ECLI:NL:RBROT:2024:14151

RECHTBANK ROTTERDAM


Zittingsplaats Rotterdam


Bestuursrecht


zaaknummer: ROT 23/1399


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 mei 2024 in de zaak tussen



[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. R. Bassie),


en




De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Harteveld).




Inleiding


1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 19 januari 2023 (het bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit van 23 september 2022 ongegrond heeft verklaard. Verweerder heeft eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.500,- voor overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.



1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 27 maart 2024 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. L. Harteveld. Ook is verschenen [naam], dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).





Totstandkoming van het besluit


2. Op 27 september 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij een slachterij van eiseres op het adres [adres]. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 28 oktober 2021 (het rapport). Op basis daarvan heeft verweerder de bij het bestreden besluit gehandhaafde boete opgelegd.


2.1.
Het bestreden besluit berust op verweerders standpunt dat eiseres als bedrijfsexploitant niet waarborgt dat de in Bijlage III bij Verordening (EG) nr. 1099/2009 opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen. De toezichthouder heeft immers na de welzijnscontrole drie rugliggers en 1 vleugelbeklemming waargenomen. De beoordeling van de welzijnsomstandigheden door de functionaris voor het dierenwelzijn heeft dus niet geleid tot maatregelen om de dieren in hun specifieke welzijnsbehoeften te voorzien. Daarmee is in strijd gehandeld met artikel 15, eerste lid, van Verordening (EG) 1099/2009 in verbinding met bijlage III, punt 1.1 van de verordening (beboetbaar feit 1). Daarnaast werd er bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Dit is een overtreding van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) 1099/2009 (beboetbaar feit 2). Beide feiten leveren een overtreding op van artikel 6:2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in verbinding met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren. Omdat sprake is van samenhang heeft verweerder voor beide overtredingen één boete opgelegd van € 12.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.




Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en de evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4. Eiseres voert aan dat verweerder haar ten onrechte een boete heeft opgelegd. Daartoe betoogt zij dat niet is aangetoond dat de rugliggers en vleugelbeknelling geconstateerd hadden kunnen en moeten worden tijdens de welzijnscontrole. In dat verband voert zij aan dat een incidentele welzijnsafwijking onvermijdelijk is en redelijkerwijs niet altijd zichtbaar is. Daarbij zou een welzijnsafwijking ook pas na de controle kunnen zijn ontstaan. Nu niet is aangetoond dat de controle niet goed zou zijn uitgevoerd en de afwijkingen redelijkerwijs geconstateerd hadden moeten worden, zijn de overtredingen onvoldoende bewezen.

4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.



4.2.
Een overtreding van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) 1099/2009 is aan de orde als sprake is van een vermijdbare situatie: “Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.”


In artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat de bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.



In bijlage III van Verordening 1099/2009 is onder 1.1 bepaald dat de welzijns-omstandigheden van elke zending dieren systematisch bij aankomst worden beoordeeld door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan die functionaris rapporteert om de prioriteiten in kaart te kunnen brengen, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien.




4.3.

Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport. Daarin is onder meer het volgende opgenomen:Ik zag om 10:35 uur een vleeskuiken dat op zijn rug lag, zie fotobijlage foto 1. Een kip heeft luchtzakken en longen om mee te ademen. Een kip heeft geen middenrif en dus geen afgesloten borstkas. Als een kip op zijn rug ligt drukken de organen en de borstspieren op de luchtzakken en longen, waardoor de ademhaling wordt bemoeilijkt. Hij wordt daardoor benauwd en als hij niet overeind kan komen zal hij uiteindelijk stikken. Doordat een kuiken in rugligging zichzelf niet kan keren, leidt dit tot spanning en stress.
Ik zag de poten van het kuiken licht bewegen en daarom vermoedde ik dat hij nog leefde. Ik seinde naar een medewerker en wees naar het kuiken. Hij opende de krat waar het kuiken in zat en duwde de andere kuikens aan de kant. Hij tilde het kuiken dat op zijn rug lag op en zag dat hij bewoog. Ik zag dat het kuiken benauwd was en moeilijk adem kon halen. Nadat de medewerker het kuiken rechtop had gezet ging het snel weer wat beter met het kuiken. Het verenkleed aan de bovenkant van het kuiken was zeer nat en bevuilt en daaruit kon ik opmaken dat het kuiken al meerdere uren op zijn rug had gelegen.



Ik vervolgde mijn inspectie en kwam om 10:40 uur het volgende levende kuiken tegen dat op zijn rug lag, zie fotobijlage foto 2. Ook deze heb ik rechtop laten zetten door een medewerker.



Om 10:43 uur trof ik het derde levende kuiken aan dat op zijn rug lag, zie fotobijlage foto 3. Ook deze heb ik rechtop laten zetten en ben daarna gaan praten met de heer [naam]. (…)
Aan het begin van de middag liep ik nog een rondje door de aanvoerhal en om 12:07 uur trof ik een ernstige vleugelbeklemming aan, zie fotobijlage foto 4. Nadat ik een medewerker had geroepen werd het kuiken losgemaakt. Ik zag bij het kuiken een open luxatie van het ellebooggewricht met een ernstige bloeding, zie fotobijlage foto 5 van het dan nog levende kuiken. Dit kuiken is door een medewerker meegenomen om zo snel mogelijk uit zijn lijden te verlossen middels de elektrische kopverdover. (…)



Een vleugelbeklemming is zeer pijnlijk voor een kuiken. Dit komt doordat de bovenliggende containerlade op de beklemde vleugel, waarin bloedvaten en zenuwen lopen, drukt. Een vleugelbeklemming ontstaat na het vangen, wanneer de kuikens in de container geladen worden. Als de containers geladen zijn, rust er een groot gewicht van de bovenliggende lade op het onderliggende frame en kan een beklemde vleugel niet meer los geraken. Hieruit blijkt dat deze vleugelbeklemming reeds aanwezig was bij aankomst op het slachthuis.



Het is mij bekend dat de welzijnscontrole bij [eiseres] altijd plaatsvindt bij het uitladen van de containers als de vrachtwagen in de aanvoerhal staat. Als er begonnen wordt met het afladen van de containers met pluimvee controleert een medewerker van [eiseres] de container die op dat moment wordt afgeladen. Deze medewerker controleert de container op beknelde kuikens, open lades en/of deksels, rugliggers en andere afwijkingen. Na deze controle wordt vervolgens toestemming gegeven om de container weg te rijden naar het gedeelte waar de containers worden gestapeld.
Ik controleerde de uitgevoerde welzijnscontrole van [eiseres] in het gedeelte van de aanvoerhal waar de containers met pluimvee reeds gestapeld zijn. De welzijnscontrole had op dat moment al plaatsgevonden. Ik zag meerdere dieren in de aanvoerhal die specifieke welzijnsbehoeften hadden waarin echter niet was voorzien. Ik trof namelijk 3 rugliggers en 1 vleugelbeklemming aan terwijl de containers reeds gecontroleerd waren door het slachthuis. Ik stelde vast dat de welzijnscontrole door het slachthuis niet goed was uitgevoerd. Hierdoor zijn deze dieren niet elke vermijdbare vorm van pijn, spanning en lijden bespaard gebleven.



Hieruit bleek mij dat in het slachthuis de welzijnsomstandigheden van elke zending dieren bij aankomst onvoldoende beoordeeld werden door de functionaris voor het dierenwelzijn of door een persoon die rechtstreeks aan de functionaris rapporteert. Bij de beoordeling moeten de prioriteiten in kaart gebracht worden, met name door te bepalen welke dieren specifieke welzijnsbehoeften hebben en welke maatregelen genomen dienen te worden om in die behoeften te voorzien. (…)”




4.4.
In dit geval staat vast dat de toezichthouder zijn bevindingen heeft gedaan nadat eiseres de welzijnscontroles heeft uitgevoerd. Eiseres betwist niet dat de toezichthouder nadat de welzijnscontrole had plaatsgevonden drie rugliggers en één vleugelbeklemming heeft waargenomen. De toezichthouder heeft verder nog in het rapport opgenomen dat het verenkleed van één kuiken aan de bovenkant zeer nat en bevuild was en dat hij daaruit kon opmaken dat het kuiken al meerdere uren op zijn rug gelegen had. Ook met betrekking tot de vleugelbeklemming heeft de toezichthouder vastgesteld dat deze reeds aanwezig was bij aankomst op het slachthuis, omdat de beklemming ontstaat na het vangen, wanneer de kuikens in de containers worden geladen. Eiseres heeft dit niet weersproken. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat de door de toezichthouder aangetroffen situatie – in ieder geval ten aanzien van deze twee dieren – reeds bestond voor de door eiseres verrichte welzijnscontrole. Gelet hierop staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat er rugliggers en beklemde dieren aanwezig waren na de door eiseres uitgevoerde welzijnscontrole en dat er dus meerdere dieren aanwezig waren die specifieke welzijnsbehoeften hadden, maar waarin niet was voorzien na de welzijnscontrole waardoor deze dieren niet elke vermijdbare vorm van pijn, spanning en lijden bespaard is gebleven. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat het onvermijdelijk is dat een vleugelbeklemming of een rugligger incidenteel over het hoofd wordt gezien en dat er daarom niet van kan worden uitgegaan dat de welzijnscontrole niet goed is uitgevoerd. Het is de verantwoordelijkheid van eiseres als slachterij om haar bedrijfsproces zo in te richten dat pijn, spanning of lijden bij dieren wordt voorkomen. Als een dier niet goed zichtbaar was omdat er andere kuikens in het zicht stonden, had de controleur van eiseres ervoor moeten zorgen dat hij ook de er achter liggende kuikens kon zien. Daarbij komt dat de toezichthouder de betreffende kuikens wel heeft waar kunnen nemen, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de kuikens in het geheel niet zichtbaar waren geweest. Dat de door de toezichthouder aangetroffen kuikens niet bij de welzijnscontrole zijn opgemerkt, komt dan ook voor rekening en risico van eiseres. Gelet daarop staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat in dit geval de welzijnscontrole onvoldoende zorgvuldig heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft daarom terecht vastgesteld dat eiseres artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) 1099/2009 heeft overtreden.



5. Het betoog dat verweerder geen boete heeft mogen opleggen omdat sprake zou zijn van een afspraak op grond waarvan pas bij meerdere welzijnsafwijkingen een boete opgelegd kan worden, slaagt niet. In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat elke vaststelling van het niet goed voorzien in de welzijnsbehoeften bij de welzijnscontrole een overtreding is, die in beginsel wordt beboet. Vanwege capaciteitsproblemen hebben toezichthouders op het bedrijf van eiseres er tijdelijk voor gekozen om in sommige situaties af te wijken van het uitgangspunt dat voor elke overtreding een boete wordt opgelegd, maar dit betreft geen beleid dat door de NVWA breed wordt gehanteerd en op schrift is gesteld. Het stond de toezichthouder altijd vrij om bij minder welzijnsafwijkingen toch een boete op te leggen indien hij dat aangewezen achtte. Nu verweerder er dus geen gangbare praktijk op nahoudt dat uitsluitend bij drie of meer overtredingen een boete wordt opgelegd, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid aan eiseres een boete op te leggen voor de hier geconstateerde overtredingen.




De hoogte van de boete

6. Eiseres voert aan dat verweerder de opgelegde boete had moeten matigen. Door toepassing van de recidiveregeling is de opgelegde boete onevenredig hoog. Bovendien is de proeftijd van vijf jaar onevenredig lang en is de norm waarop gehandhaafd wordt, breed.


6.1.
Voor zover eiseres betoogt dat verweerder de opgelegde boete op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving had moeten halveren, slaagt dat niet. In dit geval volgt uit het rapport dat sprake is van kuikens die op hun rug lagen. De toezichthouder heeft hierover toegelicht dat rugligging voor een kuiken de ademhaling bemoeilijkt, dat kuikens daardoor benauwd worden en uiteindelijk kunnen stikken en dat een kuiken zichzelf niet kan keren. Ten aanzien van één kuiken is expliciet opgenomen dat dit al meerdere uren op zijn rug moet hebben gelegen. Daarnaast is ook een ernstige vleugelbeklemming gezien, waarbij sprake was van een open luxatie van het ellebooggewricht met ernstige bloedingen. Volgens de toezichthouder is dit een zeer pijnlijke aangelegenheid. Gelet hierop heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen van de overtreding voor het dierenwelzijn dusdanig zijn dat geen aanleiding bestaat af te wijken van het standaardboetebedrag.




6.2.1.
Het betoog dat verhoging van de boete vanwege recidive onevenredig is, slaagt evenmin. In artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald dat de bestuurlijke boete gelijk is aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor de eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete, indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden. Met toepassing van deze bepaling heeft verweerder de boete voor eiseres vastgesteld op € 12.500,-. Dit is het bedrag van € 2.500,- voor onderhavige overtreding vermeerderd met de boete die op7 augustus 2020 (boetezaaknummer 202001155) aan eiseres is opgelegd wegens een eerdere overtreding van hetzelfde voorschrift.


6.2.2.
In dit geval is onbestreden gebleven dat eiseres bij besluit van 7 augustus 2020 eerder een boete is opgelegd voor eenzelfde overtreding. Nu nog geen vijf jaren zijn verlopen sinds deze boete onherroepelijk is geworden, is de verhoging in dit geval in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De rechtbank sluit zich aan bij de uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949) waarin toepassing van deze recidiveregeling, inclusief de terugkijktermijn van vijf jaar, op zichzelf niet onevenredig wordt geacht. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). Eiseres heeft opnieuw een overtreding begaan en juist die herhaling van de overtreding is een ernstige situatie en biedt grond voor het verhogen van de boete. De wetgever heeft geen maximum vastgesteld voor verhoging van boetes vanwege recidive. Dat neemt niet weg dat op een gegeven moment de conclusie kan zijn dat een boete na veelvuldige verhoging niet meer redelijk is te achten, gelet op de aard, ernst en omstandigheden van het geval. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Eiseres is een professionele partij die dagelijks met dieren werkt en het niet naleven van de voorschriften leidt ertoe dat dieren lijden is berokkend. De rechtbank vindt in dit geval de opgelegde boete van € 12.500,- evenredig, gelet op de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen en de omstandigheid dat eiseres deze overtredingen voor de vierde maal heeft begaan.



6.3.
In wat eiseres voor het overige heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel de boete onevenredig te achten en om die reden te matigen. Hoewel eiseres een groot aantal kuikens per dag verwerkt en het mede daardoor niet eenvoudig zal zijn voor alle dieren op de juiste wijze de welzijnsomstandigheden vast te stellen, is blijkens de Verordening (EG) 1099/2009 elke vaststelling van het niet goed voorzien in de specifieke welzijnsbehoeften bij de welzijnscontrole een overtreding. Het is de verantwoordelijkheid van eiseres om haar werkproces zo in te richten dat zij voor alle dieren op de juiste wijze de welzijnsomstandigheden kan beoordelen. Indien haar huidige werkwijze daarin niet of onvoldoende voorziet, is het aan haar om haar werkproces daarop aan te passen.




Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.




Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2024.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.