ECLI:NL:RBROT:2026:9719

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/6390


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2026 in de zaak tussen

[eiseres] B.V. , uit [plaats] , eiseres


en


de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigde: mr. S.J. Erades en mr. R. Struik).


Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over een aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete wegens een overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de bestuurlijke boete.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de boete terecht is opgelegd maar dat het beroep wel gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden.De rechtbank matigt de boete daarom naar € 50.500,-. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Met een besluit van 18 juni 2024 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 53.000,-. Met het bestreden besluit van 10 juli 2025 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.



2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.2.
De bestuurder van eiseres had ook een andere vestiging die hij als eenmanszaak hield. Voor die vestiging is aan die bestuurder een bestuurlijke boete opgelegd vanwege overtreding van de Wml. De bestuurder heeft hiertegen ook beroep ingesteld.



2.3.
De rechtbank heeft beide beroepen gezamenlijk op 8 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres en de gemachtigden van de minister.






Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de inspecteurs) zijn op 27 oktober 2022 een onderzoek gestart bij eiseres naar onder meer naleving van de Wml. De onderzoeksperiode was van 1 april 2022 tot en met 30 september 2022. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 28 juli 2023.

4. In het boeterapport staat dat de inspecteurs tien werknemers hebben onderzocht. Op 27 oktober 2022 zijn de inspecteurs bij eiseres langsgegaan. Zij hebben daar de teamleider gesproken die de inspecteurs het arbeidstijdenregistratiesysteem heeft laten zien. De inspecteurs hebben op 6 december 2023 bij eiseres bescheiden opgevraagd waaruit kan worden vastgesteld of eiseres aan haar verplichtingen heeft voldaan. Volgens de inspecteurs blijkt uit de zienswijze die eiseres in een andere procedure heeft ingediend, in samenhang gelezen met een e-mail van eiseres van 9 december 2022 en de verklaring van één van de werknemers [naam 4] , dat de aangeleverde arbeidstijdenregistratie onbetrouwbaar of onvolledig is. Omdat eiseres heeft verklaard de daadwerkelijk gewerkte uren bij te houden in een app genaamd ‘Tiemdo’, hebben de inspecteurs op 1 juni 2023 van eiseres afschriften gevorderd van de daadwerkelijk gewerkte uren vanuit Tiemdo over de periode 1 april 2022 tot en met 30 september 2022. Eiseres heeft hierop niet gereageerd. In het boeterapport staat dat eiseres onvoldoende bescheiden heeft overgelegd om te kunnen beoordelen wat de daadwerkelijk gewerkte uren van de werknemers zijn. Dit is een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml.

5. De minister heeft op 28 juli 2023 de ontvangst van het boeterapport aan eiseres bevestigd. Op 25 april 2024 heeft de minister de boetekennisgeving aan eiseres verstuurd en op 17 mei 2024 het voornemen tot zowel het opleggen van een bestuurlijke boete van € 53.000,- als het openbaar maken van de inspectiegegevens. Eiseres heeft geen zienswijze ingediend. De minister heeft vervolgens aan eiseres de bestuurlijke boete opgelegd die bestaat uit zes boetes van € 5.000,- (minder dan één maand gewerkt tijdens de onderzoeksperiode), twee boetes van € 7.000,- (tussen één en drie maanden gewerkt tijdens de onderzoeksperiode) en één boete van € 9.000,- (tussen drie en zes maanden gewerkt tijdens de onderzoeksperiode). Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

6. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en is hij bij de oplegging van de boete gebleven. De minister legt hieraan ten grondslag dat hij mag uitgaan van een op ambtseed opgemaakt rapport. In het rapport staat dat eiseres de door de inspecteurs verzochte gegevens niet heeft aangeleverd. De minister stelt zich op het standpunt dat de inspecteurs hebben mogen uitgaan van de zienwijze in de Atw-procedure en dat hieruit blijkt dat de arbeidstijdenregistratie onvolledig is. Dat de inspecteurs op basis van de arbeidstijdenregistratie wel overtredingen op grond van de Atw hebben vastgesteld, maakt niet dat zij hiermee hebben erkend dat de registratie (volledig) juist is. De rechtbank heeft in die procedure uitspraak gedaan en volgt het standpunt van de minister. Ook ziet de minister geen aanleiding om de boete te matigen.



Beoordeling door de rechtbank



Toetsingskader


7. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.



Heeft de minister aangetoond dat sprake is van een overtreding?


8. Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte een boete heeft opgelegd omdat zij alle bescheiden heeft overgelegd die de minister nodig heeft om te beoordelen of sprake is van een overtreding van de Wml. Zij heeft tijdens het bezoek op 27 oktober 2022 een overzicht van haar arbeidstijdenregistratie aan de inspecteurs overhandigd. Het is onzorgvuldig dat de minister zijn conclusie baseert op een standpunt uit een ander dossier met andere feiten en omstandigheden. Gelet op de al overgelegde stukken had eiseres het nieuwe verzoek om gegevens niet zo hoeven opvatten, of mocht zij ervan uitgaan dat de inspecteurs al over de verzochte gegevens beschikten. De minister heeft in de Atw-zaken wel de boetes gebaseerd op de arbeidstijdenregistratie. Eiseres betoogt dat het standpunt van de minister om die reden onhoudbaar is, hij kan de arbeidstijdenregistratie niet onbetrouwbaar achten in deze zaak en wel als grondslag gebruiken voor een boete in een andere zaak.


8.1.
De rechtbank is van oordeel dat de minister heeft aangetoond dat eiseres een overtreding heeft begaan. Uit de verklaring van [naam 5] , de manager van eiseres, blijkt dat hij aan het einde van een werkdag bij elke werknemer een half uur pauze van de gewerkte uren moest afhalen in de arbeidstijdenregistratie. Hij verklaart daarbij dat dit ook gebeurde wanneer de werknemer geen pauze had genoten. Ook werd er een uur afgetrokken als de bezorgers naar de mening van de bestuurder van eiseres niet snel genoeg werkte. Verder blijkt uit de urenregistratie van bijvoorbeeld 21 oktober 2022 dat werknemer [naam 3] heeft ingeklokt om 17:02 uur en heeft uitgeklokt om 02:03 uur. Deze tijden zijn echter gewijzigd naar 18:00 uur tot en met 22:00 uur. Ook is de daadwerkelijke pauzetijd gewijzigd van 0 minuten naar 30 minuten. In zoverre klopt de verklaring van [naam 5] en volgt de rechtbank de minister in zijn standpunt dat de arbeidstijdenregistratie van eiseres niet betrouwbaar is. De zienswijze die eiseres in een andere procedure heeft ingediend ondersteunt dit standpunt en niet valt in te zien waarom het onzorgvuldig is dat de minister dit als ondersteuning gebruikt. In de zienswijze schrijft eiseres expliciet dat er veel misbruik werd gemaakt van het urenregistratiesysteem en dat zij daarom ook Tiemdo gebruikt. De minister heeft op 1 juni 2023 een nieuwe brief gestuurd waarin wordt verzocht om de gegevens van Tiemdo te verstrekken. Vast staat dat eiseres niet heeft gereageerd op deze brief. Gelet daarop mocht eiseres niet aannemen dat de minister al in het bezit was van alle bescheiden en heeft zij een overtreding begaan van artikel 18b, tweede lid, van de Wml door de verzochte bescheiden niet te verstrekken. De stelling dat de minister in de ATW-zaak de urenregistratie wel betrouwbaar acht is onjuist. Zoals blijkt uit de uitspraak van de rechtbank in de ATW-zaak heeft de minister die registratie gedeeltelijk gebruikt maar voor een deel niet omdat die niet betrouwbaar was. De rechtbank heeft dat in die uitspraak onderschreven. Daarbij is nog van belang dat de urenregistratie in de ATW zaak niet precies voor hetzelfde doel word gebruikt als in deze Wml-zaak, omdat beide wetten een ander doel dienen. Zoals hiervoor overwogen had de minister in deze zaak voldoende grond om de urenregistratie onbetrouwbaar te achten.




De hoogte van de bestuurlijke boete en het evenredigheidsbeginsel

9. Eiseres voert aan dat de boete gematigd moet worden. Zij betoogt dat het totale bedrag onevenredig hoog is, omdat zij ook voor overtredingen van de Atw en de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) boetes heeft gekregen. Het totaal van alle boetes loopt op tot € 253.725,-. Eiseres betoogt dat deze boetes moeten meewegen bij het beoordelen van de evenredigheid van deze boete. Eiseres stelt dat nog meer boetes leiden tot financiële onmogelijkheid om de boetes te betalen en dat kan leiden tot het einde van de onderneming. Ook de andere onderneming van eiseres heeft een boete gekregen. De minister maakt ten onrechte geen belangenafweging in het bestreden besluit, terwijl hij wel in het bezit is van de financiële stukken. Eiseres heeft al om een betalingsregeling gevraagd en de stukken in dat kader al aangeleverd.




9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het feit dat voor overtredingen van andere wetten ook boetes zijn opgelegd en in totaal een hoog bedrag aan boetes moet worden betaald, betekent op zichzelf nog niet dat de Wml-boete onevenredig hoog is. Elke wet streeft een ander doel na en bij de Wml-boete is dat doel het waarborgen dat werknemers tenminste het minimumloon betaald krijgen. Door de gebrekkige urenadministratie kon de minister niet vaststellen of aan dit doel van de Wml is voldaan, terwijl er aanwijzingen zijn dat niet aan de Wml werd voldaan. Op zichzelf is dat een ernstige overtreding en is de opgelegde boete daarvoor passend. Voor matiging zou daarom alleen aanleiding kunnen bestaan als sprake is van een verminderde draagkracht of financiële onmogelijkheid om de boete te betalen. Daarvan is echter niet gebleken. Eiseres heeft in bezwaar en beroep geen financiële gegevens overgelegd waarmee zij haar financiële situatie inzichtelijk maakt. De minister heeft ter zitting toegelicht dat de stukken die eiseres in het kader van een betalingsregeling heeft overgelegd niet volledig waren omdat geen belastingaangiften en -aanslagen en jaarrekeningen over de destijds drie meest recente jaren en ook geen prognose over het jaar 2024 werden verstrekt. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat zij de vestiging heeft moeten sluiten, maar heeft ook hiervan geen stukken overgelegd. Omdat de rechtbank geen beeld heeft gekregen van de financiële situatie van eiseres, kan niet worden vastgesteld of er sprake is van een verminderde draagkracht bij eiseres.



Redelijke termijn


10. Eiseres verzoekt om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van het EVRM.

11. In zaken waarin een boete is opgelegd geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De bestuurlijke fase mag een jaar duren en de beroepsfase ook een jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat was op 25 april 2024, de datum van de boetekennisgeving.

12. Gerekend vanaf deze datum tot en met de datum van deze uitspraak heeft de procedure afgerond twee jaar en drie maanden geduurd. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of een langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. De rechtbank concludeert daarom dat de redelijke termijn minder dan een half jaar is overschreden. Uit rechtspraak volgt dat in geval van een overschrijding van minder dan zes maanden, de boete wordt verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval van dit uitgangspunt af te wijken. De rechtbank zal om die reden de boete verlagen met 5% (€ 2.650,-) en de boete dus vaststellen op € 50.350,-.




Conclusie en gevolgen

13. Het beroep is alleen gegrond omdat de redelijke termijn is overschreden. Dit betekent dat de rechtbank de boete matigt met 5% (€ 2.650,-). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en herroept het besluit van 18 juni 2024 voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en stelt de boete vast op € 50.350,-.

14. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten voor het verzoek om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Het beroepschrift is door een gemachtigde ingediend. Omdat de rechtbank binnen een jaar na ontvangst van het beroepschrift uitspraak heeft gedaan is de overschrijding volledig toe te rekenen aan de minister. De minister moet daarom deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt € 467,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor van 0,5). De wegingsfactor is 0,5 omdat alleen een proceskostenvergoeding wordt toegekend in verband met de overschrijding van de redelijke termijn. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.



Beslissing


De rechtbank:


- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat de hoogte van de boete betreft;
- herroept het besluit van 18 juni 2024 voor zover daarin de hoogte van de boete is vastgesteld, stelt de hoogte van de boete vast op € 50.350,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 467,- aan proceskosten aan eiser.





Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Blokhuis, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag





Artikel 18b

[…]

2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
d. bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon;
e. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:

1°. de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;
2°. de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;

f. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:

1°. de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;
2°. de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;
3°. het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;
4°. de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.
[…]




Artikel 18c


1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
2. De ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan.




Dit beroep is bekend onder het nummer: ROT 25/6386.


Eiseres heeft op grond van de Arbeidstijdenwet (Atw) een boete opgelegd gekregen. Zij heeft in die procedure een zienswijze ingediend op 27 maart 2023. De zienswijze is als bijlage 7 bij het boeterapport gevoegd.


Zie de uitspraak van deze rechtbank van 15 november 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:11323, r.o. 9.2.3.


Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.


Vergelijk de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7.


Zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 30 juni 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:353) maar ook de uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1415).