ECLI:NL:RBROT:2026:9882

RECHTBANK ROTTERDAM


Zittingsplaats Rotterdam



Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/5061


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 juni in de zaak tussen

[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. C.J.H. Delissen),


en


de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
(gemachtigde: mr. H.M. den Herder en mr. M. Veldman).


Samenvatting


1.1.
Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister tot het op nihil stellen van een subsidie over coronabanen in de zorg en tot het terugvorderen van het uitbetaalde voorschot. Eiseres is het niet met dit besluit eens.



1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarden uit de Subsidieregeling, maar onvoldoende gemotiveerd waarom dit het op nihil stellen en de volledige terugvordering van de subsidie rechtvaardigt.





Procesverloop


2.1.
De minister heeft met het primaire besluit van 22 mei 2023 de subsidie vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 94.321,97 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 2 april 2025 op het bezwaar van eiseres is de minister hierbij gebleven. Wel is in het bestreden besluit de motivering verbeterd.



2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.3.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.



2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A] (directeur), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.







Beoordeling door de rechtbank



Totstandkoming van het bestreden besluit



3.1.
Op 25 juni 2021 heeft eiseres verzocht om een subsidie op grond van de Subsidieregeling Coronabanen in de zorg 2021 (hierna: de Subsidieregeling 2021). Deze regeling voorziet in de financiering voor het uitvoeren van extra taken als gevolg van de coronabeperkingen en regels. Coronabanen waren banen waar geen of beperkte scholing voor nodig was, maar die als voornaamste doel hadden om op korte termijn verlichting te bieden aan de cruciale sectoren die overbelast waren. Er moest worden voorkomen dat deze sectoren zouden stilvallen: dit zou namelijk een grote impact op de maatschappij hebben gehad. Als gevolg van deze aanpak konden mensen die op dat moment geen werk hadden of niet naar hun werk konden gaan als gevolg van de coronacrisis, toch tijdelijk aan de slag.



3.2.
Bij besluit van 16 september 2021 heeft de minister de aanvraag van eiseres ingewilligd en een subsidie verleend van € 94.321,97 voor vier coronabanen in de zorg in de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021. Dit bedrag is als voorschot verstrekt, in afwachting van de definitieve vaststelling van de subsidie.



3.3.
Eiseres heeft de minister op 2 augustus 2022 verzocht de subsidie definitief vast te stellen.



3.4.
De minister heeft een steekproefcontrole uitgevoerd. In dit kader is eiseres verzocht nadere stukken aan te leveren.



3.5.
Bij het primaire besluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil en het als voorschot verstrekte bedrag teruggevorderd omdat volgens de minister niet aan de voorwaarden voor subsidieverlening is voldaan. Eiseres heeft de werknemers die bij haar in dienst zijn niet conform de CAO ingeschaald en de onregelmatigheidstoeslag (ORT) niet correct toegepast. Ook is de CAO niet van toepassing verklaard. Ten aanzien van de twee medewerkers die niet in loondienst waren, is niet voldaan aan de definitie van werknemer in de Subsidieregeling 2021.



3.6.
De minister heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen uit artikel 10 van de Subsidieregeling 2021. Ten aanzien van de werknemers in loondienst is het salaris niet conform de CAO vastgesteld, maar afgeleid uit de “rekentool bijkomende kosten COZO”. Ook stelt de minister dat de nieuwe arbeidsovereenkomsten pas in de bezwaarfase ontvangen zijn, terwijl deze al op 31 juli 2021 ondertekend zijn. Omdat deze arbeidsovereenkomsten niet al tijdens de steekproeffase zijn ingediend, twijfelt de minister aan de ondertekendatum. Ten aanzien van de twee medewerkers die niet in loondienst waren, stelt de minister zich op het standpunt dat niet is voldaan aan de definitie van werknemer in de Subsidieregeling 2021. Uit de aangeleverde stukken blijkt dat niet beoogd is een arbeidsovereenkomst aan te gaan en ook niet dat de coronabanen ter beschikking worden gesteld om arbeid te verrichten onder toezicht en leiding van eiseres. De minister meent verder dat voor toepassing van de hardheidsclausule geen aanleiding is en dat de terugvordering niet onevenredig is.

4. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of het bestreden besluit in stand kan blijven. Voor de toepasselijke wettelijke regels, zoals die golden ten tijde van belang, wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.

5. Eiseres betwist dat niet voldaan is aan de vereisten van artikel 10 van de Subsidieregeling 2021 en dat niet is voldaan aan het begrip werknemer. Zij stelt dat zowel de CAO-toepassing als de arbeidsconstructies in overeenstemming zijn met het doel en de strekking van de Subsidieregeling 2021.



Medewerkers in loondienst




5.1.
Eiseres heeft voor de coronabanen gebruik gemaakt van twee medewerkers in loondienst. Voor de medewerkers in loondienst volgt uit artikel 10 van de Subsidieregeling 2021 dat eiseres verplicht was om:
a. de voor de sector van de zorgaanbieder betreffende cao van toepassing te verklaren; en
b. de werknemer in te schalen overeenkomstig de betreffende cao, bedoeld onder a, en de salarisschaal behorende bij de betreffende coronabaan.



5.2.
De rechtbank stelt vast dat niet (langer) in geschil is dat de CAO Gehandicaptenzorg van toepassing was verklaard op de werknemers in loondienst. Dit is ter zitting namens eiseres verklaard en komt overeen met de arbeidsovereenkomsten van 31 juli 2021 en het personeelshandboek. De minister wijst er terecht op dat de werknemers in loondienst niet conform de CAO Gehandicaptenzorg zijn ingeschaald. Uit voornoemde arbeidsovereenkomsten volgt dat het salaris is afgeleid van de ‘rekentool bijkomende kosten COZO’. Ter zitting heeft eiseres erkend dat het gehanteerde salaris niet is afgeleid van de CAO Gehandicaptenzorg. Eiseres heeft verklaard dat bij het aanvragen van de subsidie gebruik is gemaakt van de genoemde rekentool en dat het bedrag dat uit deze rekentool naar voren is gekomen, als het salaris voor de medewerkers in loondienst is gehanteerd. Door de minister is vervolgens verduidelijkt dat deze rekentool het maximum van het aan te vragen subsidiebedrag aangaf en dat dit 120% van het minimumloon bedroeg. De rechtbank begrijpt het zo dat de rekentool die eiseres heeft gebruikt om de hoogte van het salaris vast te stellen, enkel bedoeld was om inzicht te geven in de maximale subsidie. Het door eiseres gehanteerde salaris is dus afgeleid van het minimumloon in plaats van de CAO Gehandicaptenzorg en daarmee niet in overeenstemming met de subsidievoorwaarden. De rechtbank begrijpt van eiseres dat zij dit destijds niet goed heeft begrepen. Dit komt voor rekening en risico van eiseres omdat de Subsidieregeling 2021 op dit punt wel duidelijk is. De rechtbank concludeert dat niet voldaan is aan de subsidievoorwaarden.



Medewerkers niet in loondienst




6.1.
Eiseres heeft met twee andere medewerkers een overeenkomst van opdracht gesloten. De minister stelt terecht dat deze medewerkers niet aangemerkt kunnen worden als werknemer in de zin van de Subsidieregeling 2021. Daarmee is geen sprake van subsidiabele activiteiten.



6.2.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Subsidieregeling 2021 kan een zorgaanbieder subsidie krijgen voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers. Op grond van artikel 1 van de Subsidieregeling 2021 moet onder werknemer worden volstaan een persoon die
a. op basis van een arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek voor bepaalde tijd in dienst is bij een zorgaanbieder;
b. op basis van een uitzend- of detacheringsovereenkomst door de werkgever ter beschikking wordt gesteld van een zorgaanbieder om arbeid te verrichten onder toezicht en leiding van de zorgaanbieder.



6.3.
Uit de overeenkomsten van opdracht blijkt dat de werknemers als zelfstandig werkend zorgverleners zijn ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en verder dat uitdrukkelijk niet is beoogd om een arbeidsovereenkomst aan te gaan. Van een uitzend- of detacheringsovereenkomst is evenmin sprake. Uit de overeenkomsten volgt dat sprake is van een overeenkomst van opdracht in de zin van artikel 7:400 Burgerlijk Wetboek (BW), terwijl een uitzendovereenkomst, waar ook de detacheringsovereenkomst onder valt, geregeld wordt in de artikelen 7:690-7:693 BW. Bovendien volgt uit de overeenkomsten duidelijk dat de werknemers de werkzaamheden geheel zelfstandig verrichten, wat niet in overeenstemming is met het karakter van een coronabaan.



Evenredigheid

7. Eiseres voert daarnaast aan dat het op nihil stellen van de subsidie en de volledige terugvordering van het voorschot onevenredig is. De subsidie is gebruikt waarvoor deze bedoeld was, namelijk het snel inzetten van personeel tijdens de coronacrisis. De subsidiabele activiteiten zijn daadwerkelijk uitgevoerd. Enkele formele afwijkingen mogen niet leiden tot een volledige terugvordering van de subsidie, aldus eiseres.




7.1.
Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt als uitgangspunt dat, nadat een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft de minister echter de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen, indien zich één of meer van de daar genoemde omstandigheden voordoen. Deze bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. De minister heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat hij de ruimte heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, een afweging te maken of hij deze bevoegdheid al dan niet zal gebruiken. Als toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, moet de minister daarbij het evenredigheidsbeginsel in acht nemen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). De gevolgen van de lagere subsidievaststelling mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Als de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, moet de minister een afweging maken tussen het belang van handhaving van de verplichting en de gevolgen van de lagere vaststelling voor de ontvanger. Daarbij zijn de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 74).



7.2.
De minister heeft zijn standpunt dat het op nihil stellen en de volledige terugvordering niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, – samengevat – als volgt gemotiveerd. De activiteiten zijn niet verricht in overeenstemming met de subsidievoorwaarden. Daarnaast heeft de minister in beginsel een groot belang bij de terugvordering omdat de subsidieregeling vanuit algemene middelen wordt gefinancierd, terwijl niet is gebleken dat eiseres de last van de terugvordering niet zou kunnen dragen. Deze motivering schiet tekort, althans voor zover het de medewerkers in loondienst betreft. De minister heeft bij zijn beoordeling in elk geval niet op toereikende wijze betrokken de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten. Het had op de weg van de minister gelegen om te beoordelen of, afgezien van het niet van toepassing verklaren van de CAO, het creëren van de coronabanen wel is verlopen in overeenstemming met het doel en de strekking van de Subsidieregeling 2021. Hierbij is ook van belang welk salaris de werknemers feitelijk hebben ontvangen. Immers, niet valt uit te sluiten dat het door eiseres betaalde salaris gelijk was aan of hoger lag dan het salaris dat op grond van de CAO Gehandicaptenzorg uitbetaald had moeten worden. Bovendien, ook een geringe afwijking in het nadeel van de werknemers maakt niet zonder meer dat het op nihil stellen en de volledige terugvordering evenredig zijn. In zoverre slaagt de beroepsgrond over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Voor wat betreft de medewerkers die hebben gewerkt op basis van een overeenkomst van opdracht, ligt dit naar het oordeel van de rechtbank anders omdat, zoals hiervoor in 6.3 is overwogen, deze medewerkers hun werkzaamheden zelfstandig hebben verricht, wat niet in overeenstemming is met het karakter van een coronabaan, en dus geen sprake was van subsidiabele activiteiten.



7.3.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het op nihil stellen van de subsidie en een volledige terugvordering in deze zaak op zijn plaats is. Het beroep is gegrond.





Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering berust. Het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd. De minister moet opnieuw op het bezwaar van eiseres beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen mogelijkheid de zaak finaal te beslechten. Het is aan de minister om alsnog een deugdelijke belangenafweging te maken. Daarbij kan het nodig zijn dat de minister meer informatie vergaart omtrent de relevante feiten.

9. Er bestaat aanleiding de minister te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt de hoogte van deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.















Beslissing


De rechtbank:



verklaart het beroep gegrond;


vernietigt het bestreden besluit;


draagt de minister op om binnen zes weken na het versturen van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen;


veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres ter hoogte van € 1.868,-.







Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Bijlage: Wettelijk kader


Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:42
De beschikking tot subsidievaststelling stelt het bedrag van de subsidie vast en geeft aanspraak op betaling van het vastgestelde bedrag overeenkomstig afdeling 4.2.7.



Artikel 4:45

1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.


Artikel 4:46

1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

a.de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b.de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c.de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d.de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.

3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.


Artikel 4:57

1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
2. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag bij dwangbevel invorderen.
3. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidie-ontvanger voor dezelfde activiteiten verstrekte subsidie voor een ander tijdvak.
4. Terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot vindt niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling, bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, onderdeel c, heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken.


Artikel 4:125

1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld, heeft mede betrekking op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent verrekening, uitstel van betaling, verlening van een voorschot, vaststelling van de rente of gehele of gedeeltelijke kwijtschelding, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.


Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Subsidieregeling coronabanen in de zorg




Artikel 1. Begripsbepalingen
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
contract:



arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek;


uitzend- of detacheringsovereenkomst op basis waarvan een werknemer door een werkgever ter beschikking wordt gesteld van een zorgaanbieder om arbeid te verrichten onder toezicht en leiding van de zorgaanbieder;




Artikel 3. Subsidiabele activiteiten

1. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het tewerkstellen en begeleiden van werknemers via coronabanen om de continuïteit van zorg tijdens de COVID-19 uitbraak te kunnen waarborgen.
2. De minister kan op aanvraag aan een zorgaanbieder een subsidie verstrekken voor het via coronabanen tewerkstellen en begeleiden van werknemers die een beroepsopleiding in de derde leerweg volgen als bedoeld in artikel 1.4.1, lid 1.a, van de Wet educatie en beroepsonderwijs met als doel het behalen van een certificaat als bedoeld in artikel 7.2.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.
3. De coronabanen die in aanmerking komen voor subsidie zijn:
a. coronabaan – gastheer of gastvrouw;
b. coronabaan – zorg-assistent of zorgbuddy;
c. coronabaan – ADL-ondersteuner;
d. coronabaan – welzijn-assistent;
e. coronabaan – ondersteuner zorgmedewerker; of
f. coronabaan – ondersteuner veiligheid.


Artikel 4. Subsidievoorwaarden

1. Subsidie wordt enkel verstrekt aan zorgaanbieders die op 1 januari 2021 in het handelsregister stonden ingeschreven met een hoofd- of nevenactiviteit met een SBI-code die in de Bijlage is opgenomen.
2. In afwijking van het eerste lid, kan subsidie worden verstrekt aan een zorgaanbieder indien uit de aanduiding waarmee de zorgaanbieder op 1 januari 2021 is ingeschreven in het handelsregister, naar het oordeel van de minister blijkt dat de zorgaanbieder een hoofd- of nevenactiviteit uitvoert die in de Bijlage is opgenomen.
3. De activiteiten, bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, zijn in totaal voor maximaal zes maanden subsidiabel in de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2021.
4. Subsidie voor periode 1 wordt uitsluitend verstrekt indien:
a. de werknemer vanaf 1 januari 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;
b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en
c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.
5. Subsidie voor periode 2 wordt uitsluitend verstrekt indien:
a. de werknemer vanaf 1 juli 2021 maar voor 1 oktober 2021 wordt ingezet bij de zorgaanbieder;
b. het contract voor minimaal twee en maximaal zes maanden wordt aangegaan; en
c. in het contract wordt vastgelegd dat de arbeidsduur in ieder geval gemiddeld 20 uur per week bedraagt.
6. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien het aantal personen dat coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, verricht en waarvoor de zorgaanbieder subsidie aanvraagt, het aantal werkzame personen bij de zorgaanbieder met meer dan 100% doet toenemen.
7. In afwijking van het zesde lid kan een zorgaanbieder met maximaal 2 werkzame personen subsidie voor in totaal 3 coronabanen als bedoeld in artikel 3, derde lid, aanvragen.


Artikel 10. Subsidieverplichtingen
Onverminderd hoofdstuk 5 van de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS is de subsidieontvanger verplicht:

a. de voor de sector van de zorgaanbieder betreffende cao van toepassing te verklaren; en
b. de werknemer in te schalen overeenkomstig de betreffende cao, bedoeld onder a, en de salarisschaal behorende bij de betreffende coronabaan.



Dit alles volgt uit de toelichting op de Subsidieregeling, Staatscourant 2021, 9180 en Staatscourant 2021, 9180.


Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 mei 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2172).


Zie de in de vorige voetnoot genoemde uitspraak.