ECLI:NL:RBROT:2026:11492

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/8771


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 september 2026 in de zaak tussen

[eiseres] V.O.F., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] ),


en


De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. S. Yildirim).

Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over de oplegging van de bestuurlijke boete van € 38.062,- aan eiseres vanwege 29 overtredingen van de Arbeidstijdenwet (Atw). Eiseres is het niet eens met de bestuurlijke boete. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boete mocht opleggen en de boete niet hoefde te matigen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Met het besluit van 1 april 2025 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 38.062,- vanwege 29 overtredingen van de Atw. Met het bestreden besluit van 23 september 2025 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de oplegging van de bestuurlijke boete gebleven.



2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 18 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.




Beoordeling door de rechtbank



Totstandkoming van het bestreden besluit

3. In het kader van de Atw hebben arbeidsinspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie op 11 april 2024 een inspectie uitgevoerd bij [eiseres] , op de locatie [adres] te [plaats] . De rapporteurs hebben van de bevindingen een boeterapport opgesteld, gedagtekend 5 september 2024. De minister heeft op grond van dit boeterapport op 1 april 2025 een bestuurlijke boete aan eiseres opgelegd.



3.1.
De boete is opgelegd vanwege overtredingen van het verbod op kinderarbeid zoals neergelegd in de Atw, omdat eiseres kinderen jonger dan 16 jaar maaltijden heeft laten bezorgen en dit bovendien gevaarlijke werkzaamheden zijn. Uit het boeterapport volgt dat in de periode 4 maart 2024 tot en met 31 maart 2024 drie werknemers jonger dan 16 jaar maaltijden op een elektrische fiets hebben bezorgd. Dit zijn overtredingen van artikel 3:2, eerste lid, van de Atw. Werknemer [minderjarige 1] (15 jaar) heeft 9 dagen gewerkt, werknemer [minderjarige 2] (14 jaar) 19 dagen en werknemer [minderjarige 3] (14 jaar) heeft 1 dag verboden kinderarbeid verricht. De minister is in het bestreden besluit bij de oplegging van de bestuurlijke boete gebleven.



Toetsingskader


4. De toepasselijke wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.



Mocht de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opleggen?





Vaststelling van de overtredingen


5. Eiseres stelt dat de minister ten onrechte de bestuurlijke boete heeft opgelegd. Zij voert daartoe aan dat de bewijsmiddelen waar de minister naar verwijst onvoldoende zijn om aan te nemen dat er 29 overtredingen van de Atw hebben plaatsgevonden. De verklaringen van de minderjarigen zijn niet eenduidig. Ook blijkt uit de arbeidstijdenregistratie slechts het aantal gewerkte uren en niet welke werkzaamheden de minderjarigen hebben verricht. De minderjarigen waren in dienst als algemeen medewerker en niet als bezorger. De bezorgingen vonden slechts incidenteel en onder toezicht van een meerderjarige plaats, waarbij de werkzaamheden veilig en beperkt van aard waren. Daarnaast heeft de minister gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel door het aanbod van eiseres om getuigenverklaringen van andere werknemers over te leggen af te slaan.

6. De rechtbank overweegt het volgende. Een bestuursorgaan (in dit geval de minister) mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, dan moet worden onderzocht of, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.



6.1.
Het boeterapport is op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend door de arbeidsinspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie. In het boeterapport van 5 september 2024 staat dat de arbeidsinspecteur de arbeidstijdenregistratie van eiseres heeft gebruikt om de werktijden van de kinderen vast te stellen. De arbeidsinspecteur heeft deze arbeidstijdenregistratie als uitgangspunt genomen. Daarbij zijn de kinderen verhoord door de arbeidsinspecteur. De verslagen hiervan bevinden zich ook bij het boeterapport.



6.2.
De minister mocht op basis van de arbeidstijdenregistratie, in combinatie met de verklaringen van de kinderen zoals deze tegenover de arbeidsinspecteur zijn afgelegd, de boete aan eiseres opleggen. De kinderen hebben aan de arbeidsinspecteur verklaard dat de urenregistratie klopt. Daarnaast hebben de kinderen verklaard dat zij op die dagen maaltijden hebben bezorgd. De verklaringen van de kinderen zijn vastgelegd in het op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de verklaringen van de kinderen. Wat eiseres heeft aangevoerd, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank ziet in het dossier bijvoorbeeld geen aanwijzingen dat de kinderen als algemeen medewerker werkten bij eiseres en in die rol niet elke werkdag maaltijden hebben bezorgd of dat de bezorgingen altijd onder toezicht van een meerderjarige plaatsvonden. Die twijfel kan er eventueel wel zijn bij een verklaring van één van de kinderen over één bepaalde werkdag. [minderjarige 3] heeft in zijn verklaring gezegd dat hij niet meer zeker weet of hij op 31 maart 2024 heeft gewerkt. Op de zitting heeft de minister er echter op gewezen dat eiseres in de e-mail van 1 juli 2024 (aanwezig in het dossier) heeft bevestigd dat [minderjarige 3] op 31 maart 2024 heeft gewerkt en die dag maaltijden heeft bezorgd. De minister heeft die werkdag van [minderjarige 3] dus ook als overtreding mogen aanmerken.



6.3.
De rechtbank vindt verder niet dat de minister in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat bij de voorbereiding van een besluit het bestuursorgaan (in deze zaak de minister) de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. De minister heeft voldoende de relevante feiten verzameld om tot het opleggen van de boete te komen. Zo zijn de kinderen en de gemachtigde van eiseres gehoord. De minister heeft geen reden hoeven zien om de andere werknemers van eiseres ook te horen.



De hoogte van de boete en het evenredigheidsbeginsel


7. Eiseres voert ook aan dat de opgelegde boete niet in verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding, noch tot de omstandigheden van het geval. Eiseres had geen opzet of grove schuld en was niet op de hoogte van de specifieke regelgeving omtrent het bezorgen van maaltijden door jongeren onder de 16 jaar. Inmiddels heeft eiseres maatregelen genomen en geen medewerkers jonger dan 16 jaar meer aangenomen. De opgelegde boete vormt bovendien een ernstige bedreiging voor de voortzetting van de (kleinschalige) onderneming. De minister had aanleiding moeten zien om op grond van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van de beleidsregels.

8. De bevoegdheid van de minister om vanwege een overtreding van artikel 3:2, eerste lid, van de Atw (kinderarbeid) een bestuurlijke boete op te leggen, is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de minister vrije beslissingsruimte heeft. De minister moet de bestuurlijke boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. De minister houdt daarbij, als dat nodig is, rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister gebruikt bij het opleggen van een bestuurlijke boete de regels uit de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (de Beleidsregel). Volgens de hoogste bestuursrechter bevat de Beleidsregel in principe voldoende mogelijkheden om van geval tot geval een evenredige boete op te kunnen leggen.

9. De rechtbank komt tot het oordeel dat het opleggen van de boete evenredig is. Er is ook geen reden om de hoogte van de boete te matigen met toepassing van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. De rechtbank overweegt als volgt.



9.1.

Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, heeft de minister terecht vastgesteld dat er 29 overtredingen hebben plaatsgevonden. Per overtreding is het boetebedrag
€ 2.000,-. Dit staat in artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregel en de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Atw. De wetgever heeft dit boetebedrag bepaald. De wetgever heeft daarbij een afweging gemaakt welke boete passend en evenredig is bij een overtreding van het verbod op kinderarbeid. Voor een werkgever die minder dan 10 werknemers in dienst heeft, wordt het boetenormbedrag gehalveerd. Bij een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, geldt dat de boete met anderhalf wordt vermenigvuldigd. De minister heeft daarmee een boetebedrag van € 43.500,- vastgesteld (€ 2.000,- x 0,5 x 1,5 = € 1.500,- x 29 = € 43.500,-). De minister heeft bepaald dat eiseres passende en adequate maatregelen heeft genomen om dezelfde of soortgelijke overtredingen te voorkomen. Hierdoor is de boete met 12,5% gematigd en vastgesteld op
€ 38.062,-. De rechtbank overweegt dat de minister hiermee al rekening heeft gehouden met het feit dat eiseres nu geen werknemers jonger dan 16 jaar meer aanneemt.




9.2.
De rechtbank begrijpt dat het boetebedrag voor eiseres erg hoog is en eiseres heeft ter zitting invoelbaar betoogd de kinderen die voor haar werken juist van de straat te willen houden. De minister is echter bevoegd om voor iedere overtreding één bestuurlijke boete op te leggen. In de Beleidsregel is geen maximum opgenomen. De wetgever heeft met deze regel in de Atw beoogd om overtredingen per kind (werknemer), per feit en per dag vast te stellen. Volgens de Memorie van Toelichting (de wetsgeschiedenis) bij deze bepaling wordt hiermee vermeden dat een werkgever met bijvoorbeeld één werknemer bij overtreding van de bestuursrechtelijke gesanctioneerde normen een even hoge boete krijgt als een werkgever waarvan tien werknemers de bestuursrechtelijke gesanctioneerde normen overtreden. Bovendien kan via deze cumulatiebepaling worden vermeden dat het niet naleven van de bestuursrechtelijke gesanctioneerde normen bijvoorbeeld meerdere malen achtereen als één overtreding wordt aangemerkt.



9.3.
De gemachtigde van eiseres heeft verklaard dat hij niet op de hoogte was van het verbod om de kinderen maaltijden te laten bezorgen. Dit is echter geen reden om de boete te verlagen. Het had namelijk wel van eiseres verwacht mogen worden dat zij op de hoogte was van dat verbod. Voor het opleggen van de boete maakt het niet uit of eiseres met opzet de kinderen maaltijden heeft laten bezorgen.



9.4.
Eiseres heeft verder gesteld dat de onderneming zwaar wordt getroffen door de bestuurlijke boete. De rechtbank overweegt echter dat eiseres de financiële situatie van de onderneming niet met stukken heeft onderbouwd. De minister had daarom de boete niet hoeven te verlagen in verband met bijzondere omstandigheden, met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Op de zitting heeft de minister gezegd dat wanneer eiseres financiële stukken kan overleggen van de onderneming, de minister bereid is te kijken of de betalingsregeling kan worden verruimd.




Conclusie en gevolgen


10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres de boete van € 38.062,- moet betalen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.




Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. W.D.F. Oskam, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Bijlage: relevante wet- en regelgeving



Arbeidstijdenwet


Artikel 1:2, eerste lid

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder kind: een persoon jonger dan 16 jaar.




Artikel 3:2


1. De verantwoordelijke persoon zorgt er voor, dat een kind geen arbeid verricht.
2. Het eerste lid geldt niet ten aanzien van het verrichten van

a. arbeid in het kader van een alternatieve sanctie door een kind van 12 jaar of ouder, voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd;
b. niet-industriële arbeid van lichte aard door een kind van 13 jaar of ouder
1° voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd, of
2° in het kader van een maatschappelijke stage als bedoeld in artikel 2.32 van de Wet voortgezet onderwijs 2020;
c. arbeid van lichte aard door een kind van 14 jaar of ouder voor zover deze arbeid verricht wordt naast en in samenhang met het onderwijs;
d. arbeid bestaande uit het bezorgen van ochtendkranten door een kind van 15 jaar, voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd.

3. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld met betrekking tot het tweede lid.
4. De verantwoordelijke persoon leeft de nadere regels, bedoeld in het derde lid na.



Artikel 10:1, eerste lid

Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3:2, eerste en vierde lid […].




Artikel 10:5, eerste lid

Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.




Artikel 10:7, zesde lid

Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. […] Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens de wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.




Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013
Artikel 1. (Berekening van de bestuurlijke boete)
1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen:

a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2 bij deze beleidsregel is gevoegd.
[…]




Artikel 2. (Correctie aantal werknemers)


1. De in bijlage 1 genoemde boetenormbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor een werkgever die 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers in dienst heeft (middelgroot bedrijf).
2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes:

a. 0,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die minder dan 10 werknemers in dienst heeft (kleinbedrijf);
b. 0,75 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die 10 of meer, maar minder dan 50 werknemers in dienst heeft (middenbedrijf);
c. 1,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die 100 of meer werknemers in dienst heeft (grootbedrijf).

3. Een al dan niet op het aantal werknemers dat in dienst is van de werkgever gecorrigeerd normbedrag, is het uitgangsbedrag voor de eventuele verdere berekening van de bestuurlijke boete.



Artikel 5. (Maximum aantal werknemers)


1. Het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal werknemers ter zake waarvan één of meer overtredingen is vastgesteld, bedraagt, afhankelijk van het aantal werknemers dat bij de betreffende werkgever in dienst is:

a. 3 (kleinbedrijf),
b. 6 (middenbedrijf),
c. 9 (middelgroot bedrijf),
d. 12 (grootbedrijf).




Artikel 6. (Correctie overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd)

Het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag wordt met anderhalf vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.




Artikel 7. (Cumulatie bestuurlijke boetes)

De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.




Bijlage 1 bij de Beleidsregel

Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet
Onderwerp Boetenormbedrag
* Kinderarbeid ○ Het verbod van kinderarbeid; € 2.000,–




Bijlage 2 bij de Beleidsregel

Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt gegeven
[…]

c. Indien er bij het niet naleven van art. 3:2 van de Arbeidstijdenwet sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie.
[…]



Toelichting bij bijlage 2

Kinderarbeid
Indien de inspecteur constateert dat een kind niet-toegestane arbeid verricht, is dit een overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd, wanneer ook aan één van de volgende voorwaarden is voldaan:

a. er is sprake van een voor een kind gevaarlijke situatie; of,
b. het kind heeft onvoldoende gerust, werkt laat of werk te lang zoals omschreven in bijlage 2.
c. er is geen ontheffing verleend voor artistieke arbeid, of er wordt niet voldaan aan de voorwaarden daaraan in de ontheffing.



Nadere regeling kinderarbeid


Artikel 1:1, derde lid

Onacceptabele veiligheidsrisico's voor een kind of zijn omgeving zijn in ieder geval aanwezig bij werkzaamheden:
[…]
c. waarbij door het kind zelfstandig en op commerciële basis maaltijden worden bezorgd waarbij sprake is van deelname aan het verkeer met behulp van een voertuig.
[…]






Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, r.o. 6.3.


Dit staat in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).


Zie ook de artikelen 3:4 van de Awb en 5:46, tweede lid, van de Awb.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:501, r.o. 5.2.


Dit staat in artikel 2, tweede lid, onder a, van de Beleidsregel.


Dit staat in artikel 6 en bijlage 2 onder c, van de Beleidsregel.


Dit staat in artikel 10:5, derde lid, van de Atw en artikel 7 van de Beleidsregel.


Memorie van Toelichting, Wijziging van de Arbeidstijdenwet in verband met de invoering van bestuursrechtelijke handhaving en de daarmee samenhangende bepalingen (Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet), Kamerstukken II, 2002/2003, 29000, nr. 3, p. 18.