ECLI:NL:RBROT:2026:11210

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 25/897


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 augustus 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats 1], eiseres
(gemachtigde: [naam 1]),


en


het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigde: mr. drs. M.A.C. Kooij).


Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf 1] uit [vestigingsplaats 2] (vergunninghoudster)
(gemachtigde: [naam 2]).





Procesverloop

1. Met het besluit van 18 juli 2024 (het primaire besluit) heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan vergunninghoudster voor het wijzigen van het gebruik van een voormalig fabrieksgebouw aan de [straatnaam] in [locatie 1] (het perceel) naar een bedrijfsruimte, bar/restaurant en kantoor.

2. Met het besluit van 13 december 2024 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is het college onder aanvullende motivering bij dat besluit gebleven.

3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.


3.1.
De rechtbank heeft het beroep op 29 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en [naam 3], [naam 4] en [naam 5], de gemachtigde van het college en mr. D.J. Edelman en mr. C. Harreman en de gemachtigde van vergunninghoudster en [naam 6].




Beoordeling door de rechtbank



Toepasselijk recht

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, zoals de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).



4.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 september 2023. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.



Het bestreden besluit


5. Vergunninghoudster wil met haar bouwplan het voormalige fabrieksgebouw aan de [straatnaam] in [locatie 1] herontwikkelen door het gebouw om te zetten naar de functies horeca en kantoor, met in beperkte mate behoud van enkele bedrijfsruimten. Initiatiefnemers voor dit transformatieplan zijn de ondernemingen [bedrijf 1], [bedrijf 2] en [bedrijf 3], die begin 2021 de gemeentelijke prijsvraag voor de herontwikkeling van het complex hebben gewonnen met de gezamenlijke inzending “[locatie 2]”. De inzending ging uit van de functies horeca, hotel, ateliers (voor makers van kunst) en werkplekken (voor makers). Dit is onderverdeeld in horeca, bedrijfsactiviteiten en kantoren. Eiseres huurt een gedeelte van het pand aan de [straatnaam] en zit er al 40 jaar. Het bouwplan ziet niet op het gedeelte van het pand waar eiseres zit.

6. Ter plaatse van het perceel geldt op grond van de Beheersverordening “[locatie 2] en omgeving” (de Beheersverordening) de bestemming “bedrijven” (artikel 3 van de planregels). Het bouwplan is hiermee in strijd, omdat horecabedrijven, zelfstandige kantoorvestigingen en bedrijven die niet vallen binnen de toegestane categorieën 1 tot en met 4 van de Staat van inrichtingen



6.1.
Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit gebruik in strijd met de ruimtelijke regels. Het college heeft voor deze activiteit omgevingsvergunning verleend op basis van de zogenaamde kruimellijst.



Toetsingskader


7. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.



Onlosmakelijke samenhang


8. Eiseres betoogt dat er ten onrechte per activiteit omgevingsvergunningen zijn verleend in plaats van één omgevingsvergunning voor het gehele project. Hierdoor wordt niet naar de integraliteit van het project gekeken.

9. Op grond artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, van de Wabo zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 van de Wabo kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.



9.1.
Met deze afwijking is het mogelijk gemaakt de activiteit planologisch strijdig gebruik en andere activiteiten waarop dat gebruik geheel of gedeeltelijk betrekking heeft, achtereenvolgens vergund te krijgen. Dit betekent dat vergunninghoudster voor de functiewijziging van het fabrieksgebouw afzonderlijk een omgevingsvergunning kan aanvragen.



9.2.
Het betoog slaagt niet.



Ruimtelijke afweging


10. Eiseres betoogt dat het bouwplan niet voldoet aan een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft onvoldoende rekening gehouden met haar belangen. De gebruiksmogelijkheden en de leefbaarheid van het pand worden met de omgevingsvergunning beperkt. Verder wordt er aanzienlijk afgeweken van het tenderplan. Daarin is de rol van eiseres vervangen door kantoorruimte en horeca. Uit het tenderplan volgt volgens eiseres ook dat vergunninghoudster een wijziging van het bestemmingsplan had moeten aanvragen. Het college onderbouwt haar motivering dat de functiewijziging stedenbouwkundig en programmatisch wenselijk is niet met objectieve beleidsdocumenten of een analyse van de impact op de bestaande functies in het gebied. Verder zijn alternatieven binnen de Beheersverordening niet onderzocht.

11. Voorop staat dat de aanvraag en de bijbehorende bouwtekeningen leidend zijn voor de beoordeling van de omvang van een aanvraag om omgevingsvergunning. Dat is afgeweken van een tenderplan, speelt, wat daar verder ook van zij, ter zake geen rol. Ook is het college in dat kader niet verplicht tot het onderzoeken van alternatieven. Tot slot is het college in dit geval op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wabo bevoegd om af te wijken van de Beheersverordening door het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘handelen in strijd met de ruimtelijke regels’. Dat volgens eiseres uit het tenderplan volgt dat vergunninghoudster een wijziging van het bestemmingsplan had moeten aanvragen, laat, wat daar verder van zij, die bevoegdheid onverlet.

12. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.



12.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de transformatie van het perceel naar een mix van horeca, kantoor en bedrijfsgebouw, stedenbouwkundig en programmatisch wenselijk is. Het college heeft ter nadere motivering verwezen naar de bij de aanvraag behorende ruimtelijke motivering van LBP SIGHT van 6 juni 2024. Het college heeft toegelicht dat in de op 27 juni 2019 vastgestelde ontwikkelvisie “Ruimtelijk Raamwerk M4H” (Merwe-Vierhavens) door de directie van het Havenbedrijf en de gemeenteraad reeds de wens is uitgesproken het gebied te ontwikkelen tot een innovatief woon-werk-milieu, optimaal ingericht voor de innovatieve maakindustrie met een mix van werken, wonen, cultuur, horeca, sport en onderwijs. Binnen deze ontwikkelvisie neemt [straatnaam] als centraal brandpunt een belangrijke plek in en dient als vliegwiel voor de gebiedsontwikkeling. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan ruimtelijk inpasbaar is. Wat eiseres aanvoert leidt niet tot een ander oordeel.



12.2.
Hoewel het bouwplan niet ziet op het gedeelte van het gebouw waar eiseres zit, kan eiseres wel ruimtelijke gevolgen, zoals geluidsoverlast, ondervinden van de functiewijzigingen. Het college heeft bij het afwegen van de belangen van eiseres gekeken naar wat op grond van de Beheersverordening mogelijk is. Op grond van de Beheersverordening zijn bedrijven toegestaan in de categorieën 1 tot en met 4 van de Staat van inrichtingen behorende bij de Beheersverordening. Dat zijn bedrijven die door hun aard in principe gescheiden dienen te worden van woonwijken door middel van brede groenstroken, plantsoenen en water. Voorbeelden hiervan zijn inrichtingen die bijvoorbeeld afvalstoffen, marktafval of baggerspecie bewerken, veiligheidskruitsoorten bewaren, auto's herstellen, een azijnfabriek, een kalkbranderij, een brekerij van steen of mineralen, een metaalharderij en een darmsorteerderij (cat. 4). Het bouwplan voorziet in het toestaan van bedrijfsactiviteiten ten behoeve van horeca in het fabrieksgebouw en bedrijfsruimte in de plint. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen mag het college bij de afweging van de bij de besluitvorming betrokken belangen meewegen dat negatieve gevolgen van een bouwplan ook kunnen worden veroorzaakt door de fictieve realisering van een bouwplan dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat gelet op wat eiseres hierover naar voren heeft gebracht het college bij de belangenafweging heeft kunnen betrekken dat het bouwplan in bedrijfsactiviteiten voorziet die minder impact hebben dan wat op basis van de Beheersverordening zou zijn toegestaan (fictieve realisering).



12.3.
Voor zover eiseres betoogt dat er geen omgevingsvergunning verleend kon worden omdat het tenderplan daaraan in de weg staat, overweegt de rechtbank dat volgens vaste rechtspraak voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van de omgevingsvergunning in de weg staat, alleen aanleiding bestaat wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. Gelet op wat eiseres aanvoert, is de rechtbank niet gebleken van een evident privaatrechtelijke belemmering.



12.4.
In het licht van voornoemde omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de door eiseres aangevoerde nadelige gevolgen van het bouwplan niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de omgevingsvergunning voor de functiewijzigingen mogen verlenen.



12.5.
Het betoog slaagt niet.





Conclusie en gevolgen


13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.





Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2026.





De griffier is verhinderd


de uitspraak te ondertekenen.











griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Wet algemene bepalingen omgevingsrecht





Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

[…],
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].




Artikel 2.7


Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.


[…].





Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

[…],
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
[…].




Besluit omgevingsrecht





Bijlage II. Behorende bij de artikelen 2.3, 2.5a en 2.7



Artikel 4

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…];
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
[…].




Beheersverordening [locatie 2] en omgeving





Artikel 3 - BEDRIJVEN

1. De gronden, aangewezen voor "bedrijven", zijn bestemd voor bouwwerken, opslag- en werkterreinen ten behoeve van bedrijven, welke zijn vermeld in de categorieën 1 tot en met 4 van de Staat van inrichtingen, behorende bij deze voorschriften, met de daarbij behorende ontsluitingswegen en -paden, parkeerplaatsen, groenvoorzieningen, een en ander met dien verstande, dat detailhandel, horecabedrijven en zelfstandige kantoorvestigingen niet zijn toegestaan.
[…].



Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.


Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef, onderdeel 9, van het Besluit omgevingsrecht (Bor).


Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2635.


Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1015.


Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1957.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2713.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1095.