ECLI:NL:RBZWB:2026:4321

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT


Zittingsplaats Breda



Bestuursrecht



zaaknummer: BRE 25/3696 PW

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2026 in de zaak tussen



het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen (het college), eiser,
(gemachtigde: mr. M.J. Tunnissen),



en




de minister van Werk en Participatie, voorheen: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder.



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over de toekenning van een voorlopig budget voor de gebundelde uitkering algemene bijstand, LKS, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) voor het jaar 2025. Het college is het niet eens met de hoogte van dit budget. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister het voorlopige budget voor de gebundelde uitkering juist heeft vastgesteld.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het toegekende voorlopig budget over 2025 in stand blijft. Het college krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Met het besluit van 1 oktober 2024 (primair besluit) heeft de minister het voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2025 voor het college vastgesteld op € 27.181.288,-. Hiertegen heeft het college bezwaar gemaakt.



Met het bestreden besluit van 17 juni 2025 op het bezwaar van het college is de minister bij dat besluit gebleven.



2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.


De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.




2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. R.E. van der Kamp en [gemachtigde] namens de minister. Eiser en zijn gemachtigde hebben zich zonder opgaaf van reden afgemeld voor de zitting.




Totstandkoming van het bestreden besluit


3. Het totale macrobudget voor 2025 bedraagt € 7.478,7 miljoen. Dit budget bestaat enerzijds uit het budget voor bijstandsuitkeringen, te weten algemene bijstand, IOAW, IOAZ en Bbz, ten bedrage van € 6.888,5 miljoen en anderzijds het budget voor het verstrekken van loonkostensubsidie (LKS) ten bedrage van € 590,2 miljoen. Door vermindering met de vangnetuitkeringen is het voorlopig te verdelen macrobudget vastgesteld op € 7.469,9 miljoen.



3.1.

Met het primaire besluit heeft de minister het voorlopig budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2025 voor het college vastgesteld op € 27.181.288,-.
Omdat de gemeente Vlissingen op 1 januari 2024 meer dan 40.000 inwoners telde, is aan de hand van het objectief verdeelmodel het budget berekend. Daarbij is het aandeel in het bijstandsbudget vastgesteld op 0,3807%.




3.2.
Hiertegen heeft het college bezwaar gemaakt.


Ter onderbouwing van het bezwaar heeft het college onder andere verwezen naar een analyse van het budgetaandeel van de gemeente Vlissingen door SEO Economisch Onderzoek en Atlas Research (SEO) van 10 december 2024. Daarin wordt overwogen dat het budgetaandeel van model 2024 (0,0041%) naar model 2025 (0,0038%) met 7,37% is gedaald. Het model kan slechts een deel van de werkelijke objectieve budgetmutatie verklaren (3,7% van 6,5%). De budgetmutatie van de gemeente Vlissingen ligt voor een belangrijk deel bij de voorspelde bijstandskans op basis van huishoudkenmerken (2,3%). De lagere bijstandskans komt niet door een andere samenstelling van huishoudkenmerken in Vlissingen, maar door een lagere bijstandskans voor bepaalde huishoudtypen. Zo is de bijstandskans gedaald voor alleenstaande huishoudens, huishoudens met een lage Human Capital Index (HCI) en huishoudens met personen in de leeftijd 50 tot AOW-leeftijd, terwijl de gemeente Vlissingen relatief veel huishoudens heeft met deze kenmerken. Hierdoor daalt het budgetaandeel van de gemeente Vlissingen. De regiokenmerken en het verschil in het aantal huishoudens hebben een relatief klein aandeel in de verklaring voor de objectieve budgetmutatie.



Daarnaast heeft het college verwezen naar het onderzoek van Andersson Elffers Felix (AEF) en de Beleidsonderzoekers, Verklaringen voor tekorten en overschotten op het bijstandsbudget, van 21 juni 2023. Dit onderzoek bestond uit 15 casestudies gedaan bij gemeenten, waaronder Vlissingen. Daaruit is onder andere geconcludeerd dat voor (slechts) iets meer dan de helft van de gemeenten hun tekort of overschot redelijk tot goed verklaard kan worden op basis van hun keuzes, voor de andere is dit slechts beperkt of nauwelijks. Dit betekent dat er dus ook andere factoren in het spel kunnen zijn, die een verklaring vormen.



Het college heeft verder verwezen naar het rapport Analyse BUIG-budget Gemeente Vlissingen van [adviesbureau] van 21 februari 2025. Daarin zijn twee factoren, het aandeel echtscheidingen en jeugdproblematiek, uitgewerkt die significante samenhang vertonen met structurele tekorten en overschotten op het bijstandsbudget en waarop de gemeente Vlissingen sterk afwijkt van andere gemeenten. Het onderzoek naar meerjarige tekorten heeft een negatief verband tussen het aandeel echtscheidingen en het financiële saldo van gemeenten aangetoond. Uit het rapport Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget van SEO van september 2022 blijkt dat het bijstandsverdeelmodel hier onvoldoende rekening mee houdt. Het verband tussen het hoge aandeel jeugdproblematiek en het negatieve saldo suggereert dat het huidige verdeelmodel onvoldoende rekening houdt met deze dynamiek. In 2025 zijn deze factoren nog steeds niet in het model opgenomen. Daarnaast zijn ze niet expliciet onderzocht in de tussenrapportage over de doorontwikkeling van het model.




Bestreden besluit




3.3.
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van het college ongegrond verklaard. De minister volgt het standpunt van het college dat het verdeelmodel nooit helemaal verklaard en geanalyseerd kan worden en daarmee niet transparant en feitelijk een black box is, niet. De minister verwijst daarbij naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019. Verder wordt overwogen dat de budgetbeschikkingen een samenvatting van de uitkomsten van het verdeelmodel bevatten. De uitgangspunten, werking en beschrijving van het verdeelmodel zijn vastgelegd in het Besluit en de Regeling Participatiewet en de bijlagen daarbij. Voor gemeenten kan het lastig zijn om de onderliggende berekeningen te controleren, omdat de gehanteerde gegevens grotendeels op individueel huishoudniveau beschikbaar zijn en deze privacygevoelig zijn. Om gemeenten maximaal inzicht te geven zijn de uitkomsten van het verdeelmodel beschikbaar gesteld via een rekentool. Daarnaast kan altijd contact gezocht worden met het ministerie voor nadere uitleg over de totstandkoming van de budgetten. Daarmee wordt voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de budgetten tot stand zijn gekomen. Ook zijn er voor gemeenten voldoende mogelijkheden om inzicht te krijgen in de werking en de uitkomsten van het verdeelmodel. Verder is inherent aan een technisch complex instrument als het verdeelmodel dat niet iedere budgetwijziging tot in detail kan worden verklaard. De minister wijst er op dat het in eerste instantie aan het college is om inzichtelijk te maken dat het college door de uitwerking van het verdeelmodel onevenredig wordt getroffen ten opzichte van andere gemeenten.


Met betrekking tot het onderzoek van AEF uit 2023 heeft de minister overwogen dat dit onderzoek geenszins bedoeld was om een oordeel te geven over beleid en uitvoering van individuele gemeenten. De gemeenten zijn in het onderzoek daarom ook geanonimiseerd weergegeven. Door de verwijzing naar het rapport heeft het college daarom geenszins inzichtelijk gemaakt dat de gemeente Vlissingen onevenredig wordt benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Ter illustratie wijst de minister op de kanttekeningen die AEF heeft gemaakt ten aanzien van de beperkingen, representativiteit en zeggingskracht van het eigen onderzoek. In een nadere notitie over de zeggingskracht van het onderzoek heeft AEF aangegeven dat het geen volledige evaluatie van elke gemeente betrof, waardoor AEF erg terughoudend is in het verbinden van grote conclusies voor individuele gemeenten op basis van de uitkomsten voor die gemeente. Overigens is het onderzoek van AEF gebaseerd op interviews en gesprekken met gemeenten die eind 2022 hebben plaatsgevonden. Het onderzoek is voor een belangrijk deel dus een momentopname van het beleid en de uitvoering op dat moment. Op basis van het AEF-onderzoek kunnen daarom geen verstrekkende conclusies worden getrokken over het verdeelmodel 2025.
De minister heeft verder overwogen dat het college inhoudelijk niet heeft onderbouwd dat het kenmerk ‘beschikbaarheid van werk’ de gemeente Vlissingen benadeelt. Zo staat allerminst vast dat de mindere bereikbaarheid van bepaalde sectoren met het openbaar vervoer uniek is voor de gemeente Vlissingen. Dit zou dus even goed voor andere gemeenten kunnen gelden, waardoor de gemeente Vlissingen niet onevenredig kan zijn getroffen ten opzichte van andere gemeenten, voor zover op dit punt al sprake zou zijn van een tekortkoming in het verdeelmodel. In voorgenoemd rapport van [adviesbureau] wordt deze factor ook niet genoemd als kenmerk dat niet goed in het verdeelmodel verwerkt zou zijn. Verder heeft het college hetzelfde punt al naar voren gebracht in een aantal eerdere procedures over de hoogte van de bijstandsbudgetten. Dit heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 september 2021. Daarin oordeelde de rechtbank (ook al) dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2021 dusdanige tekortkomingen bevatten, dan wel zo onevenredig uitpakken voor het college, dat deze buiten toepassing moeten worden gelaten.



De minister stelt daarnaast vast dat [adviesbureau] zich voor de conclusie dat de gemeente Vlissingen benadeeld wordt door de wijze waarop de factoren ‘aandeel echtscheidingen’ en ‘jeugdproblematiek’ in het verdeelmodel zijn opgenomen, volledig baseert op het rapport van SEO uit 2022. Het rapport is echter het resultaat van een verkennend onderzoek, waaraan geen verstrekkende conclusies kunnen worden verbonden.
Met het verkennend onderzoek zijn mogelijke kenmerken in kaart gebracht die een verklaring kunnen bieden voor meerjarige tekorten op het bijstandsbudget. In het onderzoek van SEO was al geconcludeerd dat het feit dat kenmerken systematisch samenhangen met meerjarige tekorten of overschotten niet automatisch betekent dat het verdeelmodel hiermee uitgebreid zou moeten worden. Hiervoor is namelijk een toetsingskader ontwikkeld dat vereist dat een uitlegbare relatie tussen de kans op bijstand en het kenmerk bestaat. Het kenmerk mag niet beïnvloedbaar zijn door gemeenten en moet bovendien aanvullend zijn op de andere kenmerken in het verdeelmodel. Een kwantitatieve toets of het kenmerk voldoende bijdraagt aan de verklaringskracht van het verdeelmodel maakt ook deel uit van het toetsingskader. Daarnaast heeft SEO in het onderzoek naar kenmerken die systematisch samenhangen met meerjarige tekorten en overschotten gebruikgemaakt van gegevens op gemeenteniveau en deze getoetst binnen een beperkte populatie aan gemeenten. Dat in dat onderzoek een significant verband wordt gevonden wil daarom nog niet zeggen dat het kenmerk ook een verrijking is voor het verdeelmodel bijstand. Het verkennend onderzoek is gebruikt voor de doorontwikkeling van het verdeelmodel bijstand die heeft plaatsgevonden in 2023.
In de doorontwikkeling van het verdeelmodel bijstand in 2023 is niet expliciet gekeken naar jeugdproblematiek, gedefinieerd als jongeren tussen de 12 en 25 jaar die verdacht worden van een misdrijf. In de doorontwikkeling is echter wel gekeken naar het bredere kenmerk ‘verdacht van een misdrijf’. Dit kenmerk is uiteindelijk niet aan het verdeelmodel toegevoegd, omdat het niet door de kwantitatieve toets kwam. Dit betekent dat het toevoegen van dit kenmerk het verdeelmodel bijstand onvoldoende zou verbeteren. In dit geval zou het gaan om een verslechtering van de verklaringskracht op gemeenteniveau. Daarnaast is een drietal varianten van het hebben van een verleden met jeugdhulp in het huishouden getoetst. Alleen het kenmerk ‘jeugdhulp’ waarin alle vormen van jeugdhulp worden meegenomen kwam door de kwantitatieve toets. Uiteindelijk is ervoor gekozen dit kenmerk niet aan het verdeelmodel toe te voegen, vanwege de beïnvloedbaarheid van het kenmerk (gemeenten hebben er invloed op wie wel en niet jeugdhulp ontvangt) en de beperkte verklaringskrachtverbetering die het toevoegen van het kenmerk oplevert.
Het effect van echtscheidingen is niet verder onderzocht in de doorontwikkeling van het verdeelmodel bijstand. Het verdeelmodel weegt huishoudkenmerken zoals huishoudsamenstelling en opleidingsniveau al mee bij het bepalen van de objectieve bijstandskans van een huishouden. Een kenmerk als echtscheiding wordt daarom op huishoudniveau onvoldoende aanvullend geacht.

[adviesbureau] is er in haar rapport desondanks vanuit gegaan dat beide kenmerken een nadeel opleveren voor de gemeente. Dat is gelet op het voorgaande een onjuiste veronderstelling
en kan dus ook niet leiden tot de conclusie dat de gemeente Vlissingen onevenredig benadeeld wordt ten opzichte van andere gemeenten. Bovendien kan geen van de kenmerken de daling van het budgetaandeel van de gemeente Vlissingen in 2025 verklaren. De kenmerken ‘aandeel echtscheidingen’ en ‘jeugdproblematiek’ zijn niet in het verdeelmodel 2025 opgenomen, maar in eerdere modeljaren maakten deze kenmerken ook geen onderdeel uit van het verdeelmodel.





Beroepsgronden


4. Het college heeft aangevoerd dat de mutatie in het voorlopig toegekende budget voor 2025 ten opzichte van 2024 - een afname van 7,37% - in het bestreden besluit niet, dan wel onvoldoende inzichtelijk is gemaakt. Het residu van de mutatie dat niet verklaarbaar is bedraagt 43% van de totale budgetmutatie. De totale mutatie als gevolg van de daling van het objectief budgetaandeel bedraagt € 2.021.872,- en het niet verklaarbare deel vertegenwoordigt een bedrag van € 870.960,-. Dit betreft een meer dan aanzienlijk bedrag dat niet door de minister is én kennelijk ook niet door de minister kan worden verklaard. Dit klemt temeer nu de gemeente Vlissingen op grond van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) aanvullende uitkeringen ontvangt. Dergelijke aanvullende uitkeringen worden slechts verleend indien de algemene middelen van de gemeente aanmerkelijk en structureel tekort zullen schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeente zich op een redelijk peil bevinden.
De omstandigheid dat er een online rekentool bestaat waarmee gemeenten in staat zijn de uitkomsten van het verdeelmodel per huishoudtype te vergelijken en dat (bepaalde) gegevens via het CBS opgevraagd kunnen worden - waarbij het college opmerkt
dat dit slechts met veel moeite en door het maken van hoge kosten gepaard gaat - maakt niet dat de minister daarmee aan zijn verplichting voldoet om de ten aanzien van het verdeelmodel gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken. Dit strookt ook niet met het feit dat openbaarmaking van de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames noodzakelijk is zodat belanghebbenden - tijdig - kunnen bepalen of zij gebruik willen maken van de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de besluitvorming en om de juistheid van de gebruikte gegevens en de gemaakte berekeningen inhoudelijk te kunnen betwisten.
Dat altijd ‘contact kan worden gezocht met het ministerie voor nader overleg over de
totstandkoming van de budgetten’ is naar het oordeel van het college innerlijk tegenstrijdig én in het kader van de te betrachten zorgvuldigheid onnavolgbaar.
Gelet op het bovenstaande is het verdeelmodel niet transparant en in feite een black box die bepaalt hoeveel budget de gemeente Vlissingen krijgt. Dit is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.



Daarnaast heeft het college aangevoerd dat de gemeente Vlissingen door de (uit)werking van het verdeelmodel onevenredig wordt benadeeld. Gelet daarop is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel en dient het verdeelmodel zoals neergelegd in artikel 6, eerste lid, van het Besluit Participatiewet en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven buiten toepassing te worden gelaten.



Daartoe is in de eerste plaats van belang dat de gemeente Vlissingen door het kenmerk ‘beschikbaarheid van werk’ in het verdeelmodel voor het jaar 2025 wordt benadeeld. Op basis van het aantal beschikbare banen, de afstand tot die banen en de bereidheid tot reizen worden banen in meer of mindere mate meegeteld. Voor de berekening van de reistijd wordt uitgegaan van de reistijd per (eigen) autovervoer. Voor de gemeente Vlissingen geldt - en op dit punt onderscheidt de gemeente zich ten opzichte van andere gemeenten - dat relatief veel banen slecht bereikbaar zijn met het openbaar vervoer. Binnen de gemeente Vlissingen bevindt een deel van de banen zich op het industrieterrein Vlissingen Oost, waar het openbaar vervoer zeer beperkt is. Een ander deel van de banen bevindt zich in de horeca aan de kust op Walcheren. Ook de kust is zeer beperkt bereikbaar met het openbaar vervoer, in het bijzonder na 18:00 uur. Het openbaar vervoer is evenwel juist een middel dat veel gebruikt wordt door bijstandsgerechtigden. Voor reistijd van bijstandsgerechtigden zou dan ook uitgegaan moeten worden van de reistijd per openbaar vervoer. Dit leidt er toe dat het kenmerk beschikbaarheid van werk te hoog berekend wordt in het verdeelmodel. Een te gunstige telling van de beschikbaarheid van werk leidt tot een te positieve inschatting van de bijstandskans, wat leidt tot een te lage Rijksvergoeding. Hoeveel lager kan door het college niet worden bepaald. Dit is inherent aan de complexiteit van de werking van het verdeelmodel. Het gaat om een substantieel bedrag, omdat de beschikbaarheid van werk een factor is die een directe relatie heeft met de omvang van de bijstandspopulatie en de forse impact van horeca en toerisme in het aantal banen waarvan de bereikbaarheid via de algemene reistijdenmatrix veel te gunstig wordt voorgesteld gezien de beperkte beschikbaarheid van het openbaar vervoer in de desbetreffende regio, die slechter is dan gemiddeld in Nederland.



In de tweede plaats wordt de gemeente Vlissingen onevenredig benadeeld ten opzichte van andere gemeenten gelet op de kenmerken ‘aandeel echtscheidingen’ en ‘jeugdproblematiek’.
Beide kenmerken zijn ook (nog steeds) niet in het verdeelmodel voor 2025 opgenomen. Het college verzoekt het rapport van [adviesbureau] van 12 februari 2025 als herhaald en ingelast te beschouwen. Uit dit rapport volgt dat de gemeente Vlissingen een relatief hoog aandeel echtscheidingen heeft ten opzichte van andere gemeenten, mede door het hoge
aandeel inwoners met een laag opleidingsniveau, een relatief laag inkomen en geregistreerde
problematische schulden. Hieruit volgt ook dat het tekort van de gemeente Vlissingen voor een belangrijk deel wordt veroorzaakt door het niet opgenomen zijn van genoemde factor in het verdeelmodel. [adviesbureau] sluit aan bij voorgenoemd rapport ‘Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget’ van SEO uit 2022. Uit dit rapport volgt dat er een negatief verband kan bestaan tussen het aandeel echtscheidingen en het financiële saldo van gemeenten.



Verder heeft de gemeente Vlissingen, zoals ook in het rapport van SEO wordt geconcludeerd, een relatief hoog aandeel jeugdproblematiek. Van alle gemeenten worden er in Vlissingen de meeste jongeren tussen de 12 en de 25 jaar verdacht van een misdrijf. Vlissingen kent verschillende sociaaleconomische en demografische factoren die bijdragen aan deze relatief hoge jeugdproblematiek, zoals een hoog aandeel eenoudergezinnen, een lage sociaaleconomische status, relatief veel sociale huurwoningen en een hoog aantal huishoudens met problematische schulden. [adviesbureau] concludeert dat het verband tussen het hoge aandeel jeugdproblematiek en het negatieve saldo suggereert dat het huidige verdeelmodel onvoldoende rekening houdt met deze dynamiek en dat het aannemelijk
is dat de gemeente Vlissingen nog steeds nadeel ondervindt van het feit dat deze factoren niet goed in het verdeelmodel zijn verwerkt.




[adviesbureau] heeft daarnaast gereageerd op het bestreden besluit en het college verzoekt deze reactie als herhaald en ingelast te beschouwen.




Juridisch kader


5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.



5.1.
Kort gezegd wordt voor de vaststelling van het voorlopig budget voor de gebundelde uitkering (op grond van respectievelijk artikel 69 en 71 van de Participatiewet) met ingang van het jaar 2015 gebruikgemaakt van een door het Sociaal en Cultureel Planbureau ontwikkeld verdeelmodel. Met het verdeelmodel wordt beoogd een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen over de gemeenten te bewerkstelligen. Dit verdeelmodel is neergelegd in het Besluit Participatiewet (artikel 6) en de daarbij behorende bijlage. Het verdeelmodel berekent de kans op bijstand voor alle huishoudens in een gemeente op basis van variabelen, welke kansen worden gecombineerd met wettelijke normbedragen, waaruit het aandeel van een gemeente in het te verdelen macrobudget resulteert. In de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ zijn de variabelen en kenmerken opgenomen, bedoeld in de bijlage bij het Besluit Participatiewet.




Beoordeling door de rechtbank

6. In geschil is het aan het college voorlopig toegekende budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2025, evenals (de werking van) het daaraan ten grondslag liggende verdeelmodel.



Zijn het bestreden besluit en het verdeelmodel voldoende inzichtelijk?


7. Uit de door het college aangehaalde uitspraak van de ABRvS van 17 mei 2017 volgt dat op de minister de verplichting rust om de ten aanzien van het verdeelmodel gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wijze, zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn. Dit is noodzakelijk zodat belanghebbenden kunnen bepalen of zij gebruik willen maken van de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de besluitvorming, maar ook om de juistheid van de gebruikte gegevens en de gemaakte berekeningen inhoudelijk te kunnen betwisten. Dit betekent echter niet dat alle data die zijn gehanteerd bij de berekening en bijbehorende rekenformules en modellen ter beschikking moeten worden gesteld. Voldoende is dat in of met het besluit duidelijk is gemaakt hoe het verdeelmodel tot stand is gekomen en welke keuzes bij de invoer zijn gemaakt ten aanzien van de invoergegevens.


7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister hieraan voldaan. Met de wettelijke basis, de onderzoeksrapporten (van SEO en AEF), de online rekentool, de via het CBS beschikbare gegevens en de (mogelijkheid tot) nadere uitleg vanuit het ministerie is de rechtbank van oordeel dat er voor het college voldoende mogelijkheden aanwezig zijn om inzicht te krijgen in de werking en uitkomst van het verdeelmodel.


De rechtbank acht in dit kader ook van belang dat de CRvB in voorgenoemde uitspraken van 1 juli 2019, na een uitgebreide beoordeling, geen aanleiding heeft gezien het verdeelmodel en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, zoals dat eruitzag bij de invoering daarvan in 2015, verbindende kracht te ontzeggen. De CRvB heeft daarbij betrokken dat, uitgaande van de keuze voor budgetbekostiging en de complexiteit van het instrument verdeelmodel, de minister een ruime beslissingsruimte toekomt bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Daarbij werd door de CRvB van belang geacht dat aan de keuze van het toe te passen verdeelmodel uitgebreid onderzoek is voorafgegaan, bij de (door)ontwikkeling van het verdeelmodel verschillende deskundigen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) betrokken zijn geweest en dat er sprake is geweest van parlementaire controle.
De rechtbank constateert dat het verdeelmodel sindsdien is verbeterd (2017) en enigszins is verfijnd (2018 en 2019). Een expertgroep bestaande uit [persoon 1] , [persoon 2] en de Raad voor het Openbaar Bestuur was betrokken bij de verbeteringen en verfijningen van de verdeelmodellen en heeft unaniem positief geadviseerd over het verdeelmodel 2019 en ook de VNG heeft ermee ingestemd. Na 2019 zijn er, afgezien van de invoering van LKS naar realisatie in 2022, geen grote wijzigingen meer doorgevoerd. Ook in het model 2025 zijn weinig veranderingen doorgevoerd. Het betreft hier alleen ‘regulier onderhoud’ aan het model. De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat deskundigen het erover eens zijn dat het verdeelmodel zoals geïntroduceerd in 2015 en sindsdien verbeterd en verfijnd is, het meest geschikte model is om tot een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen te komen. De rechtbank verwijst bovendien naar een recente uitspraak van de CRvB van 17 februari 2026, die ook in het verweerschrift wordt aangehaald, waarin is geoordeeld dat geen sprake is van zogenaamde ‘black box’ besluitvorming. Van strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel is dan ook geen sprake.




Dient het verdeelmodel buiten toepassing te worden gelaten?

8. De vraag ligt vervolgens voor of het college aannemelijk heeft gemaakt dat het verdeelmodel van 2025 voor hem zo onredelijk uitpakt dat deze buiten toepassing had moeten worden gelaten. Uit vaste rechtspraak volgt dat de bewijslast daarvan ligt bij het college. Het college dient inzichtelijk te maken dat en waarom de verdeling van het macrobudget voor zijn gemeente in 2025 onevenredig uitpakt ten opzichte van andere gemeenten. Indien het college hierin slaagt, dan is het vervolgens aan de minister om aannemelijk te maken dat het tekort op het budget niet door de werking van het verdeelmodel is veroorzaakt.




8.1.
De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat het college in 2025 minder budget heeft ontvangen dan de kosten die zij in werkelijkheid voor de bekostiging van bijstand in de gemeente heeft moeten maken. Hierbij merkt de rechtbank op dat de minister ter zitting heeft aangegeven dat het college nog niet heeft verzocht om over 2025 een vangnetuitkering toe te kennen. Omdat het tekort voor de gemeente Vlissingen lager is uitgevallen dan de eigen risico-drempel, verwacht de minister echter dat een eventueel beroep op de vangnetregeling niet zal slagen.



8.2.
Het enkele feit dat het voorlopig budget lager is dan de werkelijk gemaakte kosten, maakt naar het oordeel van de rechtbank echter nog niet dat daarmee is aangetoond dat dit te wijten is aan tekortkomingen in het verdeelmodel. Het verdeelmodel is noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid en komt daarmee dus per definitie niet overeen. De validiteit van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. Het is aan het college om te onderbouwen dat het model tekortkomingen bevat die juist zijn gemeente treffen en die leiden tot een voor hem zodanig onevenredig nadeel dat het model buiten toepassing moet worden gelaten.



Kenmerk - beschikbaarheid van werk


9. De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het model ten aanzien van het kenmerk ‘beschikbaarheid van werk’ tekortkomingen bevat die juist de gemeente Vlissingen treffen en die leiden tot een voor het college zodanig onevenredig nadeel dat het model buiten toepassing moet worden gelaten.


De rechtbank merkt in dit kader allereerst op dat uit het SEO rapport Verfijning bijstandsverdeelmodel 2018 blijkt dat ‘reistijden per openbaar vervoer’ in 2018 is onderzocht als mogelijke verfijning van het verdeelmodel. Uit het rapport blijkt dat geen van de onderzochte correcties voor bereikbaarheid van werk per openbaar vervoer een voldoende verbeterde verklaringskracht van het model opleverde, zodat besloten is deze factor niet mee te nemen als verbetering van het bestaande verdeelmodel.



Daarnaast heeft de CRvB in voorgenoemde uitspraak van 17 februari 2026 overwogen dat de verwijzing naar het rapport van SEO van begin 2022 Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget: een verkenning van objectieve verklaringen op zichzelf onvoldoende is om aannemelijk te maken dat het verdeelmodel een tekortkoming bevat. Uit de naam en de inhoud van het rapport blijkt namelijk dat het om een verkennend onderzoek gaat. Dat een gemeente een uitschieter (uitbijter) is op verschillende kenmerken die niet in het verdeelmodel zijn opgenomen terwijl er wel een systematisch verband bestaat tussen die kenmerken en meerjarige tekorten, brengt niet zondermeer mee dat die tekorten zijn ontstaan door het ontbreken van die kenmerken in het objectieve verdeelmodel.
Ter onderbouwing van de stelling dat een dergelijke causale relatie wel bestaat heeft het college verwezen naar de analyse van SEO van 10 december 2024 en de analyse van [adviesbureau] van 12 februari 2025. Hiermee heeft het college die causale relatie echter niet aannemelijk gemaakt. In de analyse van SEO wordt namelijk niet toegelicht dat dit kenmerk een verklaring is voor de budgetmutatie. Daargelaten dat het niet aan de minister is om de gestelde budgetmutatie te verklaren, kan de rechtbank dit ook niet afleiden uit de toelichting die de minister ter zitting heeft gegeven op de analyse van SEO. Bovendien levert deze analyse slechts een benadering op van de bijdrage van de benoemde kenmerken aan de verandering in het budget en moeten de uitkomsten van de analyse voorzichtig worden geïnterpreteerd. In de analyse van [adviesbureau] wordt dit kenmerk in het geheel niet benoemd als afwijkende factor. Verder heeft het college niet onderbouwd dat de gemeente Vlissingen op dit punt onevenredig wordt getroffen ten opzichte van andere gemeenten.




Kenmerken - aandeel echtscheidingen en jeugdproblematiek


10. Partijen hebben onder meer verwezen naar het rapport Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget van SEO van september 2022. In dat rapport wordt beschreven dat meerdere objectieve kenmerken systematisch samenhangen met een meerjarig tekort of overschot op het bijstandsbudget. Een groot deel van de kenmerken die systematisch verschillen tussen tekort- en overschotgemeenten hangt samen met de centrumfunctie van een gemeente. Dit geldt bijvoorbeeld voor segregatie, stapeling van problematiek, het aandeel echtscheidingen, het aandeel hoogopgeleiden en het aandeel huishoudens met huurtoeslag. Het onderzoek laat zien dat een groot deel van de getoetste kenmerken inderdaad niet langer systematisch afwijkt tussen tekort- en overschotgemeenten en de vergelijkingsgroep wanneer gecorrigeerd wordt voor verschillen in het regionale klantenpotentieel. Vooral de aspecten segregatie op basis van bijstandsontvangst, het aandeel bijstandsontvangers met loonkostensubsidie en het aandeel voormalige studenten met psychische problematiek blijven sterk afwijken tussen tekort- en overschotgemeenten en gemiddelde gemeenten. Voor toekomstige verfijning van het verdeelmodel ligt het dan ook voor de hand om de rol van de centrumfunctie en de kenmerken op huishoudniveau die hiermee samenhangen nader te onderzoeken.


SEO heeft gekeken of en voor welke kenmerken de acht onderzochte gemeenten een uitschieter (uitbijter) zijn. Het gehanteerde criterium voor een uitschieter is dat de score van een gemeente op een kenmerk meer dan twee standaarddeviaties boven of onder het gemiddelde van de gemeenten in de vergelijkingsgroep ligt. De gemeente Vlissingen is uitbijter op de objectieve kenmerken ‘aandeel echtscheidingen’ en ‘jeugdproblematiek: aandeel jongeren van 12-25 jaar verdacht van misdrijf’.




10.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het model ten aanzien van de kenmerken ‘aandeel echtscheidingen’ en ‘jeugdproblematiek: aandeel jongeren van 12-25 jaar verdacht van misdrijf’ tekortkomingen bevat die juist de gemeente Vlissingen treffen en die leiden tot een voor het college zodanig onevenredig nadeel dat het model buiten toepassing moet worden gelaten.


In de analyse van SEO worden deze twee kenmerken niet benoemd. In de analyse van [adviesbureau] ontbreekt een cijfermatige onderbouwing van wat de gevolgen zouden zijn van het niet opnemen van de twee kenmerken in het verdeelmodel. De enkele omstandigheid dat deze twee kenmerken in voorgenoemd rapport van SEO worden benoemd, is onvoldoende om aannemelijk te achten dat er een verband is tussen deze kenmerken, het verdeelmodel en de tekorten van de gemeente Vlissingen. Zoals de CRvB in voorgenoemde uitspraak van 17 februari 2026 heeft bevestigd, is dit rapport het resultaat van slechts een verkennend onderzoek, waarbij een inventarisatie is gemaakt van kenmerken die systematisch samenhangen met tekorten of overschotten van gemeenten. Verder weegt de rechtbank mee dat [adviesbureau] ten onrechte het uitgangspunt lijkt te hanteren dat uit het rapport van SEO volgt dat de twee kenmerken hoe dan ook tot nadeel leiden. Uit dat onderzoek kan hooguit ten aanzien van een aantal nader onderzochte gemeenten worden opgemaakt dat een kenmerk in meer of mindere mate mogelijk tot een nadeel of voordeel heeft geleid. Maar ook ten aanzien van de onderzochte gemeenten hebben niet alle geïnventariseerde kenmerken tot een nadeel geleid. Ook andere factoren kunnen van invloed zijn op die tekorten.



Het verkennend onderzoek van SEO is gebruikt voor de doorontwikkeling van het verdeelmodel in 2023. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister mede op basis van deze doorontwikkeling voldoende gemotiveerd waarom de twee kenmerken niet zijn opgenomen in het verdeelmodel.
Hoewel het kenmerk ‘jongeren verdacht van een misdrijf’ niet expliciet is getoetst, is in de doorontwikkeling wel gekeken naar het bredere kenmerk ‘verdacht van een misdrijf’. Dit kenmerk is uiteindelijk niet aan het verdeelmodel toegevoegd, omdat het niet door de
kwantitatieve toets kwam. Het zou leiden tot een verslechtering van de verklaringskracht op gemeenteniveau. Daarnaast is een drietal varianten van het hebben van een verleden met
jeugdhulp in het huishouden getoetst. Alleen het kenmerk ‘jeugdhulp’ waarin alle
vormen van jeugdhulp worden meegenomen kwam door de kwantitatieve toets. Uiteindelijk is ervoor gekozen dit kenmerk niet aan het verdeelmodel toe te voegen, vanwege de beïnvloedbaarheid van het kenmerk en de beperkte verklaringskrachtverbetering die het
toevoegen van het kenmerk oplevert. De rechtbank heeft geen reden om aan de juistheid van die conclusies te twijfelen.
Het effect van echtscheidingen is niet verder onderzocht in de doorontwikkeling van het verdeelmodel. Het verdeelmodel weegt huishoudkenmerken zoals huishoudsamenstelling en opleidingsniveau al mee bij het bepalen van de objectieve bijstandskans van een huishouden. De minister heeft een kenmerk als echtscheiding daarom op huishoudniveau als onvoldoende aanvullend kunnen achten.



Daarnaast heeft de minister kunnen overwegen dat deze kenmerken de daling van het budgetaandeel van de gemeente Vlissingen in 2025 niet kunnen verklaren. Deze kenmerken maakten namelijk ook in eerdere modeljaren geen onderdeel uit van het verdeelmodel. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de minister ter zitting heeft aangegeven dat de gemeente Vlissingen van de afgelopen drie jaar, twee jaar geen tekort had in het budget.




Conclusie: geen aanleiding buiten toepassing laten

11. Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de gestelde tekortkomingen in het verdeelmodel 2025 ten opzichte van andere gemeenten onevenredig is benadeeld. Er is dus geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Evenmin is aannemelijk geworden dat sprake is van strijd met een ander rechtsbeginsel. De rechtbank ziet, gelet hierop, geen aanleiding het verdeelmodel en/of het Besluit Participatiewet buiten toepassing te laten.







Conclusie en gevolgen


12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het toegekende voorlopig budget over 2025 in stand blijft. Het college krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.




Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Snoeks, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. R.J.H. van der Linden, leden, in aanwezigheid van C.M.A. Groenendaal, griffier, op 20 mei 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.













griffier


voorzitter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.


Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.





Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Participatiewet




Artikel 69

1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:


het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;


de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.


2. Bij wet wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
4. De uitkering aan het college wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.


Artikel 71

1. Het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
2. Indien het totale bedrag wordt herzien, wordt het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.


Artikel 74
Indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 onvoldoende dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid, kan door Onze Minister op verzoek van het college een vangnetuitkering worden verleend.




Besluit Participatiewet




Artikel 6, eerste lid

1. Aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld.


In de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ zijn de variabelen en kenmerken opgenomen, bedoeld in de bijlage bij het Besluit Participatiewet.



ECLI:NL:CRVB:2019:2016.


ECLI:NL:RBZWB:2021:4847.


Vergelijk de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259, r.o. 14.3 en 14.4) de Hoge Raad van 17 augustus 2018 (ECLI:NL:HR:2018:1316), de rechtbank Den Haag van 9 april 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:5233), de rechtbank Oost-Brabant van 14 juli 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:3014) en de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 september 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:4847).



Zie ook de uitspraak van de rechtbank Midden Nederland van 29 mei 2020 (ECLI:NL:RBMNE:2020:2014, r.o. 19).


Nieuwsbericht van [adviesbureau] van 25 oktober 2024 “Bijstandsbudget 2025 bekend: tien grootste stijgers en dalers”


Uitspraak van de CRvB van 17 februari 2026 (ECLI:NL:CRVB:2026:183, r.o. 5.3.2.).


Bijvoorbeeld de uitspraken van de CRvB van 1 juli 2019 en 17 februari 2026 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016, ECLI:NL:CRVB:2019:2017, ECLI:NL:CRVB:2019:2018, ECLI:NL:CRVB:2019:2019 en ECLI:NL:CRVB:2026:183) en de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 september 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:4847).