ECLI:NL:RBROT:2026:11548

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/6200


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 september 2026 in de zaak tussen

[bedrijf 1] B.V., uit [plaats 1] , en [persoon A] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen),


en


de burgemeester van de gemeente Rotterdam
(gemachtigde: mr. A. Hielkema).


Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf 2] uit [plaats 2] .



Samenvatting


1. De burgemeester heeft aan [bedrijf 2] een exploitatievergunning voor de duur van vijf jaar toegekend. De burgemeester heeft het bezwaar van eisers tegen deze vergunningverlening niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen belanghebbende zijn bij de toekenning van de exploitatievergunning aan [bedrijf 2] . Eisers zijn het hier niet mee eens. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de belangen van eisers niet rechtstreekst betrokken zijn bij het bestreden besluit. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Bij besluit van 25 november 2024 heeft de burgemeester aan [bedrijf 2] een exploitatievergunning afgegeven voor de duur van vijf jaar. Met het bestreden besluit van 3 juli 2025 op het bezwaar van eisers heeft de burgemeester de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.



2.1.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.




2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 18 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, [persoon B] namens [bedrijf 1] B.V., de gemachtigde van de burgemeester, mr. A.J.J. van der Vlist en mr. Y.S. Man namens de burgemeester en [persoon C] namens [bedrijf 2] .





Beoordeling door de rechtbank



Relevante feiten en omstandigheden


3. Horeca-inrichting [bedrijf 2] , gevestigd aan [adres] te [plaats 2] , is gelegen in een gebied dat in de komende jaren wordt getransformeerd naar woningbouw. Onderdeel daarvan is de ontwikkeling van het Dynamoblok, fase 1 en 2. [bedrijf 2] grenst aan het toekomstige appartementsgebouw dat ontwikkeld wordt in fase 1 van het Dynamoblok. De verwachte bouwtijd is ongeveer twee jaar en zal naar verwachting duren tot eind maart 2027. [bedrijf 2] bevindt zich binnen de grenzen van fase 2.

4. Eiseres [bedrijf 1] B.V. (hierna [bedrijf 1] ) is de ontwikkelaar van het Dynamoblok. Eiser [persoon A] is mede-eigenaar van de grond, en van de gebouwen waarin [bedrijf 2] is gevestigd, waarop fase 2 zal worden gerealiseerd.

5. [bedrijf 3] B.V. ( [bedrijf 3] ) verhuurt het pand aan [adres] aan [bedrijf 2] . [bedrijf 3] heeft de huurovereenkomst met [bedrijf 2] per 31 maart 2027 opgezegd. Hiertegen loopt een procedure bij de civiele rechter.



Totstandkoming van het bestreden besluit


6. Bij besluit van 25 november 2024 is een exploitatievergunning verleend voor de duur van vijf jaar voor de horeca-inrichting [bedrijf 2] . [bedrijf 2] had een nieuwe exploitatievergunning aangevraagd, omdat de eerdere exploitatievergunning verliep. Eisers hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt. De kern van het bezwaarschrift van eisers heeft betrekking op de geldigheidsduur van de exploitatievergunning. Eisers stellen dat de burgemeester de exploitatievergunning had moeten beperken tot 31 maart 2027, nu de huurovereenkomst tussen [bedrijf 3] en [bedrijf 2] per die datum is opgezegd.

7. Bij het bestreden besluit van 3 juli 2025 heeft het college het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard. Eisers kunnen namelijk niet als belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de aan [bedrijf 2] verleende exploitatievergunning worden aangemerkt. De verlening van de exploitatievergunning betreft een persoonsgebonden exploitatievergunning van de vergunninghouder. De exploitatievergunning voor [bedrijf 2] brengt daardoor slechts gevolgen mee via de privaatrechtelijke verhouding tussen de verhuurder van het pand en de vergunninghouder, te weten via de huurovereenkomst. De relatie van eiser [persoon A] tot de verlening van de exploitatievergunning loopt indirect via de contractuele relatie die bestaat tussen [persoon A] en [bedrijf 3] . Hierdoor is geen sprake van een rechtstreeks bij de verleende exploitatievergunning betrokken belang van de pandeigenaar [persoon A] , maar slechts van een afgeleid belang. De belangen van eiseres [bedrijf 1] , als projectontwikkelaar en mogelijk toekomstig grondeigenaar, staan in een nog verder verwijderd verband van de verlening van de exploitatievergunning. Daarnaast worden eisers niet in een zakelijk of fundamenteel recht geraakt door de verlening van de exploitatievergunning. Aantasting of belemmering van het gebruik van eigendom van het pand waarin [bedrijf 2] is gevestigd, dan wel de grond waarop het pand is gevestigd, doet zich niet voor.



Het beroep van eisers


8. Eiser [persoon A] stelt dat de burgemeester ten onrechte zijn bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard. [persoon A] wordt namelijk wel degelijk in een zakelijk recht geschaad en heeft daarmee een zelfstandig belang bij de procedure. Als uit een civielrechtelijke procedure volgt dat de opzegging van de huurovereenkomst per 31 maart 2027 moet worden teruggedraaid en dat [bedrijf 2] de exploitatie kortere of langere tijd mag voortzetten, dan biedt de exploitatievergunning de publiekrechtelijke grondslag om de exploitatie na 31 maart 2027 kortere of langere tijd voort te zetten. Dat kan er vervolgens toe leiden dat niet tijdig met de bouw van de tweede fase van het Dynamoblok kan worden gestart. Hierdoor kan er vertragingsschade ontstaan. In de samenwerkingsovereenkomst is opgenomen dat indien niet (uiterlijk) 1 april 2027 met de bouw van fase 2 kan worden gestart, de hierdoor te veroorzaken vertraging en schade geheel voor rekening en risico van de eigenaren, waaronder eiser [persoon A] , blijft.

9. Ook eiseres [bedrijf 1] stelt zich op het standpunt dat zij wel degelijk belanghebbende is bij de verlening van de exploitatievergunning. Eiseres is eigenaar van de percelen die grenzen aan het perceel waar de horeca-inrichting is gevestigd. Ook eiser [persoon A] is eigenaar van een van de aangrenzende percelen. Het is vaste rechtspraak dat eigenaren van aangrenzende percelen in beginsel belanghebbenden zijn. Ook voor [bedrijf 1] zal er vermogensschade optreden als niet volgens de planning met de bouw van het Dynamoblok kan worden begonnen.



Heeft de burgemeester eisers terecht niet als belanghebbende aangemerkt?


10. In artikel 1:2, eerste lid, Awb is bepaald, dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, Awb.

11. In deze zaak gaat het om de verlening van een exploitatievergunning aan een horeca-inrichting op grond van artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV). Het toetsingskader bij het verlenen van een exploitatievergunning is gelegen in de relevante bepalingen van de APV. De exploitatievergunning richt zich met name op bescherming van de openbare orde en vermindering van overlast voor de directe omgeving. Dit blijkt ook uit artikel 1:8, eerste lid, van de APV. Op grond van dit artikel kan een vergunning of ontheffing door het bevoegd gezag of bevoegd bestuursorgaan geweigerd worden in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid, de bescherming van het milieu of indien bij het verkrijgen daarvan onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt. Uit artikel 2:28, vierde tot en met zesde lid, van de APV vloeit verder – samengevat – voort dat een exploitant bijvoorbeeld niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn, een exploitatievergunning wordt geweigerd als de exploitatie in strijd is met het omgevingsplan of het horecagebiedsplan, of als door de exploitatie van de openbare inrichting de leefbaarheid in de omgeving van de openbare inrichting wordt aangetast of dreigt te worden aangetast.

12. De burgemeester heeft aan dit kader getoetst en de exploitatievergunning voor de duur van vijf jaar verleend. Het toetsingskader voor de verlening van een exploitatievergunning is grotendeels beperkt tot de vraag of exploitatievergunning gelet op de openbare orde en de leefbaarheid van de directe omgeving kan worden verleend. De belangen die eisers aanvoeren, namelijk hun belang bij het eindigen van de exploitatievergunning op uiterlijk 31 maart 2027 vanwege aanstaande bouwwerkzaamheden en contractuele verplichtingen die in dat verband door eisers zijn aangegaan, zijn geen belangen die rechtstreeks betrokken zijn bij de verlening van de exploitatievergunning. Het eindigen van een huurovereenkomst of de contractuele belangen van een eigenaar bij een dergelijke beëindiging zijn namelijk geen elementen die aan de weigering van een exploitatievergunning ten grondslag kunnen worden gelegd. De rechtbank acht verder van belang dat eventuele financiële schade door vertraging van het project als gevolg van de verlening van de exploitatievergunning voor vijf jaar niet voortvloeit uit de verlening van de exploitatievergunning, maar uit de contractuele relatie tussen eisers, en tussen [bedrijf 3] en [bedrijf 2] . Ook bij het ontbreken van een exploitatievergunning, maar het voortbestaan van de huurovereenkomst tussen [bedrijf 2] en [bedrijf 3] , is er immers nog sprake van een obstakel voor het kunnen aanvangen van de bouwwerkzaamheden. De burgemeester heeft er overigens op gewezen dat de exploitatievergunning van rechtswege vervalt wanneer de exploitatie wordt beëindigd, bijvoorbeeld wanneer de huurovereenkomst is beëindigd en de exploitant geen beschikking meer heeft over het pand. Eisers hebben daardoor een onvoldoende rechtstreeks belang bij de verlening van de exploitatievergunning.

13. Ook is niet gebleken dat eisers een ander voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. De rechtbank acht de omstandigheid dat eisers eigenaar zijn van het pand en/of (aangrenzende) percelen hiervoor onvoldoende. Weliswaar kan het zijn van eigenaar onder omstandigheden wel voldoende zijn om een dergelijk belang vast te stellen, bijvoorbeeld als de eigenaren gevolgen van enige betekenis ervaren, maar van dergelijke omstandigheden is in deze zaak niet gebleken. Eiseres [bedrijf 1] heeft weliswaar gesteld dat woningen uit de eerste fase van de bouw mogelijk geluidsoverlast kunnen ondervinden van [bedrijf 2] . Op grond van de realisatieovereenkomst die [bedrijf 1] met de toekomstige eigenaar van de appartementsrechten heeft gesloten, is zij aansprakelijk voor de schade die gevolg is van deze geluidsoverlast. De rechtbank overweegt echter dat dit een toekomstige, onzekere gebeurtenis betreft en dat niet is gesteld dat op dit moment sprake is van geluidsoverlast, waardoor [bedrijf 1] gevolgen van enige betekenis ervaart.

14. De rechtbank komt tot het oordeel dat de burgemeester, gelet op het bovenstaande, terecht heeft geoordeeld dat eisers geen belanghebbende zijn bij de verlening van de exploitatievergunning aan [bedrijf 2] . Nu de wens van eisers dat de exploitatie van [bedrijf 2] uiterlijk 31 maart 2027 stopt enkel verband houdt met de financiële belangen die gemoeid zijn met de ontwikkeling van het Dynamoblok en de huurovereenkomst tussen [bedrijf 3] en [bedrijf 2] hieraan in de weg staat, ligt het op de weg van partijen om hier civielrechtelijk met elkaar uit te komen.



Conclusie en gevolgen


15. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de burgemeester geen nader inhoudelijk besluit hoeft te nemen op het bezwaarschrift van eisers. Eisers krijgen daarom hun griffierecht niet terug. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.




Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. W.D.F. Oskam, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.




Eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2109, r.o. 3.1.


Dit staat in de toelichting op artikel 2:28 van de APV.


Zie het in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb neergelegde specialiteitsbeginsel.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4494.