentele vergoeding van € 35.000,- toe te kennen aan alle PGO-leveranciers die in 2022 waren aangesloten. Daarbij is benoemd dat de minister van mening was dat de PGO-leveranciers die uitwisseling al een tijd mogelijk maken en gebruikers daarin ondersteunen, een extra vergoeding verdienden.



10.3.
Gelet op de definitie van het woord ‘uiterlijk’ en de bedoeling van de minister om de reeds actieve PGO-leveranciers te belonen volgt de rechtbank eiseres in haar stelling dat het peilmoment ook vóór 1 januari 2023 kan liggen. Daarom moet worden beoordeeld of eiseres in 2022 wel voldeed aan de voorwaarden voor een additionele subsidie.



10.4.
In dat kader overweegt de rechtbank dat uit de beheerrapportage van MedMij blijkt dat Digeketen in het jaar 2022 maar twee unieke gebruikers heeft gehad (één in januari en één in februari). Daarbij zouden veertien succesvolle uitwisselingen hebben plaatsgevonden. Volgens de minister zijn deze uitwisselingen door Digeketen uitgevoerd tijdens testwerkzaamheden. Eiseres heeft in een e-mail van 25 januari 2023 richting de minister ook aangegeven dat de uitwisselingen naast een aantal productie-pogingen vooral data-uitwisselingen in de testomgeving zijn. Dit wordt volgens de minister bevestigd door de stukken die eiseres zelf heeft overgelegd. Daarop staat een code vermeld die in de ICT-sector duidt op een testomgeving.


10.5.
Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij ernstige twijfels had (en heeft) bij de betrouwbaarheid van het MedMij stelsel. Zolang deze problemen niet opgelost waren, heeft eiseres ervoor gekozen om de PGO niet te activeren of declaraties in te dienen. Daarmee heeft eiseres erkend dat de PGO niet open stond voor alle in aanmerking komende burgers. Nog los daarvan is eiseres er naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd om aan te tonen dat het in 2022 voor alle in aanmerking komende burgers mogelijk was om een gratis account aan te maken bij haar PGO-app. De minister heeft dus kunnen concluderen dat eiseres, ook in 2022, niet aan de voorwaarden voldeed om in aanmerking te komen voor de additionele subsidie.



Aanvullende subsidie voor meerwerk




11. Eiseres heeft aangevoerd dat de minister aanvullende subsidie van € 750.000,- exclusief btw moet verstrekken voor meerwerk. Zij heeft de rechtbank verzocht om de ARVODI (artikel 16 en 21) als subsidievoorwaarden te erkennen en de Europese jurisprudentie en richtlijnen van de Hoge Raad van toepassing te verklaren op het meerwerk van de PGO-leveranciers.




11.1.
De rechtbank stelt voorop dat met de eerdere uitspraak van 23 augustus 2024 van deze rechtbank is bepaald dat het in deze zaak gaat over een subsidieregeling. Op grond van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. De wettelijke grondslag voor deze subsidie is gelegen in de Kaderwet en de Kaderregeling, waarbij in de dienstverleningsovereenkomst, de gebruikersregeling en de wijzigingsovereenkomsten nader is uitgewerkt welke activiteiten onder welke voorwaarden voor subsidie in aanmerking komen. Gelet op de inhoud van de dienstverleningsovereenkomst, de gebruikersregeling en de wijzigingsovereenkomsten volgt de rechtbank de minister in zijn stelling dat er slechts twee subsidiabele activiteiten zijn. Voor andere aanvullende activiteiten, zoals meerwerk, ontbreekt in beginsel een wettelijke grondslag. Dit vindt bevestiging in het accounttarief dat inclusief reis-, verblijf-, overhead-, organisatiekosten en eventuele andere kosten is. Ook daaruit valt dus af te leiden dat er geen ruimte is voor declaratie van aanvullende kosten.



11.2.
Voorts is van belang dat eiseres in dit kader een beroep heeft gedaan op artikel 16 van de ARVODI. De rechtbank stelt vast dat de ARVODI van toepassing waren op de dienstverleningsovereenkomst. Nu deze overeenkomst is aangemerkt als een subsidie, moet beoordeeld worden of de ARVODI van toepassing (kunnen) blijven. Anders dan op zitting betoogd door de minister, blijven de ARVODI naar het oordeel van de rechtbank wel onderdeel uitmaken van de subsidievoorwaarden, voor zover deze niet in strijd zijn met de wettelijke bepalingen dan wel het karakter van subsidieverlening. Aangezien artikel 16 van de ARVODI zou kunnen passen bij een subsidieverhouding tussen eiseres en de minister, zal de rechtbank aan dit artikel toetsen.



11.3.
De rechtbank is van oordeel dat ook artikel 16 van de ARVODI geen ruimte biedt voor een aanvullende subsidie van meerwerkkosten. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat de opdrachtgever aan de opdrachtnemer de werkelijk door hem gemaakte kosten en uren vergoedt, tenzij in de overeenkomst een vaste prijs is overeengekomen. Nu tussen partijen de vaste prijs (subsidie) van € 10,- (all-in) per account geldt, kan het beroep van eiseres op artikel 16 van de ARVODI voor het verstrekken van aanvullende subsidie voor meerwerk niet slagen.



11.4.
Ten aanzien van het beroep van eiseres op artikel 21 van de ARVODI komt de rechtbank tot het oordeel dat dit eveneens niet slaagt. Er is niet gebleken van een tekortschieten van de minister binnen de subsidierelatie, waardoor een noodzaak voor meerwerk zou zijn ontstaan. Hetgeen eiseres in dat kader heeft aangevoerd, ziet niet op de verplichtingen die horen bij de subsidierelatie tussen de minister en eiseres. Daarom wordt niet toegekomen aan toepassing van artikel 21 van de ARVODI.



11.5.
Ten slotte heeft eiseres verzocht om subsidiecompensatie op basis van de door de minister gemaakte afspraken in het Integraal Zorgakkoord (IZA). Dit akkoord is gesloten tussen de minister en dertien koepelorganisaties die zorgverleners, zorgverzekeraars, patiënten en gemeenten vertegenwoordigen. De rechtbank stelt vast dat eiseres, als PGO-leverancier, geen partij is bij dit akkoord en reeds daarom daaraan geen aanspraak op aanvullende subsidie voor meerwerk kan ontlenen.



Overige beroepsgronden




12. Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De argumenten die eiseres daartoe aanvoert, hebben met name betrekking op de door de minister gevolgde procedure bij de Open House-regeling en de aanbesteding PGO. Dit heeft dus geen betrekking op het handelen van de minister binnen de subsidierelatie met eiseres en valt daarom buiten de omvang van dit beroep.




12.1.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht om een aanvullende dwangsom op te leggen wegens het niet tijdig beslissen van de minister. Het inzetten van een (rechterlijke) dwangsom is bedoeld als financiële prikkel voor het bestuursorgaan om alsnog zo snel mogelijk een besluit te nemen. Nu bestreden besluit I reeds door de minister is genomen, ziet de rechtbank geen aanleiding om een (zogeheten rechterlijke) dwangsom op te leggen. De rechtbank wijst het verzoek van eiseres af.



12.2.
De beroepsgrond over schending van de hoorplicht slaagt niet. Na de vorige uitspraak van de rechtbank heeft de minister eerst een nieuwe, afwijzende beslissing genomen op 1 april 2025. Vervolgens heeft er op 17 juli 2025 een nieuwe hoorzitting plaatsgevonden. Dat in bestreden besluit I een andere, aanvullende motivering is gegeven voor afwijzing van de subsidie, vormt onvoldoende reden om een extra hoorzitting te houden. Er is geen sprake van een geheel nieuwe situatie waarover eiseres zou moeten worden gehoord.





264670: verschuldigde wettelijke rente dwangsommen


13. Eiseres heeft zich ook in het beroep tegen bestreden besluit II op het standpunt gesteld dat de hoorplicht geschonden is en het besluit daarom mogelijk niet rechtsgeldig is.



13.1.
Met het bestreden besluit II heeft de minister de verschuldigde wettelijke rente over de te laat betaalde dwangsommen vastgesteld op € 44,34 en het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Het was volgens de minister direct duidelijk dat ten onrechte geen besluit was genomen over de verschuldigdheid en hoogte van de dwangsom. Ook was duidelijk dat het bestuursrecht geen ruimte biedt voor vergoeding van incassokosten. Een hoorzitting had volgens de minister geen verschil gemaakt en daarom is op grond van artikel 7:3, aanhef en onder e, van de Awb afgezien van de hoorplicht.



13.2.
In artikel 7:3, aanhef en onder e, van de Awb is bepaald dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien als aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad. Naar het oordeel van de rechtbank is met het vaststellen van de verschuldigde wettelijke rente slechts ten dele tegemoetgekomen aan het bezwaar van eiseres. De minister heeft het bezwaar ook slechts gedeeltelijk gegrond verklaard. Gelet hierop is er geen sprake van een volledig tegemoetkomen, waardoor de uitzonderingssituatie van artikel 7:3, aanhef en onder e, van de Awb niet van toepassing is.



13.3.
De minister mocht daarom niet afzien van het horen van eiseres. Op grond van artikel 6:22 van de Awb ziet de rechtbank hierin geen aanleiding om bestreden besluit II te vernietigen, aangezien aannemelijk is dat eiseres door de schending van de hoorplicht niet is benadeeld. In deze beroepsprocedure heeft eiseres immers alsnog gelegenheid gehad om haar standpunt mondeling naar voren te brengen. De rechtbank passeert het gebrek in de besluitvorming.



13.4.
Eiseres heeft verder geen inhoudelijke gronden aangevoerd tegen de berekening van de verschuldigde wettelijke rente. Voor vergoeding van incassokosten of een dwangsom bestaat geen grondslag in de Awb. Het beroep is daarom ongegrond.




Conclusie en gevolgen


14. Het beroep in zaak 26/4669 is niet-ontvankelijk, omdat eiseres inmiddels geen procesbelang meer heeft. Eiseres heeft geen griffierecht hoeven te betalen vanwege samenhang met zaak 25/5606. Verder is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen zoals bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.



14.1.
Het beroep in zaak 25/5606 is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.



14.2.
Het beroep in zaak 26/4670 is ongegrond. Aangezien in de toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding kan worden gezien voor vergoeding van griffierecht en een eventuele proceskostenvergoeding, overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres heeft geen griffierecht hoeven te betalen vanwege samenhang met zaak 25/5606. Verder is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen zoals bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht.





Beslissing


De rechtbank:




verklaart het beroep in zaak 26/4669 niet-ontvankelijk;


verklaart de beroepen in de zaken 25/5606 en 26/4670 ongegrond.


wijst het verzoek om een dwangsom vast te stellen in de zaak 25/5606 af.





Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Ponds, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. M. Breeman, leden, in aanwezigheid van J. Boer-IJzelenberg, griffier, op 14 september 2026 en openbaar gemaakt middels geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.















griffier


voorzitter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.



Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Algemene wet bestuursrecht





Artikel 4:23, eerste lid

Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.




Kaderwet VWS-subsidies





Artikel 2

Onze Minister kan subsidies en specifieke uitkeringen verstrekken voor activiteiten op het terrein van:



de gezondheidsbevordering;


de gezondheidsbescherming;


de gezondheidszorg;


e maatschappelijke zorg, waaronder de jeugdhulp, voor zover van landelijke betekenis;


de sport, voor zover van landelijke betekenis.





Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS





Artikel 1.2, eerste lid
De minister kan subsidie verstrekken voor activiteiten die passen binnen het beleid op de terreinen, genoemd in artikel 2 van de Wet overige OCW-subsidies, artikel 2 van de Kaderwet SZW-subsidies en artikel 2 van de Kaderwet VWS-subsidies.




Artikel 1.3

De minister kan in een ministeriële regeling of in een beleidsregel de activiteiten waarvoor en de voorwaarden waaronder subsidie kan worden verstrekt, nader bepalen.




Algemene Rijksinkoopvoorwaarden voor diensten





Artikel 16 Vergoeding, Meerwerk en Minderwerk




Opdrachtgever vergoedt aan Opdrachtnemer de werkelijk door hem gemaakte kosten en uren, tenzij in de Overeenkomst een vaste prijs is overeengekomen.


Indien door aanvullende wensen of gewijzigde inzichten van Opdrachtgever of door wijziging van de voor de te verrichten prestaties van belang zijnde wettelijke 5/13 ARVODI-2018 voorschriften, de prestaties die Opdrachtnemer op grond van de Overeenkomst moet verrichten, aantoonbaar worden verzwaard dan wel uitgebreid, is sprake van meerwerk, dat voor vergoeding in aanmerking komt. Tot meerwerk worden niet gerekend aanvullende werkzaamheden of gewijzigde inzichten die Opdrachtnemer bij het sluiten van de Overeenkomst had behoren te voorzien. Indien een Partij meent dat van meerwerk sprake is, doet zij daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de andere Partij.


Opdrachtnemer vangt niet aan met meerwerk alvorens hij daartoe schriftelijke opdracht van Opdrachtgever heeft gekregen. Opdrachtnemer brengt ter verkrijging van een dergelijke opdracht een schriftelijke offerte uit met betrekking tot de omvang van het verwachte meerwerk en de daaraan verbonden tijdsduur en kosten. Ter zake van het door Opdrachtnemer te verrichten meerwerk gelden de bepalingen van de Overeenkomst, waaronder de tarieven en eventuele kortingen, voor zover deze door de nadere schriftelijke opdracht niet worden gewijzigd. Opdrachtnemer kan bij het uitbrengen van een offerte geen nadere dan wel zwaardere voorwaarden stellen dan die waarmee Opdrachtgever instemt.


Opdrachtnemer aanvaardt en voert een opdracht tot meerwerk te allen tijde uit, tot een maximum van 10% van de oorspronkelijke opdracht. Een dergelijke opdracht tot meerwerk wordt uitgevoerd onder de bepalingen van de Overeenkomst.


Indien door gewijzigde inzichten van Opdrachtgever of door wijziging van de voor de te verrichten prestaties van belang zijnde wettelijke voorschriften de prestaties die Opdrachtnemer op grond van de Overeenkomst moet verrichten, aantoonbaar worden verlicht dan wel verminderd, is sprake van minderwerk, dat voor verrekening in aanmerking komt. Indien een Partij meent dat van minderwerk sprake is, doet zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan de andere Partij. Indien een vaste prijs is overeengekomen, bepalen Partijen in onderling overleg het bedrag van het minderwerk, dat met de te betalen prijs wordt verrekend.





Artikel 21 Aansprakelijkheid


1. Indien één der Partijen tekortschiet in de nakoming van haar verplichtingen uit de Overeenkomst, kan de andere Partij haar in gebreke stellen. De nalatige Partij is echter onmiddellijk in verzuim als nakoming van de desbetreffende verplichtingen anders dan door overmacht binnen de overeengekomen termijn reeds blijvend onmogelijk is. De ingebrekestelling geschiedt schriftelijk, waarbij aan de nalatige Partij een redelijke termijn wordt gegund om alsnog haar verplichtingen na te komen. Deze termijn is een fatale termijn. Indien nakoming binnen deze termijn uitblijft, is de nalatige Partij in verzuim.
2. De ingebrekestelling, bedoeld in het vorige lid, is niet vereist indien de termijn waarbinnen de overeengekomen Diensten verricht hadden moeten zijn, voor de afloop daarvan is verlengd. Indien de in het vorige lid bedoelde nakoming ook niet heeft plaatsgevonden voor het eind van de verlengde termijn, is de nalatige Partij vanaf dat moment direct in verzuim.
3. Tenzij anders overeengekomen, is de Partij die toerekenbaar tekortschiet in de nakoming van haar verplichtingen tegenover de andere Partij aansprakelijk voor de door de andere Partij geleden dan wel te lijden schade, met dien verstande dat de aansprakelijkheid als volgt beperkt is:

- voor opdrachten waarvan de totale waarde kleiner is dan of gelijk aan € 50.000,-: € 150.000,- per gebeurtenis en € 300.000,- per contractjaar of gedeelte van een jaar dat de Overeenkomst van kracht is;
- voor opdrachten waarvan de totale waarde meer is dan € 50.000,- maar kleiner dan of gelijk aan € 100.000,-: € 300.000,- per gebeurtenis en € 500.000,- per contractjaar of gedeelte van een jaar dat de Overeenkomst van kracht is;
- voor opdrachten waarvan de totale waarde meer is dan € 100.000,- maar kleiner dan of gelijk aan € 150.000,-: € 500.000,- per gebeurtenis en € 1.000.000,- per contractjaar of gedeelte van een jaar dat de Overeenkomst van kracht is;
- voor opdrachten waarvan de totale waarde meer is dan € 150.000,- maar kleiner dan of gelijk aan € 500.000,-: € 1.500.000,- per gebeurtenis en € 3.000.000,- per contractjaar of gedeelte van een jaar dat de Overeenkomst van kracht is;
- voor opdrachten waarvan de totale waarde meer is dan € 500.000,-: € 3.000.000,- per gebeurtenis en € 5.000.000,- per contractjaar of gedeelte van een jaar dat de Overeenkomst van kracht is. Samenhangende gebeurtenissen worden daarbij aangemerkt als één gebeurtenis. De beperking van de aansprakelijkheid als hiervoor bedoeld komt te vervallen:
a. ingeval van aanspraken van derden op schadevergoeding ten gevolge van dood of letsel;
b. indien sprake is van opzet of grove schuld aan de zijde van de andere Partij of het Personeel van Opdrachtnemer of het Personeel van Opdrachtgever;
c. in geval van schending van intellectuele eigendomsrechten als bedoeld in artikel 24;
d. in geval van een tussen Partijen op grond van artikel 14 lid 2 gesloten overeenkomst: ten aanzien van aanspraken op schadevergoeding, waaronder mede begrepen de door de toezichthoudende autoriteit opgelegde boetes, in verband met tekortschieten in de nakoming van die overeenkomst.

4. Indien Opdrachtnemer voor het verrichten van de Diensten gebruik maakt van zaken als bedoeld in artikel 7 die eigendom zijn van Opdrachtgever, is Opdrachtnemer aansprakelijk voor de schade die aan deze zaken wordt toegebracht. De aansprakelijkheidsbeperking genoemd in het derde lid is dan van overeenkomstige toepassing.
5. Indien Opdrachtnemer of derden als gevolg van het gebruik van zaken van Opdrachtgever als bedoeld in artikel 7 schade lijden, op welke wijze dan ook, is deze schade geheel voor rekening en risico van Opdrachtnemer. De aansprakelijkheidsbeperking genoemd in het derde lid is dan van overeenkomstige toepassing. 21.6 Alle verplichtingen met betrekking tot het Personeel van Opdrachtnemer, ook die krachtens de belasting- en sociale verzekeringswetgeving, komen ten laste van Opdrachtnemer. Opdrachtnemer vrijwaart Opdrachtgever tegen elke aansprakelijkheid in dit verband. De aansprakelijkheidsbeperking zoals genoemd in het derde lid is niet van toepassing.


Zie de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 augustus 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:5831.