ECLI:NL:RBROT:2026:9604

Rechtbank Rotterdam


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/3671


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 augustus 2026 in de zaak tussen


[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. J. Jansen),


en




de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs).



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 10.000,- die verweerder met het besluit van 25 oktober 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de overtreding terecht heeft vastgesteld maar dat het beroep gegrond is omdat de boete moet worden gematigd. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.



1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.





Procesverloop


2. Met het bestreden besluit van 20 maart 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.



2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 16 juli 2026 op zitting behandeld tegelijk met een ander beroep van eiseres (ROT 25/5480). Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door kantoorgenoot mr. B. van Os, en de gemachtigde van verweerder.

Totstandkoming van het bestreden besluit





3.1.

Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 6 september 2024 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“Datum en tijdstip van de bevinding: 18 september 2023 omstreeks 8.07 uur.

In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam] , functie: expeditie chef.


Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de oude varkensstempelruimte. Hier hingen runderkarkassen aan de baan, in beweging richting de koelruimte van de voormalige varkensslachthal.


Ik zag dat daar condensdruppels hingen aan het plafond en aan de baan boven de runderkarkassen. Ik liep door de ruimte en controleerde het plafond boven de deur, die de ruimte verbindt met de eerste koelcel van de voormalige varkensslachthal. Ik zag daar condensdruppels hangen aan het plafond en aan de baan, boven met een EG-merk bestempelde en voor menselijke consumptie geschikte runderkarkassen.

Ik ging meteen op zoek naar de chef van de expeditie, [naam] en kreeg te horen dat hij pauze had. Toen hij om 8.20 uur terugkwam van de pauze, informeerde ik hem over mijn bevindingen. Ik gaf hem de opdracht om te voorkomen dat er condensdruppels op de runderkarkassen zouden vallen.


Condens vanaf een oppervlak kan karkassen/ vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.


Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.


Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b van Verordening (EG) 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.


Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend.

[…]

Per 18 december 2023 is de naam [naam rechtsvoorganger] gewijzigd naar [eiseres]


Ik bracht [expeditie chef] en [directeur] van het [naam rechtsvoorganger]
, van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan. Het rapport van bevindingen is tevens per e-mail aangezegd op 18 september 2023, zie bijlage 1 aanzegging per email 18-09-2023.”




3.2.

Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening 852/2004.
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 10.000,-.






Beoordeling door de rechtbank



Heeft verweerder bewezen dat eiseres de overtreding heeft begaan?

4. Eiseres betwist dat er condensdruppels aanwezig waren in de betreffende ruimte. Eiseres heeft namelijk een eigen werkinstructie met betrekking tot het voorkomen en verwijderen van eventueel aanwezige condens en deze wordt steevast opgevolgd. Ook wordt de betreffende ruimte structureel gecontroleerd op condensvorming en wordt condensvorming in het bedrijf door middel van temperatuurbeheersing zo veel mogelijk voorkomen. Voorts ontbeert het rapport van bevindingen een deugdelijke motivering van de observatie dat er condensdruppels zouden hangen. De waarneming wordt niet nader omschreven of technisch onderbouwd en bovendien laat het rapport andere verklaringen buiten beschouwing. Zo is het goed denkbaar dat het ging om schaduwvorming of verf- of pleisteroneffenheden. Daarnaast blijkt uit het rapport niet dat de vermeende druppels vielen of dreigden te vallen en ontbreekt informatie over de hoeveelheid of omvang van de beweerdelijke druppels. Ook heeft de toezichthouder haar bevindingen niet met filmpjes of foto’s onderbouwd. Verder blijkt uit het rapport niet wat er na de constatering is gebeurd. Zo is niet vermeld of een medewerker is geïnstrueerd om de vermeende druppels weg te halen. Het ontbreken van deze informatie in het rapport doet vermoeden dat er géén sprake van condensvorming was. Gelet op dit alles heeft verweerder niet bewezen dat eiseres de overtreding heeft begaan, aldus eiseres.



4.1.
In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder mag daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.



4.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. In het rapport is duidelijk en voldoende concreet beschreven wat de toezichthouder heeft waargenomen, namelijk dat in de varkensstempelruimte condensdruppels hingen aan het plafond en de baan boven voor menselijke consumptie geschikte runderkarkassen. De rechtbank ziet in het door eiseres aangevoerde geen reden om te betwijfelen of sprake was van condensdruppels. De rechtbank acht een toezichthouder voldoende deskundig om condens te herkennen en van schaduwwerking of pleisteroneffenheden te onderscheiden. Dat eiseres werkinstructies heeft om condensvorming te voorkomen, betekent voorts niet dat condensvorming bij eiseres is uitgesloten. Daarvoor is ook een tijdig controleren en handelen noodzakelijk en dat lijkt hier niet te zijn gebeurd. Hoewel het opnemen van foto’s kan bijdragen aan de bewijskracht van een rapport van bevindingen, ziet de rechtbank in het ontbreken hiervan geen reden voor twijfel aan de in het rapport opgenomen bevindingen. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s bij het rapport worden gevoegd, maar daarvan is in dit geval geen sprake. Ook de vermelding of druppels vielen of een beschrijving over wat er na de constatering is gebeurd vindt de rechtbank niet nodig voor de vaststelling van de overtreding. Uit het rapport blijkt duidelijk dat er condensdruppels aan de baan en het plafond hingen en die condensvorming is op zichzelf reeds voldoende om vast te stellen dat eiseres Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Overigens vermeldt het rapport wel dat de toezichthouder de chef van expeditie heeft geïnformeerd en opdracht heeft gegeven te voorkomen dat er druppels zouden vallen.



4.3.
De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan.



Is eiseres in haar verdediging geschaad?

5. Eiseres voert aan dat haar rechten van verdediging zijn geschonden. In de eerste plaats omdat de slachterij na de vermeende overtreding is overgenomen en het merendeel van de medewerkers die ten tijde van de beweerdelijke overtreding bij de slachterij werkzaam waren, uit dienst zijn getreden. Daarbij blijkt uit het rapport van bevindingen ook niet dat medewerkers destijds in staat zijn gesteld om de gestelde constatering te verifiëren of om een verklaring af te leggen. In de tweede plaats is eiseres in haar verdediging geschaad doordat het rapport van bevindingen pas een jaar later is opgemaakt en met eiseres is gedeeld. Als het rapport sneller was opgemaakt en gedeeld had eiseres mogelijk nog medewerkers in dienst gehad die destijds aanwezig waren en zich nog iets van de gang van zaken konden herinneren. In de derde plaats is eiseres in haar verdediging geschaad doordat de gestelde bevinding van de toezichthouder in het rapport slechts summier is weergegeven en niet is onderbouwd met enig objectief bewijsmateriaal.




5.1.
De rechtbank is het met eiseres eens dat het tijdsverloop tussen de constatering en het opstellen van het rapport aanzienlijk is geweest, maar oordeelt dat van een schending van de verdedigingsrechten van eiseres geen sprake is. Uit het rapport van bevindingen blijkt namelijk dat de toezichthouder op de dag van de constatering de chef van de expeditie en de directeur van de slachterij op de hoogte heeft gesteld van haar bevindingen. Daardoor had de slachterij de mogelijkheid om op de dag van de overtreding of kort daarna zelf onderzoek te doen, medewerkers te bevragen en bewijs te verzamelen. Dat de rechtsvoorganger van eiseres dit in haar ogen niet of onvoldoende heeft gedaan, maakt niet dat moet worden geconcludeerd dat eiseres thans in haar verdediging is geschaad. Eiseres betwist niet dat het bedrijf zoals dat bestond ten tijde van de overtreding niet is beëindigd, maar door haar is voortgezet onder een andere naam. Eiseres kan zich op dit punt dan ook niet distantiëren van het doen of nalaten van destijds bij de rechtsvoorganger werkzame personen. Voorts heeft de rechtbank hiervoor onder 4.2 reeds geoordeeld dat het rapport van bevindingen voldoende duidelijke en concrete beschrijvingen bevat van de constatering van de toezichthouder en de rechtbank stelt vast dat eiseres voldoende mogelijkheden heeft gehad om middels een zienswijze, in de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure die constateringen te betwisten. Van een schending van de verdedigingsrechten van eiseres is de rechtbank dan ook niet gebleken.





Hoogte en evenredigheid van de opgelegde boete

6. Eiseres voert aan dat de boete moet worden gematigd. Uit een interne werkinstructie van de NVWA volgt immers dat een bestuurlijke boete wordt gematigd als tussen het moment van de beweerdelijke overtreding en de aanzegging van de boete meer dan zeven maanden zijn verstreken en dat was hier het geval. Uit verschillende uitspraken van het CBb en deze rechtbank blijkt dat boetes om die reden met 10 % worden gematigd.




6.1.
In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een standaardboete van € 2.500,- vastgesteld. Verweerder heeft in dit geval de boete verhoogd naar € 10.000,- omdat sprake is van recidive. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat op grond van intern beleid de boete wordt gematigd met 10 % als er geruime tijd zit tussen de vaststelling van de overtreding en het daarvan in kennis stellen van de overtreder. Omdat op de dag van de bevindingen de directeur van de slachterij wel een rapport van bevindingen was aangezegd heeft verweerder de boete in het bestreden besluit niet gematigd. Maar zoals in het verweerschrift en ter zitting is toegelicht maakt voortschrijdend inzicht dat verweerder thans ook in gevallen waarin de overtreding wel direct is aangezegd maar vervolgens het toezenden van het rapport pas na 37 weken plaatsvindt, aanleiding ziet om de boete te matigen. Verweerder heeft de rechtbank verzocht de boete met 10 % te matigen. Eiseres heeft ter zitting verklaard zich te kunnen vinden in deze matiging voor het tijdsverloop in deze zaak. De rechtbank zal de boete dan ook vaststellen op € 9.000,-.





Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is gegrond. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het boetebesluit in zoverre herroepen. De rechtbank stelt de boete vast op € 9.000,-.

8. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht krijgt eiseres voor de rechtsbijstand door een gemachtigde een vast bedrag per proceshandeling. De rechtbank stelt vast dat eiseres alleen in beroep en niet in bezwaar is bijgestaan door een gemachtigde. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.





Beslissing


De rechtbank:



verklaart het beroep gegrond;


vernietigt het besluit van 20 maart 2025, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;


herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;


bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;


stelt de hoogte van de boete vast op € 9.000,-;


bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;


veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten van eiseres.




Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 augustus 2026.






griffier rechter




Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.


Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.



Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.




BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Verordening 852/2004


Artikel 4, tweede lid

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.




Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b

De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat:
b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.




Wet dieren


Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.




Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.




Regeling dierlijke producten


Artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c

Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;




Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste en onder c, en derde lid
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
c. categorie 3: € 2.500



Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren


Artikel 1.2

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.




Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Regeling dierlijke producten Categorie
Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking 3
heeft op de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid, 5, tweede lid, laatste
alinea, en vierde lid, onderdelen a en b, en artikel 6, derde lid, van
verordening (EG) nr. 852/2004



Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004
inzake levensmiddelenhygiëne


Zie onder meer ECLI:NL:CBB:2023:302 en ECLI:NL:CBB:2025:474


Zie ECLI:NL:CBB:2023:299 (r.o. 4.8)


Gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren