ECLI:NL:RBROT:2026:10061

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 26/621


uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 juli 2026 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen



[Verzoeker] , uit [plaatsnaam] , verzoeker
(gemachtigden: mr. G.P. Roth en mr. L.B.G. Hillen),


en


Stichting Autoriteit Financiële Markten, verweerster (AFM),
(gemachtigden: mrs. A.J. Boorsma, J. Waalkens en M.B.C. Kloppenburg).




Procesverloop


Bij besluit van 16 januari 2026 heeft de AFM aan verzoeker een bestuurlijke boete van € 625.000,- opgelegd (het boetebesluit) en hem bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum medegedeeld dat zij het boetebesluit, onder begeleiding van een persbericht, openbaar zal maken door publicatie daarvan (het openbaarmakingsbesluit).



Verzoeker heeft op 21 januari 2026 bezwaar gemaakt tegen het boetebesluit en het openbaarmakingsbesluit. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van het openbaarmakingsbesluit.



Naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van verzoeker van 30 maart 2026 heeft de AFM bij brief van 16 april 2026 aanvullende stukken ingediend. Daarbij heeft de AFM, op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de voorzieningenrechter meegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen (het eerste geheimhoudingsverzoek).



Verzoeker heeft gereageerd op het geheimhoudingsverzoek van de AFM.



De AFM heeft op 12 mei 2026 een verweerschrift ingediend.



Bij beslissing van 1 juni 2026 heeft de rechter-commissaris beslist dat een deel van de gevraagde (volledige) beperking van de kennisneming van de dossierstukken deels gerechtvaardigd is en deels niet gerechtvaardigd is.



De AFM heeft op 8 juni 2026 de voorzieningenrechter de dossierstukken ingediend en opnieuw verzocht om beperking van de kennisneming van deze stukken op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb (het tweede geheimhoudingsverzoek).



Bij beslissing van 22 juni 2026 heeft de rechter-commissaris beslist op het tweede geheimhoudingsverzoek.



Het onderzoek ter zitting heeft met gesloten deuren plaatsgevonden op 30 juni 2026. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden mr. L.B.G. Hillen en mr. M.M.Z. Advan. De AFM is ter zitting vertegenwoordigd door haar gemachtigden. Daarnaast zijn namens de AFM verschenen mr. [naam 1] , [naam 2] en mr. [naam 3] .





Overwegingen



Inleiding


1. Op grond van bijlage 9 van het Besluit EU-verordeningen Wft is de AFM belast met het toezicht op de Verordening (EU) Nr. 596/2014 (Market Abuse Regulation, hierna: MAR).

2. Het Market Surveillance Systeem van de AFM heeft op 29 december 2023 een signaal gedetecteerd over mogelijk manipulatief handelsgedrag in het aandeel NX Filtration N.V. (NX Filtration). De AFM heeft vervolgens op 11 januari 2024 heeft een Suspicious Transaction and Order Report (STOR) ontvangen van [Broker 2] (een joint venture tussen Uitvoerend Broker en een andere broker, [Broker 2] ) over mogelijk marktmisbruik in het aandeel NX Filtration op 29 december 2023 dat zag op het handelsgedrag van [onderneming] ( [nummer] ). Op 17 januari 2024 heeft de AFM een STOR ontvangen van de uitvoerend broker over mogelijk marktmisbruik in NX Filtration op 29 december 2023 door [onderneming]



Onderzoeksrapport


3. De AFM is naar aanleiding van voormelde signalen een nader onderzoek naar verzoeker gestart. De bevindingen heeft de AFM neergelegd in een onderzoeksrapport van 5 juni 2025. Verzoeker is enig bestuurder van [onderneming 2] en is enig (middellijk) bestuurder van [onderneming] ( [onderneming] ). Via de zakelijke rekening van [onderneming] heeft hij op 29 december 2023 gehandeld in het aandeel NX Filtration. De AFM heeft geconstateerd dat er op 30 december 2023 een bovengemiddeld groot handelsvolume was en een limiet die significant hoger lag dan de koers op dat moment.


Verzoeker heeft op 29 december 2023 omstreeks 15:47 uur telefonisch twee orders geplaatst bij een medewerker van de uitvoerend broker. Het transcript van dit gesprek is aan het onderzoeksrapport toegevoegd en is, voor zover van belang, hieronder opgenomen.



(…)
00:00:16 De heer [Verzoeker] : ”Zeg, heel even NX.”
00:00:19 Medewerker Broker: “Ja.”
00:00:20 De heer [Verzoeker] : ”Hoeveel aandelen hebben wij precies? Is dat 70? Of 60? Of 80? Op het eind? Om precies zes miljoen te hebben.”
00:00:27 Medewerker Broker: “Ja, ik ga kijken. Even kijken. Uhm”
00:00:45 Medewerker Broker: “571. Even kijken..”
00:00:58 Medewerker Broker: “Je hebt 5.950.000 ”
00:01:02 De heer [Verzoeker] : ”Oké, dan hebben we.. Als je er dan om kwart over vijf.” 00:01:10 Medewerker Broker: “Ja, 10.000.”
00:01:12 De heer [Verzoeker] : ”Nee nee nee nee, doe maar. Doe maar gewoon, uhm. Laten we, 30.000 doen.”
00:01:21 Medewerker Broker: “Ja, zijn er pas 7.000 omgezet hè vandaag. Er zit heel weinig handel in.”
00:01:25 De heer [Verzoeker] : ”Ja, weet ik. Maar ze hoeven ook niet allemaal te gaan. Als we maar naar 6,70 gaan.”
00:01:27 Medewerker Broker: “Nee oké. Op 6,70, 30.000 stukken.”
00:01:35 De heer [Verzoeker] : ”Ja, pas om kwart over vijf”
00:01:36 Medewerker Broker: “Dan denk ik dat de handel wel stil wordt gelegd. Omdat die dan limit-up is. Maar dat gaan we wel even zien. Ik leg er 30.000, kwart over vijf, op 6,70.” 00:01:44 De heer [Verzoeker] : ”Ja, mocht die nou daarna (na die 30.000) weer zakken. Dan mag je er weer 20.000 ook weer inleggen op 6,70.”
00:01:55 Medewerker Broker: “Oké”
00:01:57 De heer [Verzoeker] : ”Snap je wat ik bedoel?”
00:01:58 Medewerker Broker: “Ja, ik snap heel goed wat je bedoelt.” 00:01:59 De heer [Verzoeker] : ”Ik vind het lekker als ie afsluit op 6,70”
00:02:02 Medewerker Broker: “Ja, ja. Oké, is goed. Gaan we doen. Oké prima [Verzoeker] .” 00:02:07 De heer [Verzoeker] : ”Dus dan heb je gewoon de vrijheid met die 50.000 stuks. En komt ie er eerder op, helemaal goed. Top.”
00:02:14 Medewerker Broker: ”Ja oké, is goed. Prima. Dankjewel [Verzoeker] . Veel plezier daar. Dag.”
(…)


4. De AFM heeft op basis van dit telefoongesprek geconstateerd dat verzoeker een kooporder van 30.000 aandelen NX Filtration met een limiet van € 6,70 heeft geplaatst met de uitdrukkelijke instructie om deze order vanaf 17.15 uur die dag in te leggen. Daarnaast heeft hij een aanvullende kooporder van 20.000 aandelen NX Filtration met eveneens een limiet van € 6,70 geplaatst, die alleen ingelegd mag worden na volledige uitvoering van de eerste order en wanneer de koers daarna zou zakken onder de € 6,70. Uit de transacties in het aandeel NX Filtration volgt dat de medewerker van de uitvoerend broker de eerste kooporder van verzoeker in drie tranches van 10.000, conform de instructie van verzoeker, heeft ingelegd in het orderboek. De eerste tranche heeft geleid tot een koersstijging van € 6,30 naar € 6,48. De tweede tranche heeft geleid tot een koers van € 6,70. De derde tranche heeft niet geleid tot volledige uitvoering van de order van verzoeker. In totaal worden 3.257 stukken van die order uitgevoerd en blijft de koers € 6,70. Vervolgens legt een derde partij om 17:19:51 een kooporder in met een limiet van € 6,95, die niet direct kan worden uitgevoerd door één van de trading safeguards van Euronext, namelijk de static collar. Doordat er een order wordt ingelegd buiten vastgestelde bandbreedte, krijgt NX Filtration om 17:19:51 de ‘freeze’-status waardoor er een veiling plaatsvindt. Tijdens de veiling is er geen doorlopende handel mogelijk. De handel wordt om 17:25:19 uur hervat, waarna om 17:30 uur de slotveiling start. De tweede order van verzoeker wordt, conform diens instructie, niet uitgevoerd. De koers van het aandeel NX Filtration is door de transacties van [onderneming] gestegen van € 6,30 (om 17:15 uur) tot € 6,70 (om 17:17 uur) en hebben daarmee een totale koersimpact van € 0,40. Dat is een koersstijging van 6,35%. De AFM heeft verder geconstateerd dat de koers van het aandeel NX Filtration op de eerstvolgende handelsdag, te weten 2 januari 2024, binnen 20 minuten daalt naar € 6,30.

5. De AFM heeft uit het telefoongesprek tussen verzoeker en de uitvoerend broker afgeleid dat verzoeker met zijn orders tot doel heeft gehad de koers van het aandeel NX Filtration naar een koers van € 6,70 te brengen, hetgeen ook is gebeurd. De AFM heeft geconcludeerd dat verzoekers handelsgedrag kan worden aangemerkt als de manipulatieve handelspraktijk ‘marking the close’ als bedoeld in Bijlage II, afdeling 1, artikel 5, onder d en sub iv, van de Gedelegeerde Verordening 2016/522. Dit omvat het doelbewust op het referentietijdstip van de handelssessie (bijv. opening, sluiting, afwikkeling) kopen of verkopen van een financieel instrument, een gerelateerd spotcontract voor grondstoffen of een op basis van emissierechten geveild product in een poging om te referentieprijs (bv. openingsprijs, sluitingsprijs, afwikkelingsprijs) te verhogen, te verlagen of op een specifiek niveau te houden. Verzoeker heeft met zijn orders volgens de AFM een daadwerkelijk of waarschijnlijk onjuist of misleidend signaal afgegeven met als doel de koersbeïnvloeding van het aandeel NX Filtration. Verzoeker had ook een financieel belang bij een hogere koers, nu daardoor de waarde van het totale aandelenbelang (11,89% voorafgaand aan de gewraakte aankoop op 29 december 2023) van [onderneming] in NX Filtration substantieel toe is genomen.



Besluitvorming


6. De AFM heeft op 12 juni 2025 het voornemen kenbaar gemaakt om aan verzoeker een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van artikel 15 van de MAR. Daarnaast heeft de AFM heeft het voornemen geuit om tot niet-geanonimiseerde openbaarmaking van deze boete over te gaan. Na kennis te hebben genomen van de zienswijze van verzoeker van 19 augustus 2025 heeft de AFM hem bij het bestreden besluit een bestuurlijke boete van € 625.000,- opgelegd. Daarnaast heeft de AFM aan verzoeker medegedeeld dat zij dit besluit, onder begeleiding van een persbericht, openbaar zal maken door publicatie daarvan.



Beoordelingskader


7. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het spoedeisend belang van verzoeker staat niet ter discussie. Dat betekent dat de voorzieningenrechter een oordeel zal geven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Indien de voorzieningenrechter verwacht dat het bestreden besluit in bezwaar niet in stand zal blijven, kan dat een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen.

8. Het oordeel van de voorzieningenrechter over de rechtmatigheid van het bestreden besluit heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.



Schending van de verdedigingsrechten?


9. Verzoeker betoogt dat de AFM zijn verdedigingsrechten heeft geschonden en voert daartoe het volgende aan. Uit het hem ter beschikking gestelde procesdossier blijkt dat er diverse dossierstukken afkomstig van [Broker 1] ( [Broker 1] ) en/of [Broker 2] ( [Broker 2] ) ontbreken. De AFM heeft een onderzoek gedaan bij [Broker 1] en/of [Broker 2] , maar een deel van de antwoorden op de in dat kader gedane inlichtingenvorderingen zit niet in het procesdossier. Dit geldt ook voor het door [Broker 1] opgestelde eigen onderzoeksrapport naar de gang van zaken bij de orders van verzoeker op 29 december 2023. Deze stukken zijn zeer wel mogelijk relevant voor zijn verdediging, aldus verzoeker.


9.1.
De voorzieningenrechter gaat van de volgende feiten en omstandigheden uit. De AFM heeft op 12 juni 2025 het voornemen aan verzoeker kenbaar gemaakt om hem een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van het verbod van marktmanipulatie en heeft vervolgens op 20 juni 2025 het procesdossier aan verzoeker en zijn gemachtigden toegezonden. Naar aanleiding hiervan hebben de gemachtigden van verzoeker per e-mail op 4 juli 2025 de AFM bericht dat het toegezonden procesdossier onvolledig is. Daarbij hebben de gemachtigden van verzoeker opgemerkt dat diverse stukken met [Broker 1] en/of [Broker 2] ontbreken in het procesdossier. Het gaat hierbij onder meer om het door [Broker 1] zelf opgestelde onderzoeksrapport. De AFM heeft verzoeker en zijn gemachtigden op 17 juli 2025 per e-mail bericht dat zij de gevraagde stukken niet verstrekt omdat het boetevoornemen niet op deze stukken berust en er op grond van artikel 5:49, eerste lid, van de Awb geen verplichting bestaat om deze stukken te verstrekken aan verzoeker. De gemachtigden van verzoeker hebben de AFM op 18 juli 2025 nogmaals, en nader gemotiveerd, verzocht om de gevraagde stukken te verstrekken. De AFM heeft dit bij e-mail van 29 juli 2025 geweigerd.



9.2.
Verzoeker heeft de AFM bij brief van 30 maart 2026 nogmaals verzocht om de stukken die [Broker 1] op 17 april 2024 heeft verstrekt in antwoord op de eerste inlichtingenvordering van 25 maart 2024. Daarnaast heeft verzoeker de AFM verzocht hem de aanvullend door [Broker 1] op 26 april 2024 verstrekte stukken, de communicatie in het kader van de tweede inlichtingenvordering van 30 mei 2024 en het door [Broker 1] opgestelde onderzoeksrapport, te verstrekken. De voorzieningenrechter heeft de AFM in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. In reactie hierop, heeft de AFM, voor zover de gevraagde stukken moeten worden aangemerkt als op de zaak betrekking hebbende stukken, deze stukken overgelegd met een verzoek om beperkte kennisneming op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb. De rechter-commissaris heeft bij beslissing van 1 juni 2026 beslist dat de volledige beperking voor een deel van de dossierstukken niet en voor een deel wel gerechtvaardigd is.



9.3.

De AFM heeft vervolgens naar aanleiding van deze beslissing op 8 juni 2026 een aanvullend 8:29-verzoek ingediend. De rechter-commissaris heeft bij aanvullende beslissing van 22 juni 2026 beslist dat de beperking van de kennisneming van de dossierstukken waarop het aanvullende verzoek ziet, gerechtvaardigd is, met uitzondering van de afgeschermde kenmerknummers in de dossierstukken aangeduid als dossierstukken 02 en 03.
De beslissingen van de rechter-commissaris komen er – kort gezegd – op neer dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is voor onder meer het door [Broker 1] opgestelde onderzoeksrapport en de beantwoording van [Broker 1] van de inlichtingenvordering(en) van de AFM.




9.4.
Op grond van artikel 5:49, eerste lid, van de Awb is een bestuursorgaan voorafgaand aan het opleggen van een bestuurlijke boete verplicht om een overtreder desgevraagd in de gelegenheid te stellen de gegevens waarop het opleggen van de bestuurlijke boete, dan wel het voornemen daartoe, berust, in te zien en daarvan afschriften te vervaardigen. In de bezwaarfase geldt op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb dat een bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage legt. Het gaat hierbij om alle stukken die het bestuursorgaan ter beschikking staan en die van belang kunnen zijn voor de besluitvorming over de bestuurlijke boete. Daaronder vallen in ieder geval alle stukken die dienen ter onderbouwing van de beslissing tot het opleggen van een bestuurlijke boete, maar ook stukken die informatie bevatten die in het voordeel van de overtreder zijn. Dit betekent niet dat onvoorwaardelijk toegang tot al het bewijsmateriaal moet worden gegeven. Er moet ook rekening worden gehouden met andere belangen. Bij het rekening houden met andere belangen dient de beperking aan de uitoefening van de rechten van verdediging beperkt te zijn tot het strikt noodzakelijke.



9.5.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker niet in zijn verdedigingsbelangen is geschaad en licht dit als volgt toe. De AFM heeft op 12 juni 2025 het voornemen uitgebracht om aan verzoeker een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van artikel 15 van de MAR. Daarbij heeft de AFM het boetedossier, waarop het voornemen is gebaseerd, op 20 juni 2025 toegezonden aan verzoeker. Verzoeker betoogt dat het door de AFM toegezonden dossier onvolledig is, nu daarin de opvolging door [Broker 1] van de inlichtingenvorderingen van de AFM van 25 maart 2024 en 30 mei 2024, de (weigering van de) verstrekking de interne communicatie van [Broker 1] (vraag 2 van de inlichtingenvordering van 25 maart 2024) met betrekking tot de orders van [onderneming] in NX Filtration van 29 december 2023 en het door [Broker 1] in dat verband kennelijk opgestelde onderzoeksrapport ontbreken. De voorzieningenrechter is met de AFM van oordeel dat het voornemen tot boeteoplegging niet berust op deze stukken. Deze stukken hebben namelijk betrekking op een afzonderlijk onderzoek naar de werkwijze van [Broker 1] met betrekking tot de detectie van marktmanipulatie en raken daarom niet direct aan verzoeker. Hoewel deze stukken mogelijk zouden kunnen worden aangemerkt als op de zaak betrekking hebbend als bedoeld in artikel 7:4, tweede lid, van de Awb en de AFM in beginsel ook verplicht is deze aan verzoeker ter inzage te leggen, is de AFM daar niet toe verplicht bij het uitbrengen van een voornemen tot oplegging van een bestuurlijke boete. Het betoog van verzoeker, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 26 april 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:4289), dat de weigering van de AFM om de gevraagde stukken bij het uitbrengen van het boetevoornemen te verstrekken in strijd is met het Unierechtelijke verdedigingsbeginsel, volgt de voorzieningenrechter niet. In de uitspraak waar verzoeker naar verwijst, heeft de AFM in de voorfase geweigerd stukken te verstrekken die ten grondslag waren gelegd aan het boetevoornemen. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake.



9.6.
Voor zover verzoeker zich op het standpunt heeft gesteld dat deze stukken als op de zaak betrekking hebbend moeten worden aangemerkt en dus in ieder geval in het kader van de bezwaarprocedure door de AFM ter inzage hadden moeten worden gelegd, volgt de voorzieningenrechter dit betoog daarom evenmin. Hierbij is allereerst van belang dat de AFM de door verzoeker gevraagde stukken heeft ingebracht met een verzoek om toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb. Voor zover de rechter-commissaris in de beslissingen van 1 juni 2026 en 26 juni 2026 heeft beslist dat beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd is, beschikt verzoeker inmiddels daarover. Voor zover de rechter-commissaris heeft beslist dat beperking van de kennisneming wel gerechtvaardigd is, te weten onder meer het door [Broker 1] opgestelde onderzoeksrapport en de interne communicatie over de orders van verzoeker op 29 december 2023 (die overigens deels zijn opgenomen in het onderzoeksrapport), is de AFM op grond van artikel 7:4, zesde lid, van de Awb niet verplicht deze aan verzoeker te verstrekken. Gelet op het vorenstaande, komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verzoeker niet in zijn verdedigingsbelang is geschaad. De door verzoeker aangedragen gronden in dit kader kunnen dus niet slagen.



Overtreding verbod marktmanipulatie

10. Verzoeker betwist dat hij het verbod van marktmanipulatie, als neergelegd in artikel 15 van de MAR, heeft overtreden.




10.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het aan de AFM is om buiten redelijke twijfel aan te tonen dat verzoeker de gestelde overtredingen heeft begaan. Volgens vaste rechtspraak moeten aan de bewijsvoering van de gestelde overtreding(en) en de motivering van een boetebesluit hoge eisen worden gesteld.



10.2.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van de MAR, voor zover thans van belang, omvat marktmanipulatie voor de toepassing van deze verordening de volgende activiteiten:
a. a) het aangaan van een transactie, het plaatsen van een handelsorder of elke andere gedraging:
i. i) die daadwerkelijk of waarschijnlijk onjuiste of misleidende signalen afgeeft met betrekking tot het aanbod van, de vraag naar of de koers van een financieel instrument, of

ii) die de koers van een of meer financiële instrumenten daadwerkelijk of waarschijnlijk op een abnormaal of kunstmatig niveau brengt,
tenzij de persoon die de transactie aangaat, de handelsorder plaatstof andere gedragingen verricht, aantoont dat zijn beweegredenen voor deze transactie, deze order of dit gedrag gerechtvaardigd waren en in overeenstemming waren met de gebruikelijke marktpraktijken zoals vastgesteld overeenkomstig artikel 13.



Op grond van artikel 15 van de MAR is het verboden om de markt te manipuleren of te trachten de markt te manipuleren.




10.3.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de AFM terecht geconcludeerd dat verzoeker met zijn orders tot doel heeft gehad om de koers van NX Filtration naar € 6,70 te brengen. Daarbij heeft de AFM zich allereerst kunnen baseren op het telefoongesprek tussen verzoeker en de medewerker van de uitvoerend broker. Uit het in overweging 3 opgenomen gesprekverslag kan namelijk worden afgeleid dat verzoeker tot doel heeft gehad om de koers van het aandeel NX Filtration naar € 6,70 te brengen. Dat het doel van verzoeker gelegen was in het bewegen van de koers naar € 6,70 wordt bovendien bevestigd door de mededeling van verzoeker aan het einde van het telefoon gesprek, te weten ”Ik vind het lekker als ie afsluit op 6,70”. Deze uitspraak is niet voor andere uitleg vatbaar. Het betoog van verzoeker dat de AFM zijn uitspraken over de handelsorder niet in de juiste context heeft geplaatst en dat hij louter voor ogen heeft gehad om zijn langetermijnpositie in het aandeel uit te breiden naar 6 miljoen aandelen volgt de voorzieningenrechter niet. Deze uitleg strookt niet met de inhoud van het opgenomen telefoongesprek met de medewerker van de uitvoerend broker. De instructies en voorwaarden voor de kooporders waren duidelijk en concreet. Verzoeker heeft het maximaal aantal aandelen, de limietprijs en de tijd waarop de orders ingelegd moesten worden (vlak voor het sluiten van de beurs) doorgegeven. Hieruit blijkt dat verzoeker tot doel heeft gehad om de koers te bewegen naar € 6,70. Niet valt in te zien dat zijn doel louter gelegen zou zijn in het uitbreiden van het belang in NX Filtration tot 6 miljoen aandelen. Verzoeker heeft namelijk bij zijn opdracht aan de medewerker van de uitvoerend broker om de koers te bewegen naar € 6,70 ook expliciet te kennen gegeven dat het niet nodig was om alle aandelen van de eerste kooporder in te leggen. Dat verzoeker niet tot doel heeft gehad om zijn positie naar 6 miljoen aandelen uit te breiden, blijkt ook uit het feit dat hij zijn aandelenpositie op 29 december 2023 niet tot dit aantal heeft uitgebreid. Ook in de handelsdagen na 29 december 2023 heeft verzoeker niet getracht deze uitbreiding te realiseren.



10.4.
De AFM heeft verzoekers handelsgedrag terecht aangemerkt als de manipulatieve handelspraktijk ‘marking the close’, zoals in overweging 5 nader omschreven. De AFM heeft bij de besluitvorming terecht betrokken dat verzoeker de eerste (grote) kooporder van 30.000 aandelen NX Filtration heeft ingelegd met de instructie om deze uit te breiden naar 50.000 aandelen indien de koers weer onder € 6,70 zou zakken. Dit draagt bij aan het oordeel dat sprake is van ‘marking the close’. Dit geldt ook voor het gegeven dat verzoeker de medewerker van de uitvoerend broker de expliciete opdracht gegeven deze (eerste) order pas in te leggen op het einde van de dag vanaf 17:15 uur, en dus kort voor het sluiten van de beurs om 17:30 uur. Verzoeker heeft hierover verklaard dat hij als vaste routine heeft om aan het einde van de handelsdag orders in te leggen en dat dit niet verboden is. De AFM heeft dit betoog terecht niet gevolgd. Verzoeker heeft op 29 december 2023 namelijk al om 15.47 uur telefonisch contact gehad met de medewerker van de uitvoerend broker over deze orders. Het was dus het toen al mogelijk was om deze in te leggen. In plaats daarvan heeft verzoeker er echter uitdrukkelijk voor gekozen om hiermee tot 17.15 uur te wachten. Deze handelswijze kan niet anders worden uitgelegd dan dat verzoeker daarmee de kans heeft willen vergroten dat de beurs zou sluiten op de door hem gewenste koers van € 6,70. Daar komt bij dat 29 december 2023 de laatste handelsdag van dat jaar was. De AFM heeft er terecht op gewezen dat dit een belangrijk peilmoment is voor de vaststelling van de boekwaarde van beleggingen met ook mogelijke fiscale gevolgen. Dit heeft verzoeker overigens ook aan de AFM tijdens een telefoongesprek met de toezichthouder op 26 september 2024 bevestigd. Tijdens dat gesprek heeft verzoeker onder meer het volgende verklaard:


(…)
00:19:47 Senior Toezichthouder AFM: “Of verkoopt. Excuus. Dan gaat het ineens die koers bewegen. Wat is voor u anders dan alleen maar de waarde van uw positie? Wat zou dat u verder nog meer uitmaken?”
00:20:00 De heer [Verzoeker] : “Nou, ik vind het niet leuk als ik.. We hebben daarin dat fonds ik weet niet hoeveel stukken. Ik weet niet precies uit mijn hoofd gezegd. Maar ik zou het niet leuk vinden als die koers naar € 2 gaat.”
00:20:16 Senior Toezichthouder AFM: “Nee, dat begrijp ik. Maar die 10 stukjes..”
00:20:17 De heer [Verzoeker] : “Nee, dan wordt de waarde van onze portefeuille... Nou dan gaan sommige mensen zeggen van: Goh, je doet het toch niet goed. Dan komen mijn [[...]] ineens om de hoek.”
(…)



Uit het voorgaande heeft de AFM naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen afleiden dat het verzoekers doel was om de koers van NX Filtration op 29 december 2023 naar een hoger prijsniveau te bewegen en niet zozeer om zijn positie uit te breiden.




10.5.
De AFM heeft verder terecht geconstateerd dat de orders van verzoeker op 29 december 2023 een aanzienlijk deel vormde van de dagelijkse omzet en dat dit aansluit bij de indicator in Bijlage 1 bij de MAR, onderdeel A, onder a. De orders van verzoeker vormden in totaal 65,78% van de omzet in het aandeel NX Filtration op die dag en daardoor is de koers gestegen van € 6,30 naar € 6,70 (een koersstijging van 6,35%). Daarnaast hebben de orders en de daaropvolgende transacties plaatsgevonden binnen een zeer korte tijdspanne (binnen 20 minuten) waardoor het handelsgedrag van verzoeker voldoet aan de indicator in Bijlage 1 bij de MAR, onderdeel A, onder e. Dat het handelsgedrag van verzoeker aansluit bij deze twee indicatoren voor manipulatief gedrag heeft de AFM mogen laten meewegen bij de conclusie dat verzoeker het verbod van marktmanipulatie heeft overtreden. Weliswaar vormen deze indicatoren geen zelfstandig bewijs op grond waarvan kan worden aangetoond dat er sprake is van marktmanipulatie, maar dit laat onverlet dat deze omstandigheden wel kunnen bijdragen aan het oordeel dat hiervan sprake is en dus ook mogen worden betrokken bij de besluitvorming.



10.6.
Verzoeker heeft aangevoerd dat de bereikte koers ruimschoots valt binnen de historische prijsvork (€ 5,12 - € 12,06) van het aandeel en daarmee geen kunstmatige of abnormale is. De AFM heeft dit betoog niet hoeven volgen. Wat hier ook van zij, dit doet niet af aan de conclusie dat sprake is van een manipulatieve handelswijze die heeft geleid tot een koers € 6,70 en dat deze koers niet de resultante is van een integer proces. Dat geldt eveneens voor het betoog van verzoeker dat [naam 4] – een beursanalist – het aandeel NX Filtration per 30 november 2023 heeft gewaardeerd op € 10,90. Dat de geldende koers van een aandeel wellicht door de markt te laag is gewaardeerd, kan geen rechtvaardiging vormen voor een belegger om de koers op manipulatieve wijze op te drijven tot het door hem redelijk geachte prijsniveau. Verzoeker heeft voorts betoogd dat de koers na (gedeeltelijke) uitvoering van zijn eerste order verder (kortstondig) is gestegen naar € 6,95, waaruit al volgt dat een koers van € 6,70 geen ongebruikelijke is. De AFM heeft ook dit betoog terecht niet gevolgd. Deze verdere koersstijging kan immers zeer wel mogelijk het gevolg zijn geweest van de agressieve orderinleg van verzoeker. Overigens verdient het opmerking dat de koers op de eerste handelsdag na 29 december 2023 binnen twintig minuten gedaald is naar het ‘oude’ niveau van € 6,30.



10.7.
Gelet op het voorgaande, komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat de AFM zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat verzoeker het verbod van marktmanipulatie als neergelegd in artikel 15 van de MAR heeft overtreden. De door verzoeker aangedragen gronden kunnen niet slagen.



Boeteoplegging onevenredig

11. Verzoeker betoogt voorts dat de AFM in zijn geval in redelijkheid niet tot boeteoplegging over heeft kunnen gaan.




11.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat verzoeker op zichzelf niet betwist dat de AFM op grond van artikel 1:80, eerste lid, onder a, van de Wet op het financieel toezicht (Wft) in samenhang bezien met de Bijlage bij de Wft in beginsel bevoegd is om vanwege een overtreding van artikel 15 van de MAR over te gaan tot oplegging van een bestuurlijke boete. De rechter moet het gebruik van deze bevoegdheid terughoudend toetsen. Het is immers niet (en in ieder geval niet in de eerste plaats) aan de rechter om te bepalen wanneer de AFM een boete mag opleggen en wanneer niet.



11.2.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de AFM zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat boeteoplegging voor de geconstateerde overtreding in dit geval opportuun en evenredig is. De voorzieningenrechter licht dit als volgt toe.



11.3.
Uit de MAR blijkt dat marktmisbruik schadelijk is voor de marktintegriteit, voor een goed werkende effectenmarkten en voor het vertrouwen van het publiek in die markten. Dit alles is noodzakelijk voor een geïntegreerde, efficiënte en transparante financiële markt en voor economische groei en welvaart. De wetgever heeft een overtreding van het verbod op marktmanipulatie om die reden gezien als zware overtreding waarvoor een hoge boete kan worden opgelegd. Met de AFM is de voorzieningenrechter daarom van oordeel dat overtredingen van de openbaarmakingsplicht bij voorwetenschap en van het verbod op marktmanipulatie, zoals hier aan de orde, ernstige overtredingen van de MAR zijn, waarvoor de AFM op basis van artikel 1:80 van de Wft en de artikelen 2 en 5 en bijlage 2 van het Besluit uitvoering EU-verordeningen financiële markten een bestuurlijke boete kan opleggen.



11.4.
De door verzoeker aangedragen omstandigheid dat het slechts gaat om één handelsmoment op één handelsdag, kan niet afdoen aan de ernst van de aan hem verweten overtreding en heeft dus geen aanleiding hoeven vormen voor de AFM om af te zien van boeteoplegging. Dit geldt eveneens voor het gegeven dat verzoeker niet eerder met de autoriteiten voor een soortgelijke overtreding in aanraking is gekomen. Verzoeker heeft voorts aangedragen dat [Broker 1] volledig heeft meegewerkt aan de uitvoering van zijn orders en dat zij hem op enkel moment hebben gewaarschuwd dat mogelijk sprake zou kunnen zijn van marktmanipulatie. De voorzieningenrechter kan dit betoog evenmin volgen. Het is immers in de eerste plaats de eigen verantwoordelijkheid van verzoeker om het verbod van marktmanipulatie na te leven. Daarbij is van belang dat hij een zeer ervaren belegger is en dat hij dus ook geacht moet worden bekend te zijn met de invulling van het verbod op marktmanipulatie. Dat er sprake zou zijn van het schending van het verbod op willekeur, omdat de AFM geen actie heeft ondernomen richting [Broker 1] , doet, wat hier ook van zij, niet af aan de bevoegdheid van de AFM om aan verzoeker een boete op te leggen.



11.5.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat de omstandigheid dat het de eerste keer is dat verzoeker beboet wordt voor een dergelijke overtreding niet maakt dat de AFM had moeten afzien van de boeteoplegging. Dit laat namelijk onverlet dat één enkele overtreding van het verbod op marktmanipulatie boeteoplegging reeds kan rechtvaardigen. Dat verzoeker geen financieel voordeel zou hebben gehad, kan de voorzieningenrechter evenmin volgen. Zoals de AFM in haar verweerschrift er op heeft gewezen, heeft het handelen een boekwinst voor [onderneming] van ongeveer € 2,4 miljoen opgeleverd en voor verzoeker zelf € 800.0000,-. Dit wordt door verzoeker niet betwist.



11.6.
Verzoeker heeft aangedragen dat hij inmiddels een derde heeft aangesteld als beheerder om contact te onderhouden met [Broker 1] en andere brokers. De voorzieningenrechter stelt vast dat de AFM deze omstandigheid ten voordele van verzoeker heeft betrokken bij de vaststelling van de hoogte van de boete en verwijst in dit kader naar overweging 12.2. De AFM heeft hierin echter geen aanleiding hoeven zien om af te zien van de boeteoplegging.



11.7.
Tot slot betoogt verzoeker dat de AFM niet in alle gevallen overgaat tot boeteoplegging. Hij wijst daarbij op de waarschuwing die de AFM heeft gegeven aan de directeur van Ajax voor handel met voorkennis. De rechtbank volgt dit betoog evenmin. De AFM heeft er terecht op gewezen dat hierbij geen sprake is van vergelijkbare gevallen, alleen al omdat er sprake is van een andere overtreding. De AFM heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een formele waarschuwing, zoals verzoeker kennelijk betoogt, geen passend handhavingsmiddel is in dit geval.



11.8.
In de door verzoeker aangedragen omstandigheden ziet de voorzieningenrechter dus geen grond om te oordelen dat de AFM in redelijkheid niet tot boeteoplegging over heeft kunnen gaan.



Boetehoogte

12. Verzoeker stelt zich verder op het standpunt dat de AFM de boete te hoog heeft vastgesteld.




12.1.
Volgens vaste rechtspraak, waaronder de uitspraken van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 4 mei 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:4929 en 7 december 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:11495, wordt niet reeds bij iedere twijfel over de hoogte van de opgelegde boete tot schorsing van de openbaarmaking van het boetebesluit overgegaan. Daarvoor is eerst reden indien de voorzieningenrechter voorshands oordeelt dat sprake is van een wanverhouding tussen de hoogte van de boete enerzijds en de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid anderzijds, dan wel indien op voorhand geoordeeld moet worden dat sprake is van een wanverhouding tussen de hoogte van de boete enerzijds en de draagkracht van de overtreder anderzijds.



12.2.
Op grond van artikel 5, eerste lid, en Bijlage 2 van het Besluit uitvoering EU-verordeningen financiële markten valt een overtreding van artikel 15 van de MAR in boetecategorie 3. Voor een natuurlijk persoon, zoals verzoeker, geldt het basisbedrag van € 2.500.000,-. De voorzieningenrechter stelt vast dat de AFM aanleiding heeft gezien om op basis van een schatting – verzoeker heeft geen inzicht gegeven in zijn vermogen – het basisbedrag met 50% te verlagen bij stap 4 van het Boetetoemetingsbeleid AFM 2021. De boete wordt daarmee verlaagd tot € 1.250.000,-. Vervolgens heeft de AFM bij de passendheidstoets (stap 5) aanleiding gezien om het boetebedrag verder te verlagen tot € 625.000,-. Dit omdat verzoeker maatregelen heeft genomen om in de toekomst herhaling te voorkomen. Hij heeft namelijk een derde aangesteld als externe beheerder van de portefeuille van [onderneming] . Daarnaast heeft de AFM hierbij betrokken dat verzoeker zich coöperatief heeft opgesteld bij het onderzoek. De AFM neemt verder aan dat de overtreding niet primair gelegen was in financieel bejag maar is voortgekomen uit de wens om een goed resultaat te kunnen tonen aan zijn familieleden. Voor een verdere verlaging bestaat volgens de AFM geen aanleiding.



12.3.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan op grond van het voorgaande niet op voorhand geconcludeerd worden dat de opgelegde boete in wanverhouding staat tot de ernst van de begane overtreding. Daarbij is van belang dat de AFM een aantal mitigerende omstandigheden heeft betrokken bij de bepaling van de boetehoogte en dat dit ook daadwerkelijk heeft geleid tot een sterke matiging. De door verzoeker gestelde wanverhouding van de boete in relatie tot de overtreding vormt daarom geen aanleiding om de openbaarmaking daarvan te schorsen. Deze grond kan niet slagen.




Openbaarmaking onevenredig

13. Verzoeker betoogt tot slot dat de AFM af had moeten zien van openbaarmaking van het boetebesluit dan wel deze had moeten uitstellen. In dit verband voert verzoeker onder andere aan dat NX Filtration wordt geraakt door de publicatie van het boetebesluit en dat de AFM de belangen van NX Filtration had moeten betrekken in de belangenafweging.



13.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat het boetebesluit alleen betrekking heeft op de overtreding door verzoeker. NX Filtration wordt in het boetebesluit slechts genoemd als betrokken uitgevende instelling en uit niets blijkt dat NX Filtration betrokken is geweest bij de overtreding van verzoeker. Niet is in te zien dat openbaarmaking van het boetebesluit negatief zal afstralen op NX Filtration. Deze beroepsgrond slaagt niet.



13.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit artikel 34, eerste lid, van de MAR en de artikelen 1:97, derde lid, aanhef en onder a, en 1:98, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wft voortvloeit dat de AFM verplicht is het boetbesluit onmiddellijk dan wel zo spoedig mogelijk volledig openbaar te maken indien een boete betreft ter zake overtreding van een voorschrift is gerangschikt in de derde categorie, tenzij betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. Op grond van artikel 1:97, vijfde lid, wordt ook de indiening van een bezwaar of de instelling van een beroep of hoger beroep tegen een besluit als bedoeld in het derde of vierde lid, alsmede de beslissing op bezwaar en de uitkomst van dat beroep of hoger beroep, zo spoedig mogelijk openbaar gemaakt, tenzij het besluit op grond van artikel 1:98 niet openbaar is gemaakt.



13.3.
Het CBb heeft in de uitspraak van 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:102) over de beoordeling of betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend, geoordeeld dat de toezichthouder een afweging dient te maken waarbij het maatschappelijke belang van een volledige (niet-geanonimiseerde) openbaarmaking wordt afgezet tegen de mate van schade die deze openbaarmaking voor de betrokken partij met zich brengt. Bij deze beoordeling dienen de door de wetgever beoogde doelen van openbaarmaking te worden betrokken. De doelen die in het algemeen worden nagestreefd met openbaarmaking en de belangen die daarmee worden gediend, zijn (1) het doel het publiek zo ruim mogelijk kennis te kunnen laten nemen van het optreden van de toezichthouders en de gronden daarvoor, (2) het doel andere instellingen die onder toezicht staan te laten weten welke gedragingen kunnen leiden tot handhaving en inzicht te laten krijgen in de invulling die de toezichthouder aan bepaalde normen geeft, (3) het doel personen, die door de inbreuk schade hebben geleden, eventueel hun rechten jegens de overtreder geldend te kunnen laten maken en (4) het doel andere personen en ondernemingen die onder toezicht staan te ontmoedigen om overtredingen te begaan. Dit betekent dat de toezichthouder de belangen die met het nastreven van deze vier doelen worden gediend, moet betrekken in zijn beoordeling van de evenwichtigheid tussen enerzijds de mate van schade die een niet-geanonimiseerde openbaarmaking voor de betrokkene met zich brengt en anderzijds het belang dat in het concrete geval met openbaarmaking wordt gediend.



13.4.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de AFM zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het maatschappelijke belang om het publiek te informeren wordt gediend door directe en volledige – dus niet-geanonimiseerde – openbaarmaking. Anders dan verzoeker betoogt, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de AFM het in de uitspraak van het CBb neergelegde toetsingskader onjuist heeft toegepast omdat een individuele belangenafweging zou ontbreken. De AFM heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat andere beleggers en marktpartijen door directe en niet-geanonimiseerde openbaarmaking beter worden geïnformeerd over het toezicht op het verbod op marktmanipulatie en de invulling door de AFM hiervan in het concrete geval. Dat er sprake is van een aanzienlijk tijdsverloop tussen de aanvang van het onderzoek en het uiteindelijke boetebesluit, zoals verzoeker betoogt, maakt nog niet dat alleen daarom geen maatschappelijk belang meer bestaat bij een zo spoedig mogelijke publicatie. Dit kan op zichzelf niet zonder meer afdoen aan de beoogde doelen van openbaarmaking. De AFM heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat beleggers hierdoor in staat worden gesteld om in voorkomend geval eventuele schade op verzoeker te verhalen. Geanonimiseerde of uitgestelde openbaarmaking zou hieraan in de weg staan. De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in zijn betoog dat de AFM derden hiermee actief oproept om schadeclaims tegen hem in te dienen en dat de publicatie – nog voordat het boetebesluit onherroepelijk is geworden – hiermee in feite een punitief karakter krijgt. Zoals hiervoor reeds is uiteengezet is het juist één van de door de wetgever beoogde doelen dat personen die door de inbreuk schade hebben geleden hun rechten jegens de overtreder geldend kunnen maken. Van een onrechtmatige (actieve) oproep om schadeclaims tegen verzoeker in te dienen is dan ook geen sprake. Dat het niet aannemelijk is dat andere beleggers schade hebben geleden door de verweten overtreding, heeft de AFM – wat hier verder ook van zij – niet hoeven te volgen. Het betoog dat de vroegtijdige openbaarmaking teneinde beleggers in staat te stellen hun (mogelijke) schade te verhalen in strijd is met de onschuldpresumptie als bedoeld in artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), volgt de voorzieningenrechter evenmin. Openbaarmaking van een boetebesluit is immers niet gericht op leedtoevoeging. Eventueel economisch nadeel en reputatieschade voor verzoeker als gevolg van openbaarmaking is niet aan te merken als leedtoevoeging (de uitspraak van 8 juli 2015 van het CBb, ECLI:NL:CBB:2015:194, overweging 16.2). De openbaarmaking ontbeert een punitief karakter, zodat er geen sprake is van strijd met de onschuldpresumptie als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Daarbij is van belang dat marktpartijen, zoals eventuele (toekomstige) brokers van verzoeker, hierdoor in staat worden gesteld om hun poortwachtersfunctie ten aanzien van verzoeker beter uit te oefenen. Tot slot heeft de AFM bij het bestreden besluit betrokken dat van directe niet-geanonimiseerde openbaarmaking een generale preventieve werking uitgaat. Hoewel uit de uitspraak van het CBb van 25 februari 2025 volgt dat dit geen doel op zich is, valt, mede gelet op al hetgeen hiervoor reeds is uiteengezet over de andere doelen van publicatie, niet in te zien dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder geen concreet belang wordt gediend en kon de AFM dit doel ook bij de besluitvorming betrekken. De vergelijking die verzoeker maakt met het strafrecht, waarbij uitspraken slechts geanonimiseerd openbaar worden gemaakt, kan niet leiden tot een ander oordeel. Dat de toezichthouder bij boeteoplegging op grond van de Wft gehouden is om deze direct en niet-geanonimiseerd openbaar te maken, berust immers op een bewuste keuze van de wetgever en bovendien verschillen het bestuurlijke en het strafrechtelijke sanctiestelsel op wezenlijke punten van elkaar.



13.5.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de AFM zich ook deugdelijk gemotiveerd en terecht op het standpunt gesteld dat er in het geval van verzoeker geen sprake is van een onevenredige mate van schade als gevolg van de openbaarmaking. [vertrouwelijk] . De voorzieningenrechter ziet hierin evenwel geen aanleiding om aan te nemen dat de AFM openbaarmaking in verzoekers geval achterwege moet blijven of in geanonimiseerde vorm dient plaats te vinden. Verzoeker heeft namelijk zijn betoog niet nader geconcretiseerd. [vertrouwelijk] mede omdat veel informatie over hen reeds openbaar toegankelijk is. Ook anderszins bestaat er geen aanleiding om aan te nemen dat er in verzoekers geval sprake is van meer dan de enkele aan de openbaarmaking van een overtreding inherente reputatieschade en daardoor geleden vermogensschade.



13.6.
Hetgeen verzoeker heeft aangevoerd kan dus niet leiden tot de conclusie dat de AFM aanleiding had moeten zien om de openbaarmaking uit te stellen of in geanonimiseerde vorm had moeten laten plaatsvinden. De hiertoe aangevoerde gronden slagen niet.





Conclusie en gevolgen

14. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.

15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.



Beslissing


De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.




Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B. Tijssen, griffier, uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2026.












griffier


voorzieningenrechter










Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.