ECLI:NL:RBOVE:2026:5613

RECHTBANK OVERIJSSEL


Zittingsplaats Zwolle



Bestuursrecht



zaaknummer: ZWO 25/1793


uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] V.O.F., uit [vestigingsplaats], eiseres,

hierna: [eiseres],
gemachtigde: [naam 1],



en


de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder,
hierna: de minister.


Samenvatting


1.1
Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de minister aan [eiseres] heeft opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen. [eiseres] is het niet eens met deze bestuurlijke boete. Volgens haar is bij de berekening van de overschrijding van deze normen het stikstofgehalte van de mest te hoog vastgesteld, omdat een te lage correctie voor gasvormige verliezen is toegepast. Ook is volgens [eiseres] in strijd met het gelijkheidsbeginsel geen ‘stikstofgat’ toegepast, zoals dat bij staldieren gebeurt. Verder stelt [eiseres] dat sprake is van strijd met het bepaalbaarheidsgebod, omdat volgens haar op voorhand niet is te voorzien hoe de samenstelling van gebruikte meststoffen kan worden bepaald en wat de uitkomst van de aanwending van meststoffen wordt.



1.2
De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat de minister de mestproductie van het melkvee van [eiseres] terecht heeft vastgesteld met toepassing van de forfaitaire normen en dat [eiseres] onvoldoende heeft aangevoerd om af te wijken van de daarin opgenomen hoeveelheid gasvormige verliezen. [eiseres] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in de boeteberekening de omvang van de overschrijdingen van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen onjuist is vastgesteld. Graasdieren en staldieren zijn niet aan te merken als gelijke gevallen, zodat geen sprake is van rechtsongelijkheid. Het beroep op het bepaalbaarheidsgebod slaagt ook niet. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven eerder al heeft geoordeeld, is voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar wat de op grond van het wettelijk gebruiksnormenstelsel verboden gedraging is en onder welke omstandigheden daarmee in strijd wordt gehandeld. Het beroep is ongegrond.







Procesverloop en feiten


2.1

[eiseres] exploiteert aan de [adres] een agrarisch bedrijf met melkvee en legkippen.



2.2
In 2023 hebben medewerkers van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) voor een controle bij [eiseres] haar administratie over het jaar 2022 opgevraagd. De stukken die [eiseres] daarop heeft verstrekt waren voor de NVWA aanleiding om de administratieve controle om te zetten naar een fysieke controle op de naleving van de derogatievoorwaarden en de gebruiksnormen voor meststoffen over het jaar 2022. In dat kader heeft een toezichthouder van de NVWA op 22 mei 2023 het bedrijf van [eiseres] bezocht. Van de controle is op 4 augustus 2023 een rapport van bevindingen opgesteld.



2.3
Naar aanleiding van het rapport van bevindingen heeft de minister op 26 juni 2024 een voornemen tot het intrekken van de derogatievergunning en het opleggen van een boete aan [eiseres] verzonden. Tegen dit voornemen heeft [eiseres] een zienswijze ingediend.



2.4
Bij besluit van 29 oktober 2024 (het primaire besluit) heeft de minister in lijn met het voornemen de derogatievergunning van [eiseres] ingetrokken. Ook heeft de minister aan [eiseres] een boete van € 32.433,50 opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen in het jaar 2022. Volgens de minister heeft [eiseres] de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen overschreden met 4.812 kilogram stikstof en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen met 357 kilogram stikstof. Omdat meer dan 26 weken zitten tussen de datum van het rapport van de NVWA en de datum van het primaire besluit heeft de minister de boete € 2.500 lager vastgesteld dat in het voornemen van 26 juni 2024 was aangekondigd.



2.5

[eiseres] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.



2.6
Bij besluit van 30 mei 2025 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.



2.7
Tegen het bestreden besluit heeft [eiseres] beroep ingesteld. De minister heeft hierop gereageerd met een verweerschrift. Daarna heeft [eiseres] nog een aanvullend beroepschrift ingediend.



2.8
De rechtbank heeft het beroep op 3 juli 2026 op zitting behandeld. Namens [eiseres] was T.Z. [eiseres] bij de zitting aanwezig, bijgestaan door [naam 1]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Leegsma en [naam 2].











Beoordeling door de rechtbank



Beoordelingskader





Regelgeving




3.1
Op grond van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) is het verboden om op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 van de Msw bevat een uitzondering op dat verbod. Het verbod geldt namelijk niet als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen de gebruiksnormen niet overschrijdt die in artikel 8 worden genoemd. Deze gebruiksnormen worden, voor zover hier van belang, onderscheiden in de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen (artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw) en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen (artikel 8, aanhef en onder b, van de Msw).



3.2
Uit artikel 12, eerste en tweede lid, van de Msw volgt, voor zover hier van belang, dat de in artikel 8 van de Msw bedoelde op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden (dierlijke) meststoffen en die uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid (dierlijke) meststoffen.



3.3
Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren, niet zijnde melkkoeien, wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal aanwezige dieren en forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat per dier per jaar. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de jaarlijkse mestproductie van melkkoeien eveneens wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal aanwezige melkkoeien en forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per aanwezige melkkoe en, voor zover het om stikstof gaat, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde melk.



3.4
De onder 3.3 bedoelde forfaitaire productienormen zijn opgenomen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (de Uitvoeringsregeling).



Bewijslastverdeling





3.5
Volgens vaste rechtspraak volgt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de wetsgeschiedenis dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een agrariër kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen niet te overschrijden. De materiële bewijslast van het mestgebruik ligt daarom bij de agrariër. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet de agrariër feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de agrariër ook om een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Dit neemt niet weg dat de agrariër met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de agrariër zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de agrariër de gebruiksnormen heeft overschreden.



Beoordeling van het beroep




4. Het beroep van [eiseres] is gericht tegen de aan haar opgelegde boete. Daartegen voert zij verschillende beroepsgronden aan. Ter zitting heeft [eiseres] de beroepsgrond ingetrokken die ziet op de vraag of de mestproductie te hoog was vastgesteld, gelet op de door [eiseres] opgestelde en overgelegde BEX-berekeningen. Het geschil spitst zich daarom vooral toe op de omvang van de gasvormige verliezen. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.




Gasvormige verliezen





5.1
Bij het primaire besluit is het document ‘Berekening Gebruiksnormen 2022’ (hierna: de boeteberekening) gevoegd. In dit document zijn de omvang van de overschrijdingen van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de hoogte van de boete berekend. De berekeningen in de boeteberekening zijn onder meer gebaseerd op door Van der Weerd verstrekte gegevens en de forfaitaire normen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling.



5.2
De kern van het beroep van [eiseres] is dat zij van mening is dat in de berekening van de minister het stikstofgehalte in de op haar bedrijf geproduceerde mest te hoog is vastgesteld, omdat daarbij een te lage correctie voor gasvormige verliezen is toegepast. Ter zitting heeft [eiseres] nader toegelicht dat bij de berekening van de mestproductie van het melkvee wel kan worden uitgegaan van de forfaitaire normen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling, zoals de minister doet, maar dat daarop een extra correctie moet worden toegepast vanwege de gasvormige verliezen. Volgens [eiseres] vervluchtigt namelijk meer stikstof dan waarvan de forfaitaire normen uitgaan. Daardoor is het stikstofgehalte in de mestproductie van het melkvee te hoog vastgesteld.


Ter onderbouwing van deze stelling heeft [eiseres] in totaal drie berekeningen overgelegd van de mestproductie op haar bedrijf en de omvang van de gasvormige verliezen die daarbij volgens haar optreden. Daarbij heeft [eiseres] zich beroepen op de vrije bewijsleer, zoals die blijkt uit informatie op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), uit meerdere brieven van de minister aan de Tweede Kamer (met name de brief van 7 maart 2025) en uit de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 3 september 2024. Ook heeft zij gewezen op onderdeel 5.1.4.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (het Boetebeleid). Volgens [eiseres] heeft zij met de door haar overgelegde berekeningen het hogere gasvormige verlies met betrouwbare, bedrijfsspecifieke, objectieve en verifieerbare bewijsstukken aangetoond, op basis van een niet ter discussie staande wetenschappelijke methode (de zogenaamde NP-methode; methode van bepaling van het stikstofverlies op basis van het verschil tussen de stikstof-fosfaat-verhouding bij excretie in de stal enerzijds en bij mestafvoer van het bedrijf anderzijds). Ter onderbouwing van deze methode heeft [eiseres] verwezen naar passages uit rapporten van Wageningen University & Research (WUR) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).




5.3
De minister heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift gemotiveerd aangegeven waarom hij van mening is dat [eiseres] met de overgelegde berekeningen niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de boeteberekening het stikstofgehalte in de mestproductie op haar bedrijf onjuist zou zijn vastgesteld. Volgens de minister heeft [eiseres] niet met betrouwbaar en verifieerbaar alternatief bewijs aannemelijk gemaakt dat de boeteberekening op het punt van de stikstofverliezen in de geproduceerde dierlijke meststoffen onjuist is. Daaraan heeft de minister onder meer ten grondslag gelegd dat [eiseres] geen gebruik heeft gemaakt van de methode met toepassing van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (de Handreiking). Deze zogenoemde BEX-methode is voor melkveebedrijven een door de minister erkende methode om af te wijken van de forfaits in bijlage D van de Uitvoeringsregeling. Volgens de minister heeft [eiseres] nu onvoldoende bedrijfsspecifieke gegevens verstrekt om een volledig en controleerbaar beeld van haar bedrijfssituatie te geven. Om die reden is zowel de mestproductie op het bedrijf van [eiseres] als de afgevoerde mest terecht vastgesteld met toepassing van de forfaitaire normen uit bijlage D van de Uitvoeringsregeling. In die forfaits zijn voor melk-/rundvee (graasdieren) de stikstofverliezen al verwerkt. Verder heeft de minister aangegeven dat niet in geschil is dat de vrije bewijsleer van toepassing is, maar dat de bewijswaardering in geschil is. Volgens de minister kunnen de berekeningen van [eiseres] over de gasvormige verliezen in de op het bedrijf geproduceerde mest niet worden gevolgd. Daarbij speelt ook een rol dat de samenstelling van de op de landbouwgrond aangebrachte mest niet bekend is. De meststoffen die in 2022 op de landbouwgrond van [eiseres] zijn aangebracht zijn namelijk niet bemonsterd en geanalyseerd.



5.4
De rechtbank is van oordeel dat [eiseres] met de overgelegde berekeningen niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de boeteberekening de omvang van de overschrijdingen van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen onjuist is vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de mestproductie terecht vastgesteld op basis van de forfaitaire normen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling. Dat in aanvulling daarop een extra correctie wegens gasvormige verliezen moet worden toegepast heeft [eiseres] niet aannemelijk gemaakt. Niet in geschil is dat [eiseres] de op haar gronden aangewende dierlijke meststoffen niet heeft gewogen, bemonsterd en geanalyseerd en dat zij niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze het stikstofgehalte van de binnen het bedrijf geproduceerde mest zou afwijken van de afgevoerde mest. [eiseres] heeft alleen gegevens van de afgevoerde mest. Niet duidelijk is geworden hoe op basis van alleen die feitelijke gegevens met de NP-methode een betrouwbare en verifieerbare berekening van de (hogere) gasvormige verliezen kan worden gemaakt. Wat [eiseres] op dit punt aanvoert is daarom onvoldoende om te kunnen oordelen dat de hoeveelheid meststoffen die in 2022 op of in haar landbouwgrond zijn gebracht op andere wijze moeten worden berekend dan met toepassing van de forfaitaire normen uit bijlage D van de Uitvoeringsregeling. Ook is wat [eiseres] aanvoert onvoldoende om aan te kunnen nemen dat bij de toepassing van die forfaitaire normen bij de berekening van de mestproductie een extra correctie wegens gasvormige verliezen moet worden toegepast.



5.5
De verwijzingen naar informatie over de vrije bewijsleer op de website van de RVO en in brieven van de minister aan de Tweede Kamer en de verwijzing naar wat het CBb hierover in de genoemde uitspraak van 3 september 2024 heeft overwogen, leiden niet tot een ander oordeel. Daarin wordt namelijk steeds aangegeven dat landbouwers de vrije bewijsleer kunnen gebruiken om aan te tonen dat zij aan de gebruiksnormen voldoen en dat zij dat kunnen doen op basis van betrouwbare en controleerbare bewijsstukken. Dat is in deze zaak niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister echter terecht geconcludeerd dat [eiseres] niet aan de op haar rustende bewijslast heeft voldaan. Zij heeft met de overgelegde berekeningen onvoldoende bedrijfsspecifieke gegevens verstrekt om te kunnen aannemen dat zij, anders dan in de boeteberekening is vastgesteld, in 2022 niet de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen heeft overschreden. Voor zover [eiseres] heeft betoogd dat de minister in de eerdergenoemde brief van 7 maart 2025 een toezegging heeft gedaan waaraan zij in deze procedure rechten kan ontlenen, volgt de rechtbank dat niet. In die brief heeft de minister aangegeven dat, kort gezegd, een melkveehouder in het kader van de vrije bewijsleer met bewijsstukken kan aantonen dat het stikstofverlies op zijn bedrijf groter is dan de stikstofcorrectie waarmee via de forfaitaire normen wordt gerekend. Uit die brief volgt niet dat in het geval van [eiseres] daadwerkelijk sprake is van grotere gasvormige verliezen dan de stikstofcorrectie die uit de forfaitaire normen volgt.



5.6
De verwijzing van [eiseres] naar onderdeel 5.1.4.4 van het Boetebeleid leidt ook niet tot een ander oordeel. Dat onderdeel van het Boetebeleid heeft betrekking op een stikstofgat bij de mestproductie van staldieren. Dat onderdeel heeft geen betrekking op graasdieren, waar het melk-/rundvee van [eiseres] onder valt. Dat is een belangrijk onderscheid in dit kader. Uit onderdeel 5.1.4.4 van het Boetebeleid kan dan ook niet worden afgeleid dat de minister bij de berekening van de mestproductie van het rundvee van [eiseres] een extra correctie wegens gasvormige verliezen had moeten toepassen.



5.7
Wat [eiseres] aanvoert over gasvormige verliezen slaagt niet.



Beroep op het gelijkheidsbeginsel





6.1

[eiseres] doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij stelt dat om twee redenen sprake is van rechtsongelijkheid. De eerste reden is dat op grond van artikel 5.1.4.4 van het Boetebeleid bij staldieren, via het ‘stikstofgat’, wel wordt gecorrigeerd voor grotere gasvormige verliezen, terwijl dat bij graasdieren niet wordt gedaan. De tweede reden is dat de minister volgens [eiseres] elke vorm van toetsing van de gasvormige verliezen die zij heeft vastgesteld op basis van erkende wetenschappelijke methoden heeft geweigerd, omdat het niet gaat om varkens, pluimvee of witvleeskalveren (staldieren).



6.2
Hierover overweegt de rechtbank dat in paragraaf 3.6.2 van de Memorie van toelichting bij de Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) staat dat het vanwege de weidegang bij graasdieren moeilijk is om de jaarproductie anders dan op forfaitaire wijze vast te stellen, terwijl bij staldieren een forfaitaire benadering minder is aangewezen. Verder heeft de minister er in verweer op gewezen dat in de wettelijk vastgestelde excretieforfaits voor graasdieren al rekening is gehouden met hogere stikstofverliezen. Die forfaits zijn namelijk vastgesteld op 95% van de gemiddelde verwachte excretiewaarde. Om die reden wordt bij graasdieren geen extra stikstofcorrectie toegepast. In het bestreden besluit heeft de minister aangegeven dat bij staldieren wel een stikstofgat plaatsvindt, omdat bij de forfaitaire gehalten van staldieren in mindere mate rekening is gehouden met gasvormige verliezen dan bij de forfaitaire gehalten van graasdieren.



6.3
Er worden dus verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren, zodat geen sprake is van gelijke gevallen. Hieruit volgt dat door het niet toepassen van een stikstofgat bij graasdieren geen sprake is van rechtsongelijkheid, zoals het CBb ook oordeelde in een uitspraak van 20 januari 2026. Dit onderdeel van het beroep van [eiseres] op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.



6.4
De stelling van [eiseres] dat de minister heeft geweigerd haar berekeningen van de gasvormige verliezen te toetsen, is onjuist. De minister is in het bestreden besluit en in het verweerschrift wel degelijk ingegaan op de berekeningen van [eiseres]. Over die berekeningen heeft de minister gemotiveerd aangegeven dat en waarom die onvoldoende zijn om aan te nemen dat de mestproductie anders moet worden berekend dan conform de forfaitaire normen die voor het melkvee van [eiseres] gelden. Uit het voorgaande blijkt dat de rechtbank deze conclusie van de minister volgt. Dit onderdeel van het beroep van [eiseres] op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom ook niet.



6.5
Wat [eiseres] aanvoert over rechtsongelijkheid slaagt niet.



Beroep op het bepaalbaarheidsgebod (lex certa-beginsel) en recht op eerlijk proces





7.1

[eiseres] is van mening dat de Msw zich kenmerkt door een hoge mate van strijdigheid met het lex certa-beginsel (door [eiseres] ook wel bepaalbaarheidsgebod genoemd). Volgens [eiseres] is namelijk op voorhand niet te voorzien hoe de samenstelling van gebruikte meststoffen kan worden bepaald en wat de uitkomst van de aanwending van meststoffen wordt. Daarbij speelt mee dat grotere gasvormige verliezen niet op voorhand bekend zijn en/of dat bij de controle op de naleving van de Msw onvoldoende rekening wordt gehouden met grotere gasvormige verliezen. Vanwege het niet erkennen van grotere gasvormige verliezen bij graasdieren moet volgens [eiseres] op voorhand een extra zekerheidsmarge in de afvoer worden toegepast of bewust 20 tot 25% minder worden bemest dan volgens de wettelijke normen zou mogen om aan de gebruiksnormen te kunnen voldoen. Dit levert volgens [eiseres] strijd met het bepaalbaarheidsgebod op. Daarbij heeft zij ook gewezen op de conclusie van de Raadsheer Advocaat-Generaal mr. P.J. Wattel van 22 mei 2018. Verder heeft [eiseres] aangevoerd dat sprake is van een onredelijke bewijslastverdeling en van strijd met het recht op een eerlijk proces. De rechter vraagt de minister namelijk nooit om aan te tonen dat de door de veehouder gebruikte methode of de uitkomst daarvan onjuist is. Overgelegde bewijsstukken over grotere gasvormige verliezen worden categorisch niet inhoudelijk beoordeeld, aldus [eiseres].



7.2
In een uitspraak van 28 april 2026 oordeelde het CBb al over een soortgelijke beroepsgrond. Het CBb overwoog dat een veehouder met ander bewijs, mits voldoende onderbouwd en betrouwbaar, aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Aan die mogelijkheid is inherent dat de veehouder het benodigde bewijs met alle mogelijke middelen mag leveren (voor zover de wet niet anders bepaalt), en dat daarbij onduidelijkheid kan bestaan over hoe de minister of de bestuursrechter de gebruikte bewijsmiddelen zal waarderen in het kader van de beoordeling of de veehouder een gebruiksnorm al dan niet heeft overschreden en dus of dat bewijs toereikend is. Dit betekent echter niet dat onvoldoende duidelijk, bepaald en kenbaar is wat de op grond van het wettelijk gebruiksnormenstelsel verboden gedraging is en onder welke omstandigheden daarmee in strijd wordt gehandeld, aldus het CBb. De rechtbank ziet geen reden om in deze zaak anders te oordelen over het beroep van [eiseres] op het bepaalbaarheidsgebod. Die beroepsgrond slaagt daarom niet.



7.3
Dat sprake is van een oneerlijke bewijslastverdeling of van een oneerlijk proces, zoals [eiseres] aanvoert, volgt de rechtbank ook niet. Zoals aangegeven heeft [eiseres] de mogelijkheid gehad om met deugdelijk onderbouwd tegenbewijs aan te tonen dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De minister heeft naar het door [eiseres] overgelegde bewijs gekeken en geconcludeerd dat dat onvoldoende is om aan te nemen dat de mestproductie anders moet worden berekend dan conform de voor het melkvee van [eiseres] geldende forfaitaire normen. Gelet hierop, ziet de rechtbank niet in waarom geen sprake zou zijn van een eerlijk proces.



7.4
Deze beroepsgrond slaagt niet.



Overschrijding redelijke termijn





8.1

De bestuursrechter beoordeelt in zaken waarin een bestuurlijke boete is opgelegd ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren. Dat geldt ook voor de beroepsfase. De bestuurlijke fase en de beroepsfase mogen tezamen in beginsel dus niet langer dan twee jaren duren. Deze termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd.
Verder hanteert het CBb in haar jurisprudentie als uitgangspunt dat per half jaar dat de redelijke termijn wordt overschreden de bestuurlijke boete met 5% wordt gematigd.




8.2
De rechtbank oordeelt dat in dit geval de redelijke termijn is aangevangen op 26 juni 2024, omdat op die datum aan [eiseres] het voornemen is uitgebracht om haar een bestuurlijke boete op te leggen. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn, uitgaande van een termijn van twee jaren, met iets minder dan drie maanden overschreden.


8.3
De rechtbank stelt vervolgens vast dat de minister in het primaire besluit de bestuurlijke boete heeft gematigd met € 2.500 wegens overschrijding van de beslistermijn als bedoeld in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht. Uit het Boetebeleid volgt dat de minister de boete op deze manier matigt als de beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. Dit betekent dat bij de boeteoplegging al rekening is gehouden met een overschrijding van de redelijke termijn voor de duur van zes maanden. Gelet hierop is er geen reden om een verdere matiging van de boete vast te stellen. De overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM bedraagt iets minder dan drie maanden en de matiging van de boete die in het primaire besluit is vastgesteld biedt daarvoor voldoende compensatie.





Conclusie en gevolgen


9.1
De beroepsgronden van [eiseres] slagen niet en voor een verdergaande matiging van boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM bestaat geen aanleiding. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Dit betekent dat de boete die aan [eiseres] is opgelegd, in stand blijft.



9.2
Omdat het beroep ongegrond is krijgt [eiseres] het betaalde griffierecht niet terug. Ook krijgt zij geen vergoeding van de proceskosten die zij voor de behandeling van het beroep heeft gemaakt.




Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. Uitgesproken in het openbaar op













griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:




Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.


Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.



Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 28 april 2026, ECLI:NL:CBB:2026:174.


Kamerstukken II, 2024-2025, 33 037, nr. 586.


ECLI:NL:CBB:2024:612.


Daarbij heeft de minister verwezen naar paragraaf 3.6.2 van de Memorie van toelichting bij de Wijziging van de Meststoffenwet, Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, p. 44 en 45.


Kamerstukken II, 2004-2005, nr. 3, p. 44 e.v.


ECLI:NL:CBB:2026:10, rechtsoverweging 5.2.


ECLI:NL:CBB:2018:187.


ECLI:NL:CBB:2026:174, rechtsoverweging 7.2.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500.