ECLI:NL:RBROT:2026:12590

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/1891


uitspraak van de meervoudige kamer van 29 september 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.G.P. Glas),


en


De Nederlandsche Bank N.V., DNB
(gemachtigde: mr. A.J. de Heer).


Samenvatting


1.1.
Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van € 20.000,- die DNB eiser heeft opgelegd. Volgens DNB heeft eiser feitelijk leidinggegeven aan een overtreding van de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) door zonder een vergunning voor dezelfde rechtspersonen werkzaamheden te verrichten die zijn gericht op het ter beschikking stellen van een post- of bezoekadres en op het verrichten van aanvullende werkzaamheden (trustdienst b), het zogenoemde “opknipverbod”. Dat staat in artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018.



1.2.
Eiser is het niet met deze boete eens. Volgens eiser blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Wtt 2018 dat het opknipverbod niet voor de situatie geldt waarbij een cliënt alleen naar andere partijen wordt doorverwezen voor het verrichten van onderdelen van trustdienst b. Ook blijkt volgens eiser uit de wetsgeschiedenis dat er een inhoudelijke verwevenheid moet zitten tussen de partijen die deze onderdelen verrichten. Verder doet eiser een beroep op afwezigheid van alle schuld en stelt hij dat boeteoplegging onevenredig is. Volgens eiser had DNB hem er eerder op moeten wijzen dat hij in strijd met de wet handelde en had DNB hem moeten informeren over de invulling die DNB aan het opknipverbod geeft. Door dit niet te doen verkeerde hij in de overtuiging dat hij geen overtreding beging. Daarnaast stelt eiser dat de boete te hoog is, omdat de overtreding niet ernstig is, de overtreding hem niet te verwijten is, DNB de mate van eisers medewerking en transparantie onvoldoende heeft meegewogen en de hoogte niet in verhouding staat met de omzet van het bedrijf waaraan hij leiding gaf.



1.3.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot de beslissing dat het beroep gegrond is, maar alleen omdat de behandeling van eisers zaak langer heeft geduurd dan wat redelijk is. De rechtbank verlaagt de boete daarom naar € 19.000,-. Verder krijgt eiser geen gelijk. Volgens de rechtbank blijkt uit de wetsgeschiedenis juist dat eisers situatie onder het opknipverbod valt. Ook hanteert DNB geen van de wet afwijkende eigen invulling van het opknipverbod, is het eisers eigen verantwoordelijkheid om van de wet- en regelgeving op de hoogte te zijn en had eiser van de wettelijk uitleg van het opknipverbod ook daadwerkelijk op de hoogte kunnen zijn. Daarnaast gaat het volgens de rechtbank om een ernstige en verwijtbare overtreding en ziet de rechtbank geen reden om de boete verder te verlagen.



1.4.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot haar beslissing komt en welke gevolgen dit heeft. Daarbij begint de rechtbank eerst met het procesverloop en met een korte samenvatting van de totstandkoming van het bestreden besluit. Daarna volgt de beoordeling van de boete met een toetsing van de verweten overtreding, van het gebruik van de boetebevoegdheid en van de boetehoogte. Vervolgens zal de rechtbank oordelen dat de boete moet worden verlaagd, omdat de behandeling van eisers zaak te lang heeft geduurd.



1.5.
De relevante wet- en regelgeving en beleidsregels zijn, voor zover niet in deze uitspraak opgenomen, te vinden op de website wetten.overheid.nl. De rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) waarnaar de rechtbank in deze uitspraak verwijst, is op de website rechtspraak.nl te vinden.




Procesverloop


2.1
Met het besluit van 16 juli 2024 heeft DNB eiser een bestuurlijke boete van € 20.000,- opgelegd (boetebesluit). Met het bestreden besluit van 14 januari 2025 op eisers bezwaar is DNB bij het boetebesluit gebleven.



2.2.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.



2.3.
DNB heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd.



2.4.
De rechtbank heeft op 18 augustus 2026 het beroep op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:


eiser en zijn gemachtigde;


de gemachtigde van DNB, [persoon 1] en [persoon 2] , medewerkers van DNB.






Beoordeling door de rechtbank



Totstandkoming van het bestreden besluit



3.1.
In de periode waarover deze zaak gaat, was eiser via zijn holding bestuurder van de onderneming [onderneming 1] ( [onderneming 1] ).



3.2.
DNB is de toezichthouder die nagaat of iedereen zich in Nederland aan de Wtt 2018 houdt. In die rol heeft DNB besloten om de activiteiten van [onderneming 1] te onderzoeken, nadat haar bekend was geworden dat [onderneming 1] mogelijk de Wtt 2018 zou overtreden. In dat verband heeft DNB in 2022 informatie bij [onderneming 1] en de [onderneming 2] opgevraagd, schriftelijke vragen aan eiser gesteld en een onderzoek ter plaatse bij [onderneming 1] uitgevoerd. Op 7 februari 2023 heeft DNB ook informatie bij de Belastingdienst opgevraagd.



3.3.
Op basis van de verkregen informatie heeft DNB geconstateerd dat [onderneming 1] artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 heeft overtreden door zonder vergunning voor dezelfde rechtspersonen werkzaamheden te verrichten die zijn gericht op het ter beschikking stellen van een post- of bezoekadres en op het verrichten van aanvullende werkzaamheden. Op 1 juni 2023 heeft DNB daarom aan [onderneming 1] het voornemen bekendgemaakt om haar een last onder dwangsom op te leggen. Van dit voornemen heeft DNB bij brief van 29 juni 2023 afgezien, omdat [onderneming 1] inmiddels, op [datum] , was ontbonden.



3.4.
De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het boeterapport van 11 april 2024. Op 16 april 2024 heeft DNB het voornemen uitgebracht om eiser een boete op te leggen als feitelijk leidinggever van de bij [onderneming 1] geconstateerde overtreding. Vervolgens heeft DNB het boetebesluit genomen.



Heeft [onderneming 1] een overtreding begaan en heeft eiser daaraan feitelijk leiding gegeven?




4.1.
Het is aan DNB om buiten redelijke twijfel aan te tonen dat [onderneming 1] de verweten overtreding heeft begaan. De bewijslast daarvoor ligt bij DNB.



4.2.

DNB verwijt eiser dat hij in ieder geval in de periode van 28 maart 2021 tot en met 2 augustus 2022 feitelijk leiding heeft gegeven aan de overtreding van [onderneming 1] van artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018. Dit artikel bepaalt onder andere dat het een ieder is verboden om zonder een vergunning werkzaamheden te verrichten die zijn gericht op zowel het ter beschikking stellen van een post- of bezoekadres als bedoeld in onderdeel b van de begripsomschrijving van trustdienst als het verrichten van aanvullende werkzaamheden ten behoeve een en dezelfde rechtspersoon. Dit verbod staat ook wel bekend, en wordt hierna verder aangeduid, als het zogenoemde “opknipverbod”.
Met dat opknippen wordt gedoeld op de situatie waarin deze verbodsbepaling door meerdere partijen wordt omzeild, doordat een cliënt bij de ene partij een postadres of bezoekadres afneemt en bij een andere partij een van de aanvullende diensten als bedoeld in artikel 1 van de Wtt 2018, en dan onder b in de definitie van trustdiensten.
Voor de betekenis van dit “opknipverbod” is verder van belang dat artikel 1 van de Wtt 2018, zoals dat luidde ten tijde van belang, een trustdienst (onder b) als volgt definieert: “het in opdracht van een niet tot dezelfde groep behorende natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap, ter beschikking stellen van een postadres of bezoekadres als bedoeld in artikel 11, eerste lid onderdeel c, en 14, eerste lid, onderdeel c, van de Handelsregisterwet 2007, aan een andere rechtspersoon of vennootschap, indien ten minste één van de volgende aanvullende werkzaamheden wordt verricht ten behoeve van die rechtspersoon of vennootschap of ten behoeve van een tot dezelfde groep als die rechtspersoon of vennootschap behorende natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap:1. het geven van juridisch advies of het verlenen van bijstand, met uitzondering van het verrichten van receptiewerkzaamheden;


2. het verzorgen van belastingaangiften en daarmee verband houdende werkzaamheden;


3. het verrichten van werkzaamheden in verband met het opstellen, beoordelen of controleren van de jaarrekening of het voeren van administratie;


4. het werven van een bestuurder voor een rechtspersoon of vennootschap;


5. andere bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen aanvullende werkzaamheden;”Deze combinatie van werkzaamheden wordt ook wel ‘trustdienst b’ genoemd.


Uit de Nota van wijziging (Kamerstukken II 2017-2018, 34 910 nr. 7, pg. 2) blijkt het volgende: “In aanvulling daarop is geconstateerd dat met betrekking tot trustdienst b (verlenen van domicilie en verrichten van aanvullende diensten) omzeiling van het verbod mogelijk is. Dit wordt wel het opknippen van de trustdienst genoemd. Het doel is daarbij dat een cliënt zowel een postadres of bezoekadres in Nederland krijgt en dat daarnaast een van de aanvullende diensten genoemd in onderdeel b van de definitie van trustdienst wordt verricht. Dit wordt echter niet door een en dezelfde partij gedaan, maar door verschillende aanbieders waardoor er technisch gezien geen partij is die beide elementen van trustdienst b verricht. Dit opknippen van trustdiensten wordt in de regel georganiseerd door een tussenpersoon. De cliënt richt zich tot de tussenpersoon en deze brengt de cliënt met verschillende partijen in contact om de twee elementen van trustdienst b te verrichten.

Ook komt de variant voor dat een dienstverlener het opknippen organiseert, waarbij hij zelf een van de elementen verricht voor de cliënt en zorgt dat het andere element door een derde wordt verricht. In beide gevallen is materieel beoogd om trustdienst b te verrichten en zou derhalve onder het bereik van het wetsvoorstel moeten vallen. Dit gat wordt met de wijziging van artikel 3, vierde lid, gedicht.”






4.3.
Bij eiser gaat het DNB om vijf rechtspersonen waarvoor [onderneming 1] werkzaamheden heeft verricht gericht op (a) het verkrijgen van een vestigingsadres en gericht op (b1) het verzorgen van belastingaangiften en de daarmee verband houdende werkzaamheden of (b2) op het verrichten van werkzaamheden rond het opstellen, beoordelen of controleren van de jaarrekening en de administratie.



4.4.
De rechtbank stelt vast dat eiser de door DNB omschreven activiteiten van [onderneming 1] niet heeft betwist, maar dat hij alleen betoogt dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat deze activiteiten geen overtreding van artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 opleveren. Dit betoog slaagt niet.



4.5.
In de wetsgeschiedenis, zoals opgenomen in 4.2, staat vermeld dat het opknippen van trustdiensten in de regel door een tussenpersoon wordt georganiseerd. Dit organiseren wordt in de wetsgeschiedenis aan de hand van meerdere vormen van opknippen uitgelegd. Zo kan het gaan om een tussenpersoon die de cliënt met verschillende partijen in contact brengt om de twee elementen van trustdienst b te verrichten. Ook kan het gaan om een tussenpersoon die zelf voor de cliënt een van de elementen van trustdienst b verricht en die ervoor zorgt dat het andere element door een derde partij wordt verricht. [onderneming 1] verwees haar klanten door naar één partij voor het regelen van een post- of bezoekadres en naar een andere partij voor het verrichten van de aanvullende werkzaamheden. In het geval van [onderneming 1] gaat het dus om de eerstgenoemde vorm van opknippen waarbij de tussenpersoon zelf geen element van trustdienst b verricht. Anders dan eiser stelt, is het dus niet noodzakelijk dat [onderneming 1] zelf een element van trustdienst b heeft verricht om van een overtreding van het opknipverbod te spreken.



4.6.
Eiser stelt dat er uitsluitend sprake is geweest van doorverwijzen en niet van organiseren. Het door eiser gestelde onderscheid tussen doorverwijzen en organiseren, volgt de rechtbank niet. Het gaat erom dat een cliënt zich tot de tussenpersoon richt en dat deze tussenpersoon de cliënt vervolgens met meerdere partijen in contact brengt om de verschillende elementen van trustdienst b te verrichten. Naar het oordeel van de rechtbank trad [onderneming 1] als een dergelijke tussenpersoon op door haar cliënten naar andere partijen door te verwijzen. Doorverwijzen kan in dit verband dus als een vorm van organiseren worden beschouwd.



4.7.
Anders dan eiser stelt blijkt uit de wetsgeschiedenis niet dat er bij de door [onderneming 1] gebruikte vorm van opknippen een inhoudelijke verwevenheid of binding moet bestaan tussen [onderneming 1] en de partijen waarnaar zij haar cliënten doorverwees of tussen deze partijen onderling. Voldoende is dat [onderneming 1] haar cliënten met verschillende partijen in contact heeft gebracht om twee elementen van trustdienst b te verrichten. Een onderlinge inhoudelijke samenhang tussen deze partijen, nog daargelaten of daarvan sprake is, is daarbij niet noodzakelijk.



4.8.
Eisers verwijzing tijdens de zitting naar de Memorie van Toelichting, gaat niet op. Eiser haalt in dat verband de volgende passage aan: “het in de uitoefening van beroep of bedrijf rechtstreeks of middellijk doen van een voldoende bepaald voorstel tot het aangaan van een overeenkomst met een cliënt voor diensten waarvoor een vergunning in de zin van deze wet is vereist.”Hij stelt dat [onderneming 1] geen “voldoende bepaald voorstel” deed als hier bedoeld. Deze passage gaat echter niet over het opknipverbod zoals dat eiser wordt verweten, maar over het verbod om (als agent) werkzaamheden te verrichten voor een buitenlands of binnenlands trustkantoor dat geen vergunning heeft.



4.9.
Ook eisers verwijzing naar een artikel uit Trouw van 6 juni 2018, gaat niet op. Eiser stelt dat er bij een geknipte trustdienst sprake moet zijn van een materieel geheel en citeert in dat verband uit dat artikel dat de geknipte diensten “vanuit één hand worden verricht”. Volgens eiser heeft DNB hiermee erkend dat er een verwevenheid moet zitten tussen de tussenpersoon en de partijen waarnaar hij zijn cliënten doorverwijst of tussen deze partijen onderling. Nog los van de vraag of deze conclusie inderdaad uit de door eiser geciteerde tekst kan worden getrokken, gaat het om een artikel in de media en niet om een (beleids)document van DNB. Daarnaast is de door eiser geciteerde tekst geen door DNB gegeven standpunt, maar is het uit een tekstblok afkomstig dat de journalist in eigen bewoordingen heeft geschreven. DNB kan daarom niet aan de geciteerde tekst uit het artikel van Trouw worden gehouden. Zeker nu DNB in deze procedure de noodzakelijkheid van de verwevenheid tussen partijen in de situatie van [onderneming 1] steeds terecht heeft ontkend.



4.10.
Anders dan eiser stelt, is het bestreden besluit op het punt van de vaststelling van de overtreding niet gebrekkig gemotiveerd. DNB is in het bestreden besluit uitvoerig op de verschillende vormen van het opknippen van trustdienst b en de situatie van [onderneming 1] ingegaan. Waarom deze motivering onvoldoende is, heeft eiser niet uitgelegd. De enkele omstandigheid dat eiser het inhoudelijk niet met deze motivering eens is, betekent in ieder geval niet dat de motivering gebrekkig is.



4.11.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat DNB buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat [onderneming 1] een overtreding van het opknipverbod heeft begaan. Omdat eiser niet heeft ontkend dat hij aan de gedragingen van [onderneming 1] leiding heeft gegeven, betekent dit dat eiser aan deze overtreding van [onderneming 1] leiding heeft gegeven.



Heeft DNB de bevoegdheid om een boete op te leggen en mocht zij daarvan gebruikmaken?


5. DNB is bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen als een natuurlijk persoon (zoals eiser) feitelijk leiding geeft aan een overtreding van het opknipverbod. Eiser heeft het bestaan van deze bevoegdheid niet weersproken, maar betoogt dat DNB van het gebruik van deze bevoegdheid had moeten afzien. De rechtbank legt hieronder uit waarom dit betoog niet slaagt.



Afwezigheid van alle schuld




6.1.
Eiser betoogt dat DNB door ‘afwezigheid van alle schuld’ van de boeteoplegging had moeten afzien en dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd door het ontbreken van een weerlegging van zijn bezwaar.



6.2.
Een bestuursorgaan mag geen bestuurlijke boete opleggen als de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Stelt de overtreder dat de verwijtbaarheid in zijn situatie volledig ontbreekt, dan is het aan de overtreder om dit met feiten en omstandigheden te onderbouwen en te bewijzen.In dat verband heeft eiser aangevoerd dat hij in de verontschuldigde veronderstelling verkeerde dat het handelen van [onderneming 1] was toegestaan, omdat DNB niet direct heeft gereageerd op de brief van 17 maart 2022 waarin de gevraagde informatie is verstrekt. Volgens eiser heeft hij namens [onderneming 1] in deze brief transparant alle benodigde informatie voor DNB opgenomen om op dat moment de conclusie te kunnen trekken dat [onderneming 1] niet in strijd met het opknipverbod handelde.



6.3.
De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen reden voor de conclusie dat de verwijtbaarheid volledig ontbreekt.



6.4.
DNB gaat namelijk uit van een overtredingsperiode van 28 maart 2021 tot en met 2 augustus 2022. Een overtredingsperiode die eiser niet heeft weersproken. De door eiser omschreven situatie na 17 maart 2022 ziet dan ook niet op de gehele overtredingsperiode en kan er dus hoe dan ook niet toe leiden dat de verwijtbaarheid volledig ontbreekt.



6.5.
Daarnaast betekent de enkele omstandigheid dat DNB niet direct afkeurend op eisers brief van 17 maart 2022 heeft gereageerd, niet dat DNB met de inhoud daarvan heeft ingestemd. Eisers brief namens [onderneming 1] van 17 maart 2022 is namelijk een reactie op het informatieverzoek van 28 februari 2022 van DNB in het kader van een lopend onderzoek naar de activiteiten van [onderneming 1] . Gelet op alle gevolgen die daaraan zijn verbonden, is het in het belang van alle betrokken partijen dat DNB een mogelijke overtreding deugdelijk onderzoekt en dat zij geen voorbarige conclusies trekt en besluiten neemt. Het is dan ook logisch en gebruikelijk dat DNB een dergelijk onderzoek eerst afrondt, voordat zij concludeert dat er een overtreding is begaan en de overtreder daarvan op de hoogte stelt. Uit het uitblijven van een direct afkeurende reactie van DNB op de brief van 17 maart 2022 van eiser kan daarom in redelijkheid geen instemming met de inhoud daarvan worden afgeleid.



6.6.
Anders dan eiser stelt, is het bestreden besluit ook op dit punt niet gebrekkig gemotiveerd. DNB heeft uitvoerig het beroep van eiser op ‘afwezigheid van alle schuld’ weerlegd. Daarbij gaat DNB nadrukkelijk in op eisers stelling dat zijn handelen te verontschuldigen is en op de brief van 17 maart 2022. Waarom deze motivering onvoldoende is, heeft eiser niet uitgelegd. De enkele omstandigheid dat eiser het inhoudelijk niet met deze motivering eens is, betekent in ieder geval niet dat de motivering gebrekkig is.



Evenredigheid




7.1.
Eiser betoogt dat DNB door strijd met het evenredigheidsbeginsel van boeteoplegging had moeten afzien.



7.2.
De rechtbank toetst de evenredigheid van de boeteoplegging aan de hand van de elementen ‘geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid’. Of en hoe zwaar deze elementen worden getoetst, is afhankelijk van de gronden van het beroep.In het geval van eiser is de rechtbank van oordeel dat boeteoplegging een geschikt, noodzakelijk en evenwichtig middel is.



7.3.
Zoals DNB terecht stelt gaat het om een ernstige overtreding van de Wtt 2018. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om voor de trustdienstsector een vergunningenstelsel in te voeren. Dit om de integriteit van de financiële markten te beschermen tegen het risico dat trustdienstverlening voor witwassen, terrorismefinanciering of andere maatschappelijk onbetamelijk gedrag wordt misbruikt. Een risico dat van nature aan de trustdienstverlening is verbonden. De overtreding waaraan eiser feitelijk leiding heeft gegeven, omzeilt dit vergunningenstelsel en ontneemt de financiële markten de bescherming die de wetgever heeft willen geven. De overtreding raakt dus een kernbeginsel van de Wtt 2018.



7.4.
Verder blijkt duidelijk uit de wet en wetsgeschiedenis dat het verboden is om zonder vergunning trustdienst b op te knippen en dat dit opknipverbod ook voor de situatie van [onderneming 1] geldt, zoals de rechtbank in overweging 4.2 tot en met 4.9 heeft uitgelegd. Anders dan eiser aanvoert, gaat het dus niet om een eigen invulling van DNB van het opknipverbod of om een toepassing van het opknipverbod die eiser in de periode waarop de overtreding ziet niet bekend had kunnen zijn.



7.5.
Ook is het niet aan DNB om eiser (over de invulling van de wetgever) van het opknipverbod op de hoogte te brengen. Het is eisers eigen verantwoordelijk om van de wet- en regelgeving op de hoogte te zijn en zich daaraan te houden. In dit licht moet dan ook de opmerking van DNB in de brief van 5 januari 2017, waarnaar eiser ter zitting heeft verwezen en waarin een van de bedrijven van eiser wordt gewaarschuwd voor een vermoedelijke overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wtt (oud), worden opgevat. In deze brief staat dat eiser zelf een beoordeling moet maken of de activiteiten (van de ondernemingen waar hij leiding aan geeft) aan de wet voldoen. Deze opmerking is dus juridisch correct en kan DNB niet worden tegengeworpen als achteraf blijkt dat eisers beoordeling tot een onjuiste uitkomst heeft geleid.



Heeft DNB de boetehoogte juist en terecht vastgesteld?




8.1.
De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en dus of de boete een evenredige sanctie vormt. Daarbij houdt zij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de draagkracht van de overtreder. Hiervoor geldt het criterium ‘passend en geboden’.



8.2.
Om in een concrete zaak de boetehoogte te bepalen heeft DNB in het Boetetoemetingsbeleid een stappenplan ontwikkeld. Bij dit stappenplan hanteert DNB het boetebasisbedrag als vertrekpunt (stap 1), waarna zij eventueel dit bedrag verhoogt of verlaagt aan de hand van de ernst en/of duur van de overtreding (stap 2), de mate van verwijtbaarheid (stap 3), mogelijke recidive (stap 4), de omvang van de overtreder (stap 5), de passendheid (stap 6), het mogelijk verkregen voordeel (stap 7) en de draagkracht (stap 8). De rechtbank toetst ook of DNB op juiste wijze dit beleid heeft toegepast.



8.3.
In het specifieke geval van eiser is de rechtbank van oordeel dat de door DNB vastgestelde boete van € 20.000,- passend en geboden is en dat DNB op een juiste wijze haar Boetetoemetingsbeleid heeft toegepast. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. Zij zal daarbij eisers beroepsgronden over de boetehoogte zoveel als mogelijk binnen het stappenplan uit het Boetetoemetingsbeleid plaatsen.



Boetebasisbedrag (stap 1)


9. De rechtbank stelt vast dat een overtreding van het opknipverbod in de tweede boetecategorie valt, waarvoor een basisbedrag van € 500.000,- geldt. DNB heeft dit bedrag bij het bepalen van de boetehoogte als vertrekpunt genomen en is dus van het juiste basisbedrag uitgegaan. Eiser heeft hiertegen geen gronden aangevoerd.



Ernst en duur van de overtreding (stap 2)




10.1.
DNB heeft het standpunt ingenomen dat eiser feitelijk leiding heeft gegeven aan een ernstige overtreding die minimaal zestien maanden heeft geduurd. DNB heeft in dat verband geen verhoging of verlaging op de boetehoogte toegepast.



10.2.
Eisers betoog dat DNB op basis van ernst van de overtreding de boete had moeten verlagen en dat DNB deze ernst onvoldoende heeft onderbouwd, slaagt niet.



10.3.
Eiser stelt in dat verband dat de impact van de overtreding klein is geweest, omdat het voor (buitenlandse) bedrijven vrij eenvoudig is om zelfstandig partijen te vinden om de onder trustdienst b vallende werkzaamheden te verrichten. Ook als eiser dit terecht zou stellen, leidt dat niet tot een minder ernstige overtreding. Dat tussenpersonen (zoals [onderneming 1] ) blijkbaar overbodig zijn, maakt niet ongedaan dat een tussenpersoon een vergunning nodig heeft als zij toch haar cliënt met andere partijen in contact brengt om de onder trustdienst b vallen werkzaamheden te verrichten. Anders dan eiser aanvoert is DNB in het bestreden besluit op dit punt ook voldoende ingegaan.



10.4.
Daarnaast voert eiser ten onrechte aan dat DNB in de besluitvorming moet onderbouwen in hoeverre de overtreding tot misbruik heeft geleid. Zoals de rechtbank in overweging 7.3 heeft uitgelegd raakt de overtreding een kernbeginsel van de Wtt 2018, namelijk het beschermen van de financiële markten tegen het risico van misbruik door witwassen, terrorismefinanciering en ander maatschappelijk onbetamelijk gedrag. Omdat het hierbij om de bescherming tegen een risico gaat, is het niet nodig dat dit risico ook werkelijkheid is geworden om van een ernstige overtreding te spreken. DNB hoeft het misbruik dan ook niet vast te stellen of te onderbouwen.



10.5.
Ook voert eiser ten onrechte aan dat DNB in de bestreden besluitvorming niet heeft uitgelegd waarom zij van mening is dat de overtreding ernstig is. DNB heeft zowel in het boetebesluit als in het bestreden besluit uiteengezet waarom de overtreding ernstig is. De rechtbank heeft, zoals blijkt uit overweging 7.3, geoordeeld dat DNB zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hier sprake is van een ernstige overtreding.



10.6.
De rechtbank ziet verder geen reden om op basis van de ernst en duur van de overtreding de boete te verlagen.



Mate van verwijtbaarheid (stap 3)




11.1.
DNB heeft het standpunt ingenomen dat eisers handelen volledig verwijtbaar is, omdat eiser met het opknipverbod bekend had kunnen en moeten zijn. DNB heeft in dat verband geen verhoging of verlaging op de boetehoogte toegepast.



11.2.
Eisers betoog dat DNB op basis van de mate van verwijtbaarheid de boete had moeten verlagen, slaagt niet. Zoals de rechtbank in overwegingen 7.4 en 7.5 heeft uitgelegd en anders dan eiser stelt, gaat het niet om een eigen invulling van DNB van het opknipverbod, maar om een in de wet en wetsgeschiedenis duidelijk beschreven verbod. Eiser had kunnen weten dat het opknipverbod op de situatie van [onderneming 1] zag en dat het zijn eigen verantwoordelijk was om van wet- en regelgeving op de hoogte te zijn.



11.3.
Ook verder ziet de rechtbank geen reden om op basis van verwijtbaarheid de boete te verlagen.



Mogelijke recidive (stap 4)


12. De rechtbank stelt vast dat DNB de boete niet vanwege recidive heeft verhoogd. De rechtbank behandelt deze stap daarom verder niet.



Omvang van de overtreder (stap 5)


13. Bij stap 5 heeft DNB de boete naar € 50.000,- verlaagd. De rechtbank stelt vast dat dit in overeenstemming is met het beleid van DNB op basis waarvan de boete bij een natuurlijk persoon (zoals eiser) wordt verlaagd naar 10% van het boetebedrag dat op basis van stap 1 tot en met stap 4 is berekend. Anders dan eiser stelt, speelt de omvang van [onderneming 1] geen rol bij het bepalen van de hoogte van de boete die aan eiser als feitelijk leidinggever wordt opgelegd.



Passendheid (stap 6)


14. Bij stap 6 heeft DNB de boete naar € 20.000,- verlaagd op basis van het gelijkheidsbeginsel en de geringe omvang van de verleende diensten en omdat herhaling van de overtreding is voorkomen door het ontbinden van [onderneming 1] . Anders dan eiser stelt, heeft DNB met deze verlaging van de boete voldoende rekening met de opstelling van eiser gehouden. De rechtbank ziet ook geen andere bijzondere omstandigheden op basis waarvan bij stap 6 de boete verder moet worden verlaagd.



Mogelijk verkregen voordeel (stap 7)


15. De rechtbank stelt vast dat DNB de boete niet heeft verhoogd tot minimaal het bedrag van het verkregen voordeel. De rechtbank behandelt deze stap daarom verder niet.



Draagkracht (stap 8)


16. De rechtbank stelt vast dat DNB de boete niet op basis van eisers draagkracht heeft verlaagd, omdat eiser geen ingevuld draagkrachtformulier heeft ingediend. Tijdens de zitting heeft eiser bevestigd dat een beperkte draagkracht niet bij hem speelt. De rechtbank behandelt deze stap daarom verder niet.



Overschrijding redelijke termijn




17.1.
Eiser heeft niet verzocht om de boete te verlagen, omdat de behandeling van zijn zaak door DNB of door de rechtbank te lang heeft geduurd. De rechtbank zal daarom ambtshalve beoordelen of deze behandeling onredelijk lang heeft geduurd.



17.2
De duur van de behandeling van een boetezaak is in principe redelijk als DNB en de rechtbank daar in totaal maximaal twee jaar over hebben gedaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren en de beroepsfase ook een jaar. Al kunnen er ook omstandigheden zijn, waardoor een langere behandeling nog redelijk is. De redelijke termijn begint te lopen op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd en eindigt op de datum van deze uitspraak.


17.3.
In de zaak van eiser is de redelijke termijn aangevangen met het boetevoornemen van 16 april 2024 en is de uitspraak van 29 september 2026. DNB en de rechtbank hebben dus twee jaar en ruim vijf maanden over de behandeling van de boetezaak van eiser gedaan. Er zijn geen omstandigheden waardoor een langere behandeling dan twee jaar nog redelijk is. De behandeling van eisers zaak heeft dus ruim vijf maanden te lang geduurd.



17.4.
Als een behandeling van een boetezaak minder dan zes maanden te lang heeft geduurd, leidt dat tot een verlaging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-.



17.5.
Eiser heeft een boete van € 20.000,- opgelegd gekregen en 5% van deze boete is € 1.000,-. De rechtbank zal daarom de boete naar € 19.000,- verlagen.




Conclusie en gevolgen


18.1.
Het beroep is gegrond, maar alleen omdat de behandeling van eisers zaak te lang heeft geduurd waardoor de boete moet worden verlaagd. Dit betekent dat de rechtbank alleen op het punt van de boetehoogte het bestreden besluit vernietigt. De rechtbank stelt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de boete op € 19.000,- vast.



18.2.
Eiser krijgt geen vergoeding voor zijn proceskosten, omdat hij niet zelf om een verlaging vanwege de lange behandeling van zijn zaak heeft gevraagd en hij daarvoor dus geen kosten heeft gemaakt. Wel moet DNB, gelet op artikel 8:74, eerste lid, van de Awb, het door eiser betaalde griffierecht vergoeden.




Beslissing


De rechtbank:



verklaart het beroep gegrond;


vernietigt het bestreden besluit van 14 januari 2025 op het punt van de boetehoogte;


herroept het boetebesluit van 16 juli 2024 op het punt van de boetehoogte;


stelt de boete op € 19.000,- vast en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;


bepaalt dat DNB het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden.







Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. E.J. Rutten en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr.P.F.H.M. Terstegge, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2026.














griffier


voorzitter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.


Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.



Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.




[onderneming 3]


CBb 16 december 2025, ECLI:NL:CBB:2025:660, overweging 5.1.


Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2017-2018, 34 910, nr. 3, pg. 36.


Artikel 3, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018.


Punt 49 t/m 57 van het bestreden besluit.


Artikel 48, tweede lid, van de Wtt 2018, artikel 5:1, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 51, tweede lid, aanhef en onder 2o, van het Wetboek van Strafrecht.


Artikel 5:41 van de Awb.


CBb 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:11, overweging 8.1.


Punt 66 t/m 72 van het bestreden besluit.


CBb 15 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:372, overweging 6.2.


Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2017-2018, 34 910, nr. 3, pg. 2.


CBb 4 maart 2025, ECLI:NL:CBB:2025:130, overweging 8.


CBb 15 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:372, overweging 7.3, en CBb 27 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:129, overweging 6.3.2.


Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB.


CBb 27 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:129, overweging 6.3.2.


Artikel 49 van de Wtt 2018 en artikel 16 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector.


Punt 94 van het bestreden besluit.


Punt 93 van het bestreden besluit en punt 84 van het boetebesluit.


CBb 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, overweging 6.1.


CBb 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, overweging 6.2. en CBb 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353, overweging 10.4.


CBb 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353, overweging 10.5.


CBb 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, overweging 8.