ECLI:NL:RBROT:2026:12501

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 23/7506


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 september 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser


en


het college van burgemeester en wethouders van Hoeksche Waard, het college
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ).


Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [stichting] , gevestigd in [vestigingsplaats] , [stichting] ,
(gemachtigde: [gemachtigde 2] ).



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om handhavend op te treden en een last onder dwangsom aan eiser op te leggen. Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden en een last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop
2. Met het besluit van 13 december 2022 (het primaire besluit) heeft het college het handhavingsverzoek van [stichting] afgewezen. Met het besluit van 27 september 2023 op het bezwaar van [stichting] heeft het college het primaire besluit gedeeltelijk herroepen, bepaald dat handhavend zal worden opgetreden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.


2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 27 september 2023.



2.2.
Met het besluit van 15 november 2023 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.



2.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.4.

[stichting] heeft ook schriftelijk gereageerd.



2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 14 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser vergezeld door zijn zoon, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van [stichting] . Verder zijn verschenen als toehoorder [persoon A] , [persoon B] , [persoon C] en [persoon D] .




Beoordeling door de rechtbank



Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.



3.1.
Het verzoek om handhaving op grond van de Wabo is gedaan op 17 januari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.



Toetsingskader


4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.



Totstandkoming van de besluiten van 27 september 2023 en 15 november 2023


5. Eiser is eigenaar van het perceel [kadastrale aanduiding] (het perceel). Het perceel wordt gebruikt voor het kweken van bamboe. Op het perceel is een schuur met aanbouw aanwezig en twee losse opstallen.

6. De [stichting] een verzoek bij het college ingediend om handhavend op te treden tegen een tweetal schuren op twee verschillende percelen. Een van de twee schuren staat op het perceel van eiser. Het college heeft in het primaire besluit geconcludeerd dat de belangen van de eigenaren van de percelen ernstiger worden geschaad bij handhavend optreden dan de belangen van de stichting tegen het niet handhavend optreden. Het college heeft het handhavingsverzoek vervolgens met het primaire besluit afgewezen. Met het bestreden besluit op het bezwaar van [stichting] dat uiteindelijk enkel nog zag op de schuur op het perceel van eiser, heeft het college het bezwaar voor zover dat zag op de aanbouw aan de schuur gegrond verklaard en bepaald dat handhavend zal worden opgetreden tegen de aanbouw door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.

7. Ter plaatse van het perceel is het bestemmingsplan Landelijk Gebied Binnenmaas van toepassing. Het perceel heeft voor zover relevant de bestemming “Agrarisch met waarden” en de gebiedsaanduiding “openheid”. De rechtbank begrijpt dat de aanbouw van de schuur volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan en met het instandlatingsverbod op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college heeft bij besluit van 15 november 2023 eiser gelast om de aanbouw bij de schuur te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 12.000,-. Eiser heeft hiervoor een termijn gekregen van twee maanden na de uitspraak van de rechtbank, of als eiser in hoger beroep gaat na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Bij intrekking van het beroepschrift bedraagt de termijn zes maanden na de bevestiging van de intrekking van het beroepschrift door de rechtbank aan het college.



Duiding van het bestreden besluit.


8. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld hoe het besluit van 27 september 2023 en het daarop volgende besluit van 15 november 2023 dienen te worden geduid.



8.1.
Ter zitting is het college teruggekomen op het in het verweerschrift ingenomen standpunt dat het besluit van 27 september 2023 in rechte vaststaat. Het college stelt dat het besluit van 27 september 2023 in onderlinge samenhang bezien moet worden met het besluit van 15 november en dat de besluiten samen moeten worden aangemerkt als het bestreden besluit.



8.2.
De rechtbank volgt het college in dit standpunt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling brengt artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met zich dat als het bestuursorgaan op grond van de heroverweging van een besluit tot afwijzing van een verzoek om handhaving, alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, het bestuursorgaan dat besluit herroept en gelijktijdig een besluit strekkende tot handhaving neemt. In beginsel kan dus niet worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een handhavingsbesluit. Het college heeft met het besluit van 27 september 2023 het opleggen van een last onder dwangsom in het vooruitzicht gesteld. Pas bij besluit van 15 november 2023 heeft het college een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. De rechtbank is evenwel van oordeel dat tussen de beide besluiten onverbrekelijke samenhang bestaat, zodat de besluiten dienen te worden opgevat als samenstellende bestanddelen van de beslissing op het door [stichting] tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar.



Is sprake van een overtreding?

9. Eiser betoogt dat in de koopovereenkomst van de kwekerij in 2008 ook de opstallen zijn vermeld zodat hij niet kon vermoeden dat hiervoor geen bouwvergunning is verleend en dat ook niet meer na is te gaan of dat het geval is, omdat de vroegere eigenaar is overleden.




9.1.
Het college heeft erop gewezen dat op het moment dat er een verzoek om handhaving ligt, moet worden onderzocht of een bouwwerk legaal aanwezig is en dat archiefonderzoek daarnaar niet heeft uitgewezen dat de schuur en de aanbouw legaal waren.



9.2.
Voor zover eiser hiermee betoogt dat geen sprake is van een overtreding, overweegt de rechtbank dat eiser geen vergunning heeft kunnen overleggen voor de aanbouw aan de schuur. Daarmee is sprake van een overtreding. Aan het feit dat, naar eiser stelt, de aanbouw aan de schuur ook is vermeld in de koopovereenkomst kan eiser geen rechten ontlenen tegenover het college. Dat bij de toenmalige eigenaar niet meer is na te gaan of destijds een vergunning is verleend komt voor rekening en risico van eiser.



Zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving had behoren af te zien?


10. Eiser betoogt dat het college had behoren af te zien van handhavend optreden. Daartoe voert hij aan dat de aanbouw van de schuur bij aankoop in gebruik was als koelcel, dat die toen al oud en vervallen was en dat dit erop duidt dat deze koelcel er al tientallen jaren moet hebben gestaan. Voorts voert hij aan dat de aanbouw niet zichtbaar is vanwege de plaatsing achter het hoofdgebouw, dat de ruimte in gebruik is als kantine en daarmee een onmisbaar onderdeel is van het bedrijf en dat het bouwtechnisch niet verantwoord is om de kantine te verwijderen.

11. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.



11.1.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.



11.2.
Zoals hiervoor overwogen, geldt een beginselplicht tot handhaving. Eiser heeft betoogd dat volgens hem sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had behoren af te zien van handhavend optreden. Vast staat dat niet gebleken is dat de aanbouw aan de schuur legaal is gebouwd. Het college heeft geconcludeerd dat legalisatie niet mogelijk is. Het door eiser gestelde, vermoedelijke, tijdsverloop is onvoldoende om vast te stellen dat het handhavend optreden om die reden onevenredig is. Dat eiser betoogt dat de aanbouw niet zichtbaar is en dat de ruimte wordt gebruikt als kantine leveren geen bijzondere omstandigheden op die dusdanig zwaar wegen ten opzichte van het algemeen belang dat handhaving onevenredig is. Dat eiser betoogt dat verwijdering van de aanbouw bouwtechnische risico’s oplevert is een omstandigheid die voor zijn rekening en risico komt. De rechtbank is van oordeel dat wat door eiser wordt aangevoerd geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college had behoren af te zien van handhavend optreden.


12. Gelet op het voorgaande heeft het college gebruik mogen maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden en een last onder dwangsom mogen opleggen.





Conclusie en gevolgen


13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug.

Beslissing




De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, rechter, in aanwezigheid van J.G. Mierop, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.


Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Algemene wet bestuursrecht





Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.



Artikel 5:32a
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.



Artikel 7:11


[…].


Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.





Wet algemene bepalingen omgevingsrecht





Artikel 2.3a
1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.



Bestemmingsplan Landelijk Gebied Binnenmaas





Artikel 4.1.
De voor 'Agrarisch met waarden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. de bescherming van landschapswaarden ter plaatse van de aanduidingen:openheid: openheid;specifieke vorm van agrarisch met waarden - hoogteverschillen: hoogteverschillen;specifieke vorm van agrarisch met waarden - rust: rust;specifieke vorm van agrarisch met waarden - waterhuishoudkundige situatie: waterhuishoudkundige situatie;
b. de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf;
[…]


Artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS8404.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1770.


ECLI:NL:RVS:2025:678.


Zie de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.