ECLI:NL:RBROT:2024:4675

RECHTBANK ROTTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummer: ROT 21/5692

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 mei 2024 in de zaak tussen


[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. ing. Strookman)


en


De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).




Procesverloop


Bij besluit van 1 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder met toepassing van de recidivebepaling aan eiseres een (verhoogde) boete opgelegd van € 10.000,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden.



Bij besluit van 30 september 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard voor wat betreft de verhoging van de opgelegde boete wegens een herhaalde overtreding en de boete vastgesteld op een bedrag van € 7.500,- en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.



Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.



Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.



Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2023. Namens eiseres zijn verschenen [naam] en [naam] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.




Overwegingen

1. In het rapport van bevindingen van 16 oktober 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA het volgende beschreven:



“
Bevinding(en)
:


Datum en tijdstip van de bevinding: 9 september 2019 omstreeks 11:30 uur.


In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam] , functie: Bedrijfsleider




Tijdens mijn inspectie bevond ik mij aan de slachtlijn ter hoogte van het bordes dat net na het keurbordes komt waar bezoedeling wordt weggesneden en de nieren uit het varkenskarkas worden weggesneden door dezelfde medewerker. Ik zag dat er een varkenskarkas met galbezoedeling langs het bordes kwam. Ik zag daar dat de medewerker op dat bordes galbezoedeling wegsneed uit een varkenskarkas. Ik zag dat de medewerker op het bordes met zijn handen de plaats die bezoedeld was op het varkenskarkas vastnam. Ik zag dat de medewerker op het bordes met zijn mes door de bezoedeling heen sneed om de bezoedeling gedeeltelijk te verwijderen. Ik zag dat de medewerker op het bordes de nieren uit volgende varkenskarkassen sneed en deze varkenskarkassen ook vastnam zonder zijn mes en handen schoon te maken of te steriliseren nadat die de galbezoedeling vastnam en er doorheen sneed. De handelingswijze van de medewerker zoals hierboven beschreven geeft risico op kruisbesmeting. De galbezoedeling kan van het ene karkas op het andere worden overgedragen. Ik heb de chef slachthal onmiddellijk aangesproken en de opdracht gegeven om de medewerker zijn handen en mes correct schoon te maken en te ontsmetten/steriliseren.




Ik zag dat verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen.






Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 van Verordening (EG) 853/2004 juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
“






2. Op grond van het rapport van bevindingen van 16 oktober 2019 heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:



“Het uitslachten gebeurde niet op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen.”



Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7, van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).




2.1.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar deels gegrond verklaard wat betreft de toepassing van de recidivebepaling die was gebaseerd op het eerdere boetebesluit van 21 april 2017. Bij besluit van 16 april 2019 heeft verweerder dit besluit van 21 april 2017 herroepen waardoor dit niet meer als grondslag kon dienen voor de verhoging van de boete. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het standaardbedrag van € 2.500,- verhoogd met een bedrag van € 5.000,-. Deze verhoging is gebaseerd op een boetebesluit van 20 maart 2015 voor eenzelfde overtreding. Dit boetebesluit is wel onherroepelijk geworden, omdat eiseres hiertegen geen bezwaar heeft gemaakt. Aldus heeft verweerder eiseres bij het bestreden besluit een boete opgelegd van € 7.500,-.


2.2.

Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat aan de boete niet ten grondslag is gelegd dat de betreffende medewerker de persoonlijke hygiëne niet in acht heeft genomen. Hiervoor is reeds op 17 december 2019 aan eiseres een schriftelijke waarschuwing gegeven. Het gaat bij die waarschuwing om overtreding van artikel 4, tweede lid, in samenhang met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk VIII, onder punt 1 van Verordening 852/2004. In onderhavige zaak staat de vraag centraal of het uitslachten door eiseres op zodanige wijze is gebeurd dat verontreiniging van het vlees niet werd voorkomen. Eiseres vindt van niet, en heeft daartoe het volgende aangevoerd.
3. Eiseres betwist dat sprake is geweest van enige bezoedeling. Er zijn geen foto’s beschikbaar waaruit dit blijkt, eiseres is zelf niet geconfronteerd met één van de karkassen en niet is aangegeven hoeveel karkassen er bezoedeld zouden zijn. De betreffende medewerker moest alleen het mes en zijn handen reinigen en over de karkassen wordt verder niet meer gesproken. Er is volgens eiseres dan ook geen sprake geweest van enige kruisbesmetting. Op verzoek van de toezichthouder zijn bovendien geen karkassen opgeknapt en zijn er geen nieren afgekeurd. Niet is aangegeven waarom van gal sprake zou zijn geweest. Er is geen enkel aanknopingspunt op basis waarvan kan worden vastgesteld dat het gal moet zijn geweest. Dat er op dat moment geen discussie is ontstaan met de chef slachthal, betekent niet dat die het met de bevindingen van de toezichthouder eens was. Er had een proces-verbaal moeten worden opgesteld, aldus eiseres.
Eiseres voert ten slotte aan dat het bestreden besluit in strijd is met het Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen landbouwhuisdieren met permanent toezicht (Handhavingsprotocol). Uit dit beleid blijkt dat eiseres de gelegenheid heeft om tot en met de allerlaatste post bezoedelingen weg te snijden, maar daartoe heeft zij nu niet de kans gehad. Doordat de toezichthouder al voor het eindpunt is gaan controleren, is eiseres de mogelijkheid ontnomen om de karkassen alsnog op te knappen.




3.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven weegt de verklaring van een toezichthoudend dierenarts zwaar en mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Als die bevindingen echter gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.



3.2.

In het rapport van bevindingen staat naar het oordeel van de rechtbank duidelijk beschreven wat de toezichthouder tijdens een controle in het kader van regulier toezicht heeft geconstateerd.
Een medewerker heeft in dit geval galbezoedeling met zijn handen aangeraakt, door de betreffende bezoedeling heen gesneden en deze slechts deels uit het betreffende varkenskarkas verwijderd. Vervolgens heeft deze medewerker nieren uit volgende varkenskarkassen verwijderd waarbij hij de karkassen met zijn handen aanraakte zonder dat hij zijn handen had schoongemaakt en het gebruikte mes had gesteriliseerd nadat hij de galbezoedeling vastnam en er doorheen sneed. Er bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen grond voor (zodanige) twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Hetgeen eiseres daartoe heeft aangevoerd is daarvoor onvoldoende. Het overleggen van foto’s ter staving van de verweten overtreding is naar vaste rechtspraak niet vereist, en evenmin heeft de toezichthouder eiseres hoeven confronteren met de betreffende karkassen. Overigens is de chef slachthal onmiddellijk in kennis gesteld door de toezichthouder. Dat de betreffende toezichthouder en /of verweerder hier op enig punt tekort zou(den) zijn geschoten, is niet gebleken.
Verweerder heeft bovendien op navolgbare wijze toegelicht dat de medewerker door het uitsnijden van bezoedeling met een niet gesteriliseerd mes en met vuile handen, nodeloos in de gal aanwezige bacteriën heeft verspreid over een groter oppervlakte en op andere karkassen, en dat dit (mogelijk) kruisbesmetting heeft opgeleverd. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat dit handelen van de medewerker een risico voor de volksgezondheid oplevert alsmede strijd met het streven naar een hoog niveau van bescherming van de consument.



3.3.

Anders dan eiseres in beroep heeft gesteld, is het Handhavingsprotocol in onderhavige zaak niet van toepassing. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, gaat het in deze zaak niet om steekproeven in het kader van permanent toezicht, maar om een heterdaadbevinding in het kader van regulier toezicht op het bedrijf van eiseres. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder zich tijdens de controle aan de slachtlijn ter hoogte van het bordes, dat net na het keurbordes komt, bevond. Op die positie zag de toezichthouder een varkenskarkas met galbezoedeling langskomen.
Eiseres wordt door verweerder niet de specifieke aanwezigheid van gal op het karkas verweten, maar het handelen van de betreffende medewerker die bezoedeling op een onjuiste manier uit het karkas heeft weggesneden. De medewerker heeft in dit geval dwars door de gal heen gesneden zonder dat hij nadien het betreffende mes (en zijn handen) heeft gedesinfecteerd. Door de wijze waarop de medewerker in dit geval heeft gehandeld, is het risico aanwezig dat de galbezoedeling - al dan niet zichtbaar - verder wordt verspreid. In geval van onzichtbare verspreiding van de bezoedeling, betekent dit dat de betreffende bacteriën niet op een volgende opknapplek, voor zover die binnen het bedrijf van eiseres aanwezig zou zijn, kunnen worden weggesneden. Dit levert een extra risico voor de volksgezondheid op waardoor er sprake is van strijd met het streven naar een hoog niveau van bescherming van de consument. Het voorgaande betekent dat de rechtbank met verweerder van oordeel is dat het uitslachten niet is gebeurd op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees werd voorkomen en dat sprake is van een overtreding van artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7, van Verordening 853/2004.



3.4.

De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar stelling dat ten onrechte geen proces-verbaal is opgemaakt. Er is geen rechtsregel waaruit volgt dat in een situatie als deze een proces-verbaal moet worden opgemaakt. Op grond van artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht kan de bevoegde toezichthouder ook een rapport van bevindingen opmaken. Zoals verweerder in het verweerschrift - onder verwijzing naar de uitspraak van het CBb van 16 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:403) - terecht heeft opgemerkt, komt aan een rapport van bevindingen een bewijskracht toe die te vergelijken is met een proces-verbaal. Bovendien heeft er geen verhoor plaatsgevonden, zodat er ook in zoverre geen noodzaak was om een proces-verbaal op te stellen.
Uit het rapport van bevindingen blijkt bovendien dat de bedrijfsleider door de toezichthouder van zijn bevindingen op de hoogte is gebracht en dat er een boeterapport is aangezegd.


4. Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd de boete op te leggen.

5. Eiseres voert ten aanzien van de hoogte van de boete aan dat zij ten aanzien van de eerdere overtreding waarop de verhoging van de boete is gebaseerd niet als overtreder kan worden aangemerkt, omdat die overtreding door een andere entiteit is begaan, te weten [naam bedrijf]
Verweerder gebruikt volgens eiseres bovendien ten onrechte steeds hetzelfde boetebesluit om de daarop volgende boetes te verhogen. Uit het systeem van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren blijkt volgens haar dat een dergelijke exercitie maar één keer kan worden gedaan. Het ongelimiteerd gebruiken van één enkele overtreding dient aan banden te worden gelegd. De verhoging van de boete is onevenredig en disproportioneel, aldus eiseres.



5.1.

Wat betreft het betoog dat het eerdere boetebesluit waarop verweerder de toepassing van de recidivebepaling heeft gebaseerd, is opgelegd aan een andere rechtspersoon en dat dat boetebesluit aldus geen grondslag kan bieden voor toepassing van de recidiveregeling, overweegt de rechtbank als volgt.
Door een statutenwijziging in 2017 is de handelsnaam van de onderneming gewijzigd van [naam bedrijf] naar [eiseres] . De vennootschappen hebben evenwel hetzelfde Kamer-van-Koophandelnummer en beide vennootschappen zijn opgericht op 28 juli 1992. Ze hebben hetzelfde bezoekadres ( [adres] ) en voeren dezelfde activiteiten uit. Gelet op deze omstandigheden mocht verweerder de eerdere overtreding van [naam bedrijf] aan eiseres toerekenen en de boete wegens recidive verhogen.




5.2.

Wat betreft het betoog dat toepassing van de recidivebepaling disproportioneel en onevenredig is, overweegt de rechtbank als volgt.
In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een standaardboete van € 2.500,- vastgesteld. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 853/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt dit standaardboetebedrag als zodanig niet onredelijk. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 7.500,- vanwege de boete die eiseres op 20 maart 2015 opgelegd heeft gekregen voor eenzelfde soort overtreding. Deze verhoging is anders dan eiseres betoogt, in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank vindt die verhoging in dit geval ook niet onevenredig. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen boetebedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 13 juni 2023 met vindplaats ECLI:NL:RBROT:2023:4949, waarin is geoordeeld dat een verhoging van zeven maal het standaard boetebedrag nog evenredig is. Verder is de rechtbank niet gebleken van omstandigheden die reden zouden moeten zijn voor matiging van de boete. Zoals hiervoor al is overwogen is door de handelswijze van de medewerker gevaar voor de volksgezondheid ontstaan door kruisbesmetting. Verweerder heeft bij het bepalen van de boete bovendien geen rekening hoeven houden met de capaciteit van de onderneming van eiseres, zoals door haar bepleit.



6. Tot slot heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden.




6.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.



6.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 7 april 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ongeveer 25 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 25 % tot een bedrag van € 5.625,-.



6.3.
Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag moet worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden.



6.4.
Het beroep is daarom gegrond. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, zal het bestreden besluit in zoverre worden vernietigd en het primaire besluit op dit punt worden herroepen.



6.5.
In dit geval is de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van ongeveer 6 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding 20 maanden. De rechtbank zal daarom de aan eiseres te vergoeden bedragen evenredig verdelen (6/26 deel door verweerder en 20/26 deel door de Staat der Nederlanden, de minister van Justitie en Veiligheid).


Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. Daarvan dient verweerder 6/26 deel te vergoeden, te weten € 83,- en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) de overige € 277,-.



Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 218,75 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0,25). Verweerder dient daarvan € 50,50 te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) € 168,25.














Beslissing


De rechtbank:


- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de hoogte van de boete;

- herroept het primaire besluit voor zover dit ziet op de hoogte van de boete;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;

- stelt de boete vast op € 5.625,-;

- bepaalt dat verweerder aan eiseres een bedrag van € 83,- aan griffierecht moet vergoeden;

- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres een bedrag van € 277,- aan griffierecht moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van in totaal € 50,50 aan proceskosten van eiseres;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 168,25 aan proceskosten van eiseres.



Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2024.












griffier


rechter
















Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.