ECLI:NL:RBZWB:2026:8472

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT


Zittingsplaats Middelburg



Bestuursrecht



zaaknummer: BRE 25/3683


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. D.A. Evertsz),


en


het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goes, het college.


Als derde-partij neemt aan de zaak deel:

[vergunninghoudster] uit [plaats] , vergunninghoudster.



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor het tijdelijk plaatsen van een woonzorgunit op het perceel [adres 1] en de afwijzing van een verzoek om handhavend op te treden tegen de plaatsing van de woonzorgunit.
Eiseres is het niet eens met die besluiten van het college. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de besluiten.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college op goede gronden de omgevingsvergunning heeft verleend en het handhavingsverzoek heeft afgewezen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Eiseres woont in de woning op het perceel aan de [adres 2] .



2.1.
Op 24 januari 2025 heeft zij bij het college een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van een bouwwerk op het naastgelegen perceel [adres 1] (het perceel).



2.2.
Op 26 januari 2025 heeft een inspecteur van de gemeente Goes geconstateerd dat op het perceel een vergunningplichtige mantelzorgwoning is geplaatst zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend.



2.3.
Vergunninghoudster woont op het perceel. Zij liet de woonzorgunit plaatsen ten behoeve van haar zoon. Zij heeft op 3 februari 2025 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het plaatsen van de woonzorgunit ingediend.



2.4.
Met het besluit van 5 maart 2025 (primair besluit I) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. De vergunning is verleend voor een periode van maximaal 15 jaar.



2.5.
Met het besluit van 19 maart 2025 (primair besluit II) heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen, onder verwijzing naar de verleende omgevingsvergunning.



2.6.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten I en II.



2.7.
Met het besluit van 20 juni 2025 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en, met inachtneming van het advies van de bezwaarschriftencommissie, de motivering van het primaire besluit I aangevuld.



2.8.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.9.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.10.
Het college heeft stukken ingediend waarvan zij geheimhouding voor eiseres heeft gevraagd. De rechtbank vond die geheimhouding gerechtvaardigd. Partijen hebben de rechtbank toestemming gegeven om die stukken wel te betrekken in de beoordeling van het beroep.



2.11.
De rechtbank heeft het beroep op 29 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres met haar partner [persoon 1] en haar gemachtigde, en namens het college mr. N. Wisse en [persoon 2] . Vergunninghoudster was ook aanwezig met haar echtgenoot [persoon 3] en hun zoon [persoon 4] .



2.12.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.




Beoordeling door de rechtbank



Heeft het college alle op de zaak betrekking hebbende stukken verstrekt?




3. Eiseres voert aan dat het college in de bezwaarprocedure niet alle op zaak betrekking hebbende stukken heeft verstrekt. In het bestreden besluit staat immers dat bij een hulpvraag voor een woningaanpassing ten behoeve van mantelzorg, de gemeente onderzoekt wat de best passende oplossing is. Daarbij wordt medisch advies meegenomen in de beoordeling. Eiseres heeft het advies van de ergotherapeut pas in beroep in gelakte versie gekregen, en zij meent dat zij daardoor in haar procespositie is geschaad.



3.1.
Het college stelt dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn verstrekt. Het medisch advies maakt geen onderdeel uit van de aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende stukken. Het medisch advies en de mantelzorgsituatie zijn bij de hulpvraag in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) voor de woningaanpassing beoordeeld. Naar aanleiding van het medisch advies heeft vergunninghoudster de mantelzorgunit geplaatst en de aanvraag voor een omgevingsvergunning bij het college ingediend.



3.2.
De rechtbank stelt vast dat het college de uit het advies voor deze zaak relevante informatie, namelijk de beoordeling van alternatieven, in het bestreden besluit heeft opgenomen. Eiseres heeft in beroep ook alternatieven, zoals de verbouwing van de garage, besproken. Ook heeft ze ter zitting nog kunnen reageren op het medisch advies. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres dan ook niet in enig processueel belang geschaad. Deze beroepsgrond slaagt niet.



Had het college een proceskostenvergoeding moeten toekennen in bezwaar?




4. Eiseres voert in beroep aan dat ten onrechte geen proceskostenvergoeding is toegekend in de bezwaarfase, terwijl primair besluit I wel een motiveringsgebrek kende.




4.1.
Het college wijst op artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat de kosten, die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, uitsluitend door het bestuursorgaan worden vergoed voor zover het besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het college stelt dat het primaire besluit I in bezwaar niet is herroepen, waardoor er geen aanleiding bestond om een proceskostenvergoeding te kennen.



4.2.
De rechtbank is met het college van oordeel dat primair besluit I, waarbij de omgevingsvergunning werd verleend, met het bestreden besluit niet is herroepen. Het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is immers gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. Het college was dus niet verplicht om een proceskostenvergoeding in bezwaar toe te kennen.



Wat staat er in het omgevingsplan gemeente Goes ?




5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu gedeeltelijk uit een tijdelijk deel.
De regels van het voormalige bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ maken onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.




5.1.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteit te verrichten: een omgevingsplan-activiteit. Op grond van de bijlage, onder A, bij artikel 1.1 van de Ow wordt onder omgevingsplanactiviteit – onder meer – verstaan: een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.



5.2.
In het omgevingsplan heeft het perceel de functies ‘Wonen’ en ‘Waarde-Archeologie’. Op de functie ‘Wonen’ geldt de planregel dat op gronden met de aanduiding ‘Wonen – aaneengebouwd’ de bebouwde oppervlakte ten hoogste 50% van het bouwperceel (bouwvlak en aanduiding ‘erf’) met een maximum van 250 m² mag bedragen.


Met de plaatsing van de woonzorgunit bedraagt de bebouwde oppervlakte meer dan 50% van het bouwperceel. Het bouwplan past dus niet binnen het omgevingsplan.
Dat het bouwplan van vergunninghoudster vergunningplichtig is én in strijd is met het omgevingsplan vanwege overschrijding van het maximale bebouwingspercentage van het perceel, is tussen partijen niet in geschil.




5.3.
Het omgevingsplan bevat geen regels die het college de bevoegdheid geven om van die regel af te wijken. Dat betekent dat het college alleen een omgevingsvergunning kan verlenen voor het bouwplan via de procedure voor een buitenplanse omgevingsactiviteit (bopa).



Moest de gemeenteraad om advies worden gevraagd?




6. Op grond van artikel 16.15a, aanhef en onder b, onder 1⁰, van de Ow wordt de gemeenteraad aangewezen om advies te geven als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een bopa.




6.1.
De rechtbank heeft het college gevraagd of de aanvraag van vergunninghoudster een door de gemeenteraad aangewezen geval betreft. Onder verwijzing naar de ‘Aanwijzing van gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor de gemeenteraad als adviseur is aangewezen’ (het aanwijzingsbesluit) van de gemeente Goes hebben de gemachtigden van het college ter zitting toegelicht dat het bouwplan niet een dergelijk geval betreft. In artikel 2 van het aanwijzingsbesluit worden een aantal ontwikkelingen genoemd die worden aangeduid als ruimtelijke ontwikkeling. Het bouwplan valt onder geen enkel van de daar genoemde gevallen. Het college was dus niet verplicht om de gemeenteraad ter zake om advies te vragen. De rechtbank volgt het college in dit standpunt.



Is er strijd met de ‘Welstandnota Goes 2016’?




7. Eiseres heeft aangevoerd dat het bouwplan in strijd is met de ‘Welstandnota Goes 2016’ (de welstandnota).




7.1.
De rechtbank stelt met het college vast dat redelijke eisen van welstand zijn uitgesloten bij tijdelijke bouwwerken met een instandhoudingstermijn van ten hoogste 15 jaar. Het college hoefde de aanvraag dus niet te toetsen aan de welstandsnota.


Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat hij deze beroepsgrond aldus bedoelde, dat redelijke eisen van welstand meegewogen moeten worden in het kader van de beoordeling van het vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (de ETFAL).



De rechtbank volgt de gemachtigde van eiseres niet in deze stelling. Het college heeft ter zitting uiteengezet dat het criterium redelijke eisen van welstand buiten de ETFAL valt, zoals dat ook gold bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de wetgever bij de invoering van de Omgevingswet beoogd voor de invulling van de ETFAL aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ en is niet bedoeld in de omvang van de toets verandering te brengen. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.




Moest het college de aanvraag toetsen aan het Besluit bouwwerken leefomgeving?




8. Eiseres is het niet eens met het uitblijven van een toets aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).




8.1.
De rechtbank stelt vast dat het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor een omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Ow (de ruimtelijke bouwactiviteit). De mantelzorgunit valt niet onder de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl en is dus vergunningvrij voor de technische bouwactiviteit. Deze beroepsgrond slaagt niet.



Is er strijd met de ‘Beleidsregels Bopa’ van de gemeente Goes ?




9. Eiseres voert aan dat het bouwplan in strijd is met artikel 2 van de ‘Beleidsregels Bopa’ van de gemeente Goes (de beleidsregels), in het bijzonder onder a, c, d en g.




9.1.
Het college stelt dat het bouwplan van vergunninghoudster past binnen de uitgangspunten van artikel 3, derde lid, van de beleidsregels en dat de belemmeringen uit artikel 2 van de beleidsregels niet van toepassing zijn.



9.2.
De rechtbank overweegt als volgt.


In artikel 3, derde lid, van de beleidsregels staat dat het college geen omgevingsvergunning voor een bopa verleend voor een bijbehorend bouwwerk bij een woning binnen de bebouwde kom, dat is gesitueerd in achtererfgebied op gronden buiten het bouwvlak, indien:

a. het bijbehorend bouwwerk tot gevolg heeft dat de bebouwde oppervlakte van het bouwperceel meer bedraagt dan 50%, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg.


De rechtbank leidt hieruit af dat het bouwplan, nu het huisvesting in verband met mantelzorg betreft, past binnen artikel 3, derde lid, onder a, van de beleidsregels. De gemeente Goes heeft deze situatie dus expliciet mogelijk willen maken in haar beleid.



In artikel 2 van de beleidsregels is een algemeen afwegingskader opgenomen. Daarin staat dat het college in het algemeen geen omgevingsvergunning voor een bopa verleend in de gevallen die in de artikelen 3 tot en met 5 van de beleidsregels zijn verwoord, indien:


a. een privaatrechtelijke belemmering als bedoeld in het Burgerlijk Wetboek aan het verlenen van omgevingsvergunning in de weg staat, waarbij de belemmering een evident karakter heeft;
(..)
c. de omgevingsvergunning tot gevolg heeft dat de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken onevenredig worden aangetast;
d. de omgevingsvergunning tot gevolg heeft dat het samenhangend straat- en bebouwingsbeeld onevenredig wordt aangetast;
(..)
g. de omgevingsvergunning tot gevolg heeft dat tussen het bouwwerk waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, en de op het aangrenzende erf aanwezige bebouwing een tussenruimte ontstaat die minder dan 1,00 m breed is, tenzij voldoende mogelijkheid aanwezig is voor reiniging en onderhoud van de vrij te laten ruimte.


Naar het oordeel van de rechtbank doen de door eiseres genoemde beletselen uit artikel 2 van de beleidsregels zich hier niet voor. Dat sprake zou zijn van een evidente privaatrechtelijke belemmering is niet gemotiveerd, anders dan dat eiseres dat subjectief zo ervaart. Van onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende bouwwerken en gronden is evenmin gebleken. Op de perceelsgrens mag op grond van het omgevingsplan immers gebouwd worden tot een hoogte van drie meter. Een onevenredige aantasting van het straat- en bebouwingsbeeld acht de rechtbank niet aannemelijk, aangezien het bouwwerk in de achtertuin van het perceel is gesitueerd. Ten slotte is er wel een tussenruimte tussen de bebouwing, maar die is volgens het college beperkt en te overbruggen.



De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van een situatie waarin op grond van artikel 2 van de beleidsregels in het algemeen geen omgevingsvergunning voor een bopa wordt verleend. Deze beroepsgrond slaagt niet.




Is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL)?



10. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is bepaald dat, als een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bopa, deze alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).



10.1.
De rechtbank moet beoordelen of het college de omgevingsvergunning mocht verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.



10.2.
Het begrip ‘evenwichtige toedeling’ is in het Bkl niet nader omschreven. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte om in te vullen wat een evenwichtige toedeling is. Beoogd is om aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening of weigering van de omgevingsvergunning te dienen doelen.



Wat vindt het college?





10.3.
Het college stelt in het bestreden besluit dat het bouwplan voldoet aan de eis van ETFAL, omdat volgens hem geen sprake is van een onevenredige aantasting van de fysieke leefomgeving. Het college overweegt dat, hoewel het perceel in de nieuwe situatie voor meer dan de helft is bebouwd, dit toelaatbaar is aangezien sprake is van huisvesting in verband met mantelzorg en het een tijdelijke situatie betreft. Het feit dat de bewoner na plaatsing van de zorgunit ter plaatse kan blijven wonen, vormt voor het college een zwaarwegend belang om medewerking te verlenen. Verder heeft het bouwwerk een geringe hoogte van drie meter. De massa en de vormgeving van het bouwwerk en de situering ervan ten opzichte van omliggende percelen leiden ertoe dat eventuele negatieve gevolgen die naaste buren van het bouwplan kunnen ondervinden voor bijvoorbeeld hun uitzicht of de bezonning op hun percelen, beperkt blijven. Er is volgens het college niet gebleken dat omwonenden door de verlening van de omgevingsvergunning onevenredig in hun belangen worden geschaad. Ten slotte heeft het college in het bestreden besluit toegelicht waarom de onderzochte alternatieven voor de huisvesting in verband met mantelzorg geen adequate oplossing boden voor de hulpvraag.



Wat vindt eiseres?





10.4.
Eiseres stelt dat niet voldaan wordt aan het vereiste van ETFAL. De belangenafweging en het onderzoek naar alternatieve oplossingen door het college is volgens haar onzorgvuldig geweest. De alternatieven leiden volgens eiseres tot een gelijkwaardig resultaat. Eiseres stelt dat zij onrechtmatige hinder ervaart als bedoeld in artikel 5:37 van het Burgerlijk Wetboek (BW) en dat sprake is van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), vanwege waardevermindering van haar woning. Zij vindt de tijdelijkheid van het bouwwerk ontoereikend gemotiveerd en zij bepleit een kortere instandhoudingstermijn van drie jaar, met eventueel een verlenging van maximaal twee jaar.



Hoe luidt het oordeel van de rechtbank?





10.5.
De rechtbank overweegt dat de inbreuk op het ter plaatse geldende planologische regime op zichzelf gering is. Het omgevingsplan staat het bouwen op de perceelsgrens tot een hoogte van drie meter rechtstreeks toe. Het bouwplan is alleen in strijd met het omgevingsplan vanwege een redelijk beperkte overschrijding van het maximale bebouwingspercentage van het perceel van 50%.


De rechtbank is van oordeel dat het college op goede gronden heeft kunnen besluiten dat de nadelige gevolgen voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Daartoe overweegt de rechtbank dat het gaat om een tijdelijk bouwwerk, met een instandhoudings-termijn van maximaal 15 jaar. De zoon van vergunninghoudster hoopt ruim voor die tijd verhuisd te zijn. Dan is de mantelzorgsituatie beëindigd en kan de woonzorgunit worden verwijderd. Van onrechtmatige hinder of een schending van het eigendomsrecht vanwege gestelde waardevermindering van de woning is de rechtbank niet gebleken.



Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dient het bestuursorgaan te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, zoals deze is ingediend. Indien het bouwplan op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van een alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.



Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de alternatieve oplossingen voldoende gemotiveerd weerlegd. Het is daarom niet op voorhand duidelijk dat met de verwezenlijking van één van de onderzochte alternatieven een gelijkwaardig resultaat voor het gezin van vergunninghoudster kan worden bereikt met minder bezwaren. Zo heeft het college onder verwijzing naar jurisprudentie toegelicht dat het verbouwen van de bestaande aanbouw tot verblijfsruimte niet kan worden aangemerkt als gelijkwaardig alternatief, omdat daarbij een aanzienlijk aantal vierkante meters verloren zou gaan. Ook het verbouwen van de bestaande garage is als niet haalbaar beoordeeld, omdat de garage niet is geïsoleerd, er asbest op het dak ligt, en de binnenmaat van de garage niet voldoet aan de afmetingen die de ergotherapeut heeft gesteld. Daarmee heeft het college gemotiveerd toegelicht dat dit niet de meest geschikte variant is. De beoordeling van de ETFAL vereist dat er moet worden ingegaan op al dan niet aangedragen alternatieven, maar het college moet ook beslissen op de aanvraag die er ligt, en die betrekking heeft op plaatsing van een woonzorgunit met een termijn van maximaal 15 jaar.



De conclusie is dat het college in redelijkheid heeft mogen besluiten tot het verlenen van de omgevingsvergunning. Dit betekent ook dat het verzoek om handhaving op goede gronden is afgewezen, omdat de woonzorgunit is vergund.






Conclusie en gevolgen


11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning en de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.






Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.





Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 3 september 2026 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.



Dit heet beperking van de kennisneming, zoals bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).


Beslissing van de rechtbank van 21 mei 2026.


Artikel 14.2.1 onder b van het omgevingsplan.


Artikel 22.29 van het omgevingsplan.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 januari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:282, r.o. 17.


Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3247) en van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2830).


Uitspraak van de Afdeling van 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1364.