ECLI:NL:RBROT:2026:9507

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/1071


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser


en


de Minister van Buitenlandse Zaken, de minister
(gemachtigden: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ).


Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing door de minister van het verzoek van eiser om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op de notawisseling tussen het Verenigd Koninkrijk en Nederland ten aanzien van het Tractaat van handel en scheepvaart tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Ierland (hierna: het Tractaat). Eiser is het niet eens met de afwijzing. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.



1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.





Procesverloop


2.1.
Eiser heeft op 24 februari 2022 een verzoek ingediend bij de minister, op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob, tegenwoordig: Wet open overheid, Woo). De minister heeft met het besluit van 29 april 2022 de gevraagde informatie deels openbaar gemaakt en deels de openbaarmaking geweigerd. Met het bestreden besluit van 25 september 2024 heeft de minister het bezwaar van eiser deels gegrond verklaard en deels ongegrond verklaard.



2.2.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.3.
De minister heeft de stukken waarvan hij de openbaarmaking (deels) heeft geweigerd, overgelegd en heeft met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de rechtbank verzocht te bepalen dat uitsluitend de rechtbank kennis mag nemen van de stukken. Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb is de in het vijfde lid bedoelde toestemming van rechtswege verleend, zodat de rechtbank kennis kan nemen van deze stukken.



2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 5 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van de minister.



2.5.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting aangehouden, omdat zij de minister in de gelegenheid heeft gesteld de zienswijze van het Verenigd Koninkrijk, waar het besluit mede op is gebaseerd, te overleggen. De minister heeft niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn gereageerd. De minister heeft ook niet op de brief van de rechtbank van 9 april 2026 gereageerd. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens gesloten.





Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiser heeft op 24 februari 2022 per e-mail de minister op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van documenten die betrekking hebben op de notawisseling met het Verenigd Koninkrijk inzake het Tractaat.


3.1.
Op 29 maart 2022 heeft de minister een besluit genomen op het Wob-verzoek van eiser. De minister heeft besloten een deel van de aangetroffen documenten (gedeeltelijk) openbaar te maken. Bij het niet openbaar maken van bepaalde informatie heeft de minister de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder a en e en artikel 11 van de Wob toegepast.



3.2.
Eiser heeft op 10 juni 2022 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 maart 2022.



3.3.
Op 22 december 2022 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.



3.4.
Op 25 september 2024 heeft de minister een besluit genomen op het bezwaar van eiser. Omdat de Woo op 1 mei 2022 in werking is getreden, is het aan de orde zijnde wettelijk kader de Woo. Na een volledige heroverweging aan de hand van de Woo is de minister tot de conclusie gekomen dat het bezwaar van eiser deels gegrond verklaard moet worden. De minister is alsnog overgegaan tot het openbaar maken van delen van documenten die niet geopenbaard zijn bij het primaire besluit. Hiertoe is enerzijds redengevend dat een te ruime interpretatie is gegeven aan de uitzonderingsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob (thans artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo) en anderzijds omdat een (klein) deel van de informatie die buiten reikwijdte van het verzoek is geplaatst wel kan worden gezien als informatie die raakt aan het door eiser ingediende verzoek om informatie. Voor het overige wordt het primaire besluit gehandhaafd en wordt het bezwaar ongegrond verklaard.





Beoordeling door de rechtbank



Gronden van beroep


4. Eiser voert aan dat nauwelijks informatie wordt vrijgegeven van de Britse ambtenaren (weigeringsgrond zoals opgenomen in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo), hoewel ook zij gebonden zijn onder Brits recht tot openbaarmaking van voorbereidende beleidsinformatie. Dat men hier in het Verenigd Koninkrijk bezwaar tegen heeft, is onvoldoende reden, omdat Nederland en het Verenigd Koninkrijk op die manier aan beide kanten kunnen verhinderen dat deze informatie voor burgers inzichtelijk wordt.

Ook stelt de minister ten onrechte dat het verzoek om afgifte kan worden geweigerd vanwege persoonlijke beleidsopvattingen (weigeringsgrond zoals opgenomen in artikel 5.2 van de Woo). Omdat deze gegevens niet zijn vrijgegeven, kan eiser dit ook niet toetsen. Gelet op de verstrekkende gevolgen van het handelen van de ambtenaren ten aanzien van de aantasting van verdragsbepalingen, mag niet snel worden aangenomen dat hun persoonlijke opvattingen hierin dienen te worden gemaskeerd, aldus eiser.

Woo-verzoek


5. De rechtbank merkt allereerst op dat zij in deze uitspraak niet de vraag beantwoordt of ambtenaren bevoegd zijn om met een notawisseling interpretatie te geven aan een Tractaat en wat de gevolgen daarvan zijn. Aan de orde is het verzoek om openbaarmaking van stukken op grond van de Woo.



Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo


6. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere landen, staten en internationale organisaties.


6.1.
Zoals de minister terecht stelt, beoogt deze uitzonderingsgrond te voorkomen dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade lijden door het verstrekken van informatie. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Die kunnen er uit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor de andere staat vertrouwelijk is (zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:848, r.o. 5.2 en van 19 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5627, r.o. 6.3).



6.2.
Zoals uit voormelde jurisprudentie volgt – en tussen partijen ook niet in geschil lijkt te zijn – kan al uit de aard en de inhoud van de informatie volgen dat deze niet openbaar gemaakt hoeft te worden (dus ook zonder concrete aanwijzing voor vertrouwelijkheid). Uit het bestreden besluit en het verweerschrift volgt echter dat het besluit mede is gebaseerd op een concrete aanwijzing, namelijk de zienswijze waarin het Verenigd Koninkrijk aangeeft dat bezwaren bestaan tegen de openbaarmaking van bepaalde in de documenten opgenomen passages. Omdat die zienswijze niet in het dossier zit en na de zitting ook niet is overgelegd, kan de rechtbank hier niet van uitgaan. Zonder deze – voor tenminste de rechtbank kenbare – zienswijze is het bestreden besluit in elk geval niet voorzien van de vereiste motivering. Tijdens de zitting heeft de minister toegezegd de zienswijze binnen één week na de zitting aan de rechtbank doen toekomen, maar hij heeft deze niet verstrekt aan de rechtbank. De minister heeft ook niet gereageerd op de brief van 9 april 2026 waarbij hij een nadere termijn tot en met 23 april 2026 heeft gekregen om de zienswijze te overleggen. De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank zal de minister opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.



6.3.
Ter finale geschilbeslechting vermeldt de rechtbank dat de minister bij zijn nieuwe besluit dient te betrekken dat voor de aard en inhoud van de gevraagde informatie niet alleen kenmerkend is dat het Verenigd Koninkrijk belang kan hebben bij de vertrouwelijkheid ervan. Evengoed is kenmerkend dat het gaat om informatie op basis waarvan de minister mede – zo begrijpt de rechtbank op basis van de huidige informatie in het dossier – beoogt zichzelf te binden bij de interpretatie van rechtsnormen die gelden op basis van het Tractaat. In het geval de in het Staatsblad gepubliceerde tekst een vergelijkbare werking zal hebben als zogenaamde soft law, dan neemt het belang bij openbaarheid voor een democratische samenleving, toe. Eiser verwijst in dit verband niet ten onrechte naar het belang van openbaarheid van de totstandkomingsgeschiedenis van regelgeving. Het gehele belang bij openbaarheid moet vervolgens worden afgewogen tegen het belang van de internationale betrekkingen van Nederland.



Artikel 5.2 van de Woo

7. Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, wordt in het geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.




7.1.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, volgt dat een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, dient te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden.


7.2.
De minister heeft gemotiveerd dat het van belang is dat ambtenaren intern vrij met elkaar van gedachten moeten kunnen wisselen over beleidskeuzes. Een zekere mate van veiligheid is nodig om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. De minister acht het in dit geval ook niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering om de persoonlijke beleidsopvattingen toch openbaar te maken. De minister merkt daarbij op dat het niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is als standpunten van ambtenaren zelfstandig worden betrokken in de publieke discussie. De minister ziet dan ook geen aanleiding om informatie te verstrekken over deze persoonlijke beleidsopvattingen.



7.3.
Uit de stukken is de rechtbank gebleken dat de gelakte passage in het deels openbare document met documentnummer [documentnummer] om een mening/standpunt van een ambtenaar gaat in relatie tot de wijze waarop beleidsmatig moet worden omgegaan met het Tractaat. De minister stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat de in de passage opgenomen persoonlijke beleidsopvatting niet kan worden verstrekt op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.



Buiten reikwijdte

8. Eiser voert geen beroepsgrond aan tegen de informatie die volgens de minister buiten de reikwijdte van eisers verzoek valt, zodat de rechtbank daarover geen oordeel geeft.






Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, omdat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank draagt de minister op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen.

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat de minister aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.



Beslissing


De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiser met inachtneming van deze uitspraak;- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden.





Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Klomp, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Mercelina, griffier.



Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Zie artikel 8:29 van de Awb.


Zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 19 februari 2026, ECLI:NL:CBB:2026:101.