ECLI:NL:RBROT:2026:7480

Rechtbank Rotterdam


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/2224


uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juni 2026 in de zaak tussen


[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: [directeur van eiseres]),


en




de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs).



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over twee boetes van elk € 5.000,- die verweerder met de besluiten van 11 april 2024 en 12 april 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boetes. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boetes.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boetes ten onrechte heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.



1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.





Procesverloop


2. Met het bestreden besluit van 30 januari 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de boetebesluiten gebleven.



2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.



2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 20 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam], en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam] en [naam], werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).





Totstandkoming van het bestreden besluit


3.1.
Eiseres is een fabrikant van veevoeders voor jongvee, in het bijzonder van zuivelmengvoeders voor kalveren. In deze mengvoeders worden onder andere gedroogde eierschalen verwerkt. Eiseres ontvangt deze eierschalen van [de leverancier].



Boetezaak 2024-0001921




3.2.
Op 16 oktober 2023 hebben twee toezichthouders van de NVWA de locatie van eiseres bezocht naar aanleiding van een melding van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) aan de NVWA over een analyseresultaat van het RIVM waarbij salmonella enteritidis (hierna: salmonella) werd aangetroffen in een sample eierschalen dat door eiseres was ingestuurd naar het RIVM. Zij spraken daarbij met [naam], QHSE specialist bij eiseres, en hij verklaarde op de hoogte te zijn van het analyseresultaat van het RIVM. Ook bevestigde hij dat er geen melding bij de NVWA was gedaan over salmonella in eierschalen van eiseres, zoals de toezichthouders uit het meldingensysteem van de NVWA bleek. Van deze controle en bevindingen hebben de toezichthouders op 2 november 2023 een rapport opgemaakt.



Boetezaak 2024-0011022




3.3.
Op 4 januari 2024 heeft een toezichthouder van de NVWA aan eiseres per e-mail bericht dat de NVWA van [de leverancier] de mededeling had ontvangen dat dit bedrijf eiseres in kennis had gesteld van een aantal mogelijk onveilige partijen diervoeders. In de mail vraagt de toezichthouder waarom door eiseres nog geen melding bij de NVWA is gedaan en verzoekt eiseres dit alsnog te doen. Ook verzoekt de toezichthouder om de afnemers (veehouders) van de diervoeders met eierschalen van [de leverancier] in de periode van 1 september 2023 tot 7 december 2023 te traceren. In antwoord hierop mailt [QHSE specialist bij eiseres] op 5 januari 2024 aan de toezichthouder dat eiseres geen meldingen vanuit [de leverancier] heeft ontvangen, dat op alle betreffende leveringen analyses op salmonella zijn uitgevoerd en dat op één batch na geen salmonella is aangetroffen. Voor de batch waarin wel salmonella is aangetroffen hebben de toezichthouders aan eiseres op 16 oktober 2023 een bezoek gebracht, zoals hierboven onder 3.2 is beschreven. Verder geeft [QHSE specialist bij eiseres] aan dat eiseres de eierschalen niet zelf op de markt brengt maar verwerkt en dat een melding dus niet verplicht is. Op 17 januari 2024 hebben twee toezichthouders de locatie van eiseres bezocht en gesproken met de directeur van eiseres. Deze bevestigde dat door eiseres geen melding was gedaan van mogelijk besmette partijen eierschalen, zoals de toezichthouder ook uit het meldingensysteem van de NVWA bleek. De directeur gaf daarbij aan dat eiseres op het standpunt staat dat het voorhanden hebben van een grondstof voor de productie van diervoerders niet als in de handel brengen wordt gezien. Van deze controle en bevindingen hebben de toezichthouders op 30 januari 2024 een rapport opgemaakt.



De boetebesluiten




3.4.

Op grond van beide rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres twee keer het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De exploitant van een diervoederbedrijf die van mening was of redenen had om aan te nemen dat door hem in de handel gebracht diervoeder wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldeed, heeft hierover niet de bevoegde autoriteit onverwijld in kennis gesteld.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee twee overtredingen begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 20 van de Regeling diervoeders 2012 en met artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002.
Verweerder heeft met de boetebesluiten van 11 april 2024 (boetezaak 2024-0001921) en 12 april 2024 (boetezaak 2024-0011022) eiseres daarvoor twee boetes opgelegd van elk € 5.000,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.






Beoordeling door de rechtbank

4. Eiseres voert aan dat in beide boetezaken voor haar geen meldingsplicht gold omdat zij de eierschalen niet in de handel bracht of zou brengen. De eierschalen zijn namelijk een grondstof bestemd voor verwerking in een mengvoeder waarbij verhitting tot tenminste 70 ⁰ C plaatsvindt. Het begrip “in de handel brengen” ziet op (voorbereiding van) verkoop en overdracht aan derden maar niet op verwerking in de eigen onderneming. Eiseres verwijst naar twee arresten van het Hof van Justitie waarin is geoordeeld dat een product in het verkeer is gebracht als het product het productieproces heeft verlaten en voor verkoop beschikbaar is. Eiseres heeft de eierschalen niet geleverd gekregen met het oog op de verkoop of overdracht aan derden. De verkoop of overdracht ziet bij eiseres op het geproduceerde mengvoeder waarin de eierschalen zijn verwerkt. Daarbij wijst eiseres erop dat bij die verwerking de eierschalen zodanig worden verhit dat salmonella wordt gedood en dus niet meer in het geproduceerde mengvoeder aanwezig zal zijn. Bovendien was in boetezaak 2024-0011022 – anders dan in boetezaak 2024-0001921 – geen sprake van een partij eierschalen die wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voldeed. Uit de e-mail van de leverancier blijkt namelijk dat alleen salmonella is aangetroffen in een partij die niet aan eiseres is geleverd en dat uitsluitend partijen worden geleverd als een salmonella-analyse een negatief resultaat geeft. Bovendien had eiseres bij eigen controles van de ontvangen partijen al vastgesteld dat daarin geen salmonella was aangetroffen. Verder voert eiseres aan dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het ne bis in idem-beginsel, nu binnen een kort tijdsbestek voor dezelfde beweerdelijke overtreding twee boetes zijn opgelegd.



Heeft verweerder bewezen dat eiseres de overtredingen heeft begaan?




4.1.
Verweerder verwijt eiseres overtredingen te hebben begaan van artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002. Op grond van dit voorschrift stelt een exploitant van een diervoederbedrijf als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat door hem in de handel gebracht diervoeder wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldoet de bevoegde autoriteiten onverwijld daarvan in kennis. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de gedroogde eierschalen zijn aan te merken als diervoeder. Wel is (onder meer) in geschil of die eierschalen door eiseres in de handel zijn gebracht.


4.2.
In artikel 3, aanhef en onder 8, van Verordening 178/2002 is ‘in de handel brengen’ als volgt gedefinieerd: “het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf.”



4.3.

Duidelijk is dat eiseres de gedroogde eierschalen voorhanden had toen zij op 12 oktober 2023, respectievelijk 7 december 2023 werd geïnformeerd door haar eigen laboratorium, respectievelijk [de leverancier] over de (mogelijke) aanwezigheid van salmonella in eierschalen. Op dat moment had eiseres de eierschalen evenwel niet voorhanden met het oog op verkoop, distributie of overdracht. De partij eierschalen was namelijk een grondstof die bij eiseres nog verder werd verwerkt, middels verhitting, tot een bestanddeel van mengvoeder. Dit wordt door verweerder ook niet betwist. Verweerder wijst er evenwel op dat ook onverwerkte stoffen vallen onder de definitie van diervoeder. Dat laat echter onverlet dat voor het ‘in de handel brengen’ is vereist dat het al dan niet onverwerkte diervoeder voorhanden is met het oog op verkoop. Naar het oordeel van de rechtbank was bij de eierschalen daarvan geen sprake. De rechtbank vindt hiervoor steun in de Richtsnoeren van de Europese Commissie waarin is vermeld dat van het voorhanden hebben voor de verkoop sprake is zodra alle interne processen voor het gereedmaken van een product voor de verkoop zijn voltooid. Ook staat in deze Richtsnoeren over het soortgelijke voorschrift voor levensmiddelen in artikel 19, derde lid, van Verordening 178/2002 – waarnaar bij de uitleg van artikel 20, derde lid, wordt verwezen – dat ‘in de handel brengen’ geen levensmiddelen omvat die nog worden verwerkt, of grondstoffen die door leveranciers zijn geleverd. De rechtbank begrijpt het door verweerder genoemde belang om zo spoedig mogelijk actie te kunnen ondernemen als een diervoeder wellicht niet veilig is, maar de rechtbank kan uit Verordening 178/2002 niet afleiden dat de meldingsplicht van artikel 20 zo ver reikt dat die ook op nog tot een eindproduct te bewerken grondstoffen ziet. Evenmin kan de rechtbank dit afleiden uit de Summary Reports van SCoPAFF waarnaar verweerder heeft verwezen. Verder merkt de rechtbank op dat eiseres het eindproduct, de door eiseres geproduceerde mengvoeders, wel voorhanden heeft met het oog op verkoop en dat daarbij dus wel sprake is van ‘in de handel brengen’. Maar de rechtbank heeft met verweerder ter zitting vastgesteld dat het verwijt slechts ziet op de gedroogde eierschalen en niet op de daaruit geproduceerde mengvoeders. Zoals uit het voorgaande volgt is bij de gedroogde eierschalen geen sprake van ‘in de handel brengen’, zoals duidelijk is gedefinieerd in Verordening 178/2002.




4.4.

Nu de gedroogde eierschalen omstreeks 12 oktober 2023, respectievelijk 7 december 2023 niet waren aan te merken als “in de handel gebracht diervoeder” gold daarvoor dus ook niet het voorschrift van artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002. Voor zover sprake zou zijn geweest van redenen om aan te nemen dat de eierschalen wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voldeden, was eiseres dus niet verplicht om de NVWA daarvan op grond van artikel 20, derde lid, van Verordening 178/2002 in kennis te stellen. Verweerder heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat eiseres dit voorschrift heeft overtreden en ten onrechte aan eiseres de boetes opgelegd.




4.5
Gelet op dit oordeel behoeven de betogen van eiseres dat zij geen redenen had om aan te nemen dat de eierschalen wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voldeden en dat verweerder in strijd met het ne bis in idem-beginsel heeft gehandeld, geen bespreking meer.



Redelijke termijn

5. De rechtbank beoordeelt ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, is overschreden. Dit is bij punitieve sancties het geval als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De redelijke termijn is aangevangen met het uitbrengen van het eerste voornemen tot boeteoplegging op 17 januari 2024. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim zes maanden overschreden. Nu de boetes vervallen en eiseres niet heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn, volstaat de rechtbank met de constatering dat de redelijke termijn in deze procedure is overschreden.






Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond omdat verweerder niet bevoegd was de boetes op te leggen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept de primaire besluiten. Dit betekent dat de boetes vervallen.

7. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Het griffierecht bedraagt in beide procedures € 385,- dus in totaal € 770,-. De rechtbank is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.





Beslissing


De rechtbank:



verklaart het beroep gegrond;


vernietigt het besluit van 30 januari 2025;


herroept de primaire besluiten van 11 april 2024 en 12 april 2024;


bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;


bepaalt dat verweerder het griffierecht van in totaal € 770,- aan eiseres moet vergoeden.




Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar en mr. J.J.R. Lautenbach, leden, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2026.






griffier voorzitter




Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.


Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.



Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.




BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Verordening 178/2002


Artikel 3, aanhef en onder 4 en 8

In deze verordening wordt verstaan onder:

4. „ diervoeders”: alle stoffen en producten, inclusief additieven, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om te worden gebruikt voor orale vervoedering aan dieren;
8. " in de handel brengen": het voorhanden hebben van levensmiddelen of diervoeders met het oog op de verkoop, met inbegrip van het ten verkoop aanbieden, of enige andere vorm van al dan niet gratis overdracht, alsmede de eigenlijke verkoop, distributie en andere vormen van overdracht zelf;



Artikel 20, derde lid

Een exploitant van een diervoederbedrijf stelt de bevoegde autoriteiten onverwijld in kennis als hij van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat door hem in de handel gebracht diervoeder wellicht niet aan de veiligheidsvoorschriften voor diervoeders voldoet. Hij stelt de bevoegde autoriteiten in kennis van de maatregelen die hij heeft genomen om risico's als gevolg van het gebruik van dat diervoeder te voorkomen, en verhindert of ontmoedigt niemand om overeenkomstig de nationale wetgeving en de juridische praktijk, met de bevoegde autoriteiten samen te werken, indien hierdoor een risico in verband met een diervoeder kan worden voorkomen, beperkt of weggenomen.




Wet dieren


Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.




Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.




Regeling diervoeders 2012


Artikel 20

Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn de artikelen 11, 12, 15, eerste lid, 16, 17, eerste lid, 18 en 20 van verordening (EG) nr. 178/2002.




Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden.


ECLI:EU:C:2006:93 en ECLI:EU:C:2023:174.


Richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging van de artikelen 11, 12, 14, 17, 18, 19 en 20 van Verordening (EG) nr. 178/2002 betreffende de algemene levensmiddelenwetgeving van 26 januari 2010


Pagina 32, respectievelijk 28 en 29 van de Richtsnoeren.


Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed, rapport van 22 april 2021 (3402315) en rapport van 20-21 november 2023 (12654676).


Gelet op ECLI:NL:CBB:2025:7 en ECLI:NL:RVS:2024:4761.


Zie bijv. ECLI:NL:HR:2023:1337 en ECLI:NL:HR:2024:1422.