ECLI:NL:RBOVE:2026:5522

RECHTBANK OVERIJSSEL


Zittingsplaats Zwolle



Bestuursrecht



zaaknummer: ZWO 25/2620


uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser], uit [woonplaats 1], eiser, hierna: [eiser]
(gemachtigde: mr. J.F.M. Verheij)


en




het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland, verweerder, hierna: het college.



Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde belanghebbende] uit [woonplaats 2], hierna: [derde belanghebbende].



Samenvatting


Deze uitspraak gaat over een aan [eiser] opgelegde last onder dwangsom. Het college heeft deze last opgelegd, omdat [eiser] in de door hem gehuurde woning een B&B exploiteert waar dat volgens het omgevingsplan niet is toegestaan. [eiser] is het hier niet mee eens. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college heeft kunnen besluiten tot het opleggen van de last onder dwangsom. [eiser] krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.





Procesverloop


1. Bij besluit van 6 juni 2025 heeft het college een last onder dwangsom aan [eiser] opgelegd vanwege overtreding van het omgevingsplan.



1.1.
Bij besluit van 11 juni 2025 heeft het college de begunstigingstermijn, die in het besluit van 6 juni 2025 was opgenomen, verlengd naar 1 oktober 2025.



1.2.
Met het bestreden besluit van 1 oktober 2025 op het bezwaar van [eiser] heeft het college de besluiten van 6 juni 2025 en 11 juni 2025 in stand gelaten.



1.3.

[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 13 augustus 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en [derde belanghebbende], [naam 1] (echtgenoot van [derde belanghebbende]) en [naam 2] (zoon van [derde belanghebbende]). Het college is met bericht van verhindering niet verschenen.




Beoordeling door de rechtbank



Inleiding en besluitvorming




2. [derde belanghebbende] is eigenaar van de woning aan de [adres].



2.1.

[eiser] huurt deze woning van [derde belanghebbende] en exploiteert daar sinds 2014/2015 een Bed & Breakfast (B&B).



2.2.

[derde belanghebbende] heeft een klacht bij het college ingediend en erop gewezen dat op het perceel aan de [adres] een B&B gevestigd is. Hiervoor zou geen vergunning zijn verleend.



2.3.
Het college heeft een controle verricht op 3 juni 2024, een waarschuwingsbrief aan [eiser] gestuurd op 13 november 2024, een administratieve controle verricht op 3 februari 2025, een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht op 4 april 2025 en een controle op ingediende aanvragen uitgevoerd op 17 april 2025 en 27 mei 2025.



2.4.
Het college is vervolgens overgegaan tot de besluitvorming, zoals beschreven onder Procesverloop. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het gebruik van de woning op het perceel aan de [adres] ten behoeve van een B&B niet is toegestaan op grond van het omgevingsplan. Omdat [eiser] hiervoor geen omgevingsvergunning heeft, is sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow). Daarom is aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 20.000,- ineens en deze dwangsom moet [eiser] betalen als hij niet vóór 1 oktober 2025 het strijdige gebruik van de woning aan de [adres] te Denekamp ten behoeve van een B&B beëindigt en beëindigd houdt.



2.5.
Naar aanleiding van een op 7 oktober 2025 ingediende aanvraag, heeft het college bij besluit van 27 maart 2026 een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit aan [eiser] verleend voor het realiseren van een recreatieverblijf binnen een woning. Hiermee is het gebruik van de woning ten behoeve van de B&B vanaf dat moment toegestaan.



Overwegingen



3. Ondanks dat het college inmiddels een omgevingsvergunning aan [eiser] heeft verleend voor het gebruiken van de woning als B&B, heeft [eiser] belang bij een beoordeling van zijn beroep tegen het hier bestreden besluit. Op de zitting heeft [eiser] namelijk gesteld schade te hebben geleden door de tijdelijke sluiting van de B&B ten gevolge van de opgelegde last. Naar zijn mening is ten onrechte een last onder dwangsom aan hem opgelegd.

4. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom als sprake is van een overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Voor het college volgt dit uit artikel 125 van de Gemeentewet en de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht.



Is sprake van een overtreding?



5. In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Op dit moment bestaat het omgevingsplan van de gemeente Dinkelland onder andere uit ‘een tijdelijk deel’. Dat tijdelijk deel wordt (voor zover voor deze zaak relevant) gevormd door de kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op de percelen van toepassing was. Dit was het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2010'. Daaruit blijkt dat aan het hier relevante perceel de functie ‘Wonen’ is toegekend. In artikel 36.4, lid f, van de planregels staat dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in ieder geval wordt gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van verblijfsrecreatieve doeleinden anders dan in de vorm van boerderijkamers. Uit artikel 36.5, lid c, van de planregels volgt dat het college ontheffing kan verlenen van het bepaalde in lid 36.4., onder f, en toestaan dat de gronden en bouwwerken in combinatie met het wonen worden gebruikt voor logiesverstrekking ten behoeve van recreatieve bewoning in de vorm van een B&B.

6. De rechtbank is van oordeel dat het college op goede gronden heeft geconcludeerd dat [eiser] de gronden en bouwwerken in strijd met het omgevingsplan gebruikte door de exploitatie van de B&B. Ten tijde van het bestreden besluit was [eiser] niet in het bezit van een door het college aan hem verleende ontheffing (in de vorm van een omgevingsvergunning) op grond waarvan het gebruik in de vorm van een B&B toch was toegestaan. Onder deze omstandigheden heeft het college kunnen concluderen dat [eiser] in strijd met het omgevingsplan handelde. Het college was daarom bevoegd om de last onder dwangsom aan [eiser] op te leggen vanwege overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow.



Waren er redenen om van handhaving af te zien?



7. Bij overtreding van een wettelijk voorschrift moet het bestuursorgaan dat daartegen met een last onder dwangsom kan optreden, dat in het algemeen ook doen. Dat is immers in het algemeen belang. Het bestuursorgaan mag alleen onder bijzondere omstandigheden ervoor kiezen om niet handhavend op te treden, bijvoorbeeld als het onrechtmatige van de overtreding kan worden weggenomen (legalisatie). Maar ook als het nadeel dat door de handhaving ontstaat groter is dan de voordelen ervan, kan het zijn dat het bestuursorgaan van handhaving moet afzien (onevenredigheid).

8. De rechtbank stelt voorop dat voor het aannemen van een concreet zicht op legalisatie van met het omgevingsplan strijdig gebruik, niet voldoende is dat bij het bevoegd gezag de bereidheid bestaat om mee te werken aan de verlening van een omgevingsvergunning voor dat gebruik. Er moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. Dat is niet mogelijk zonder een ingediende aanvraag.

9. Volgens [eiser] heeft het college hier onzorgvuldig gehandeld door meer dan een maand te doen over het nemen van het bestreden besluit, nadat de bezwaarschriftencommissie een advies had uitgebracht. [eiser] heeft hierbij gesteld dat, wanneer het advies van de bezwaarschriftencommissie direct naar hem was gestuurd, hij had geweten dat hij een aanvraag voor een omgevingsvergunning moest indienen om het gebruik ten behoeve van de B&B te legaliseren en dan was er geen reden meer geweest om bij de opgelegde last onder dwangsom te blijven.



9.1.
De rechtbank volgt [eiser] niet in dit betoog. Allereerst volgt uit het procesdossier dat de bezwaarschriftencommissie het advies op 15 september 2025 aan het college heeft uitgebracht. Het behoort tot een normale gang van zaken dat het college vervolgens nog enige tijd nodig heeft om naar aanleiding van het ontvangen advies een beslissing op bezwaar te nemen. Het college heeft hier niet onzorgvuldig gehandeld door na ongeveer twee weken een beslissing op bezwaar te nemen naar aanleiding van het aan het college uitgebrachte advies. Het advies is voorts gericht aan het college en niet aan [eiser], zodat het logisch is dat dit advies niet eerst naar [eiser] is gestuurd. Voor zover [eiser] heeft bedoeld te stellen dat hij pas door het advies van de bezwaarschriftencommissie wist dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning moest worden ingediend om het gebruik ten behoeve van de B&B te legaliseren, volgt de rechtbank dat niet. Uit het procesdossier volgt dat het college al in de zogenoemde controlebrief van 13 november 2024 aan [eiser] kenbaar heeft gemaakt dat aan de hand van een aanvraag kan worden beoordeeld of het mogelijk is om een omgevingsvergunning aan hem te verlenen en dat hij daarvoor een aanvraag moet indienen. Het college heeft deze boodschap daarna nog herhaaldelijk aan [eiser] kenbaar gemaakt. Het college heeft [eiser] tevens ondersteuning aangeboden bij het indienen van een aanvraag. [eiser] heeft de aanvraag voor de omgevingsvergunning uiteindelijk op 7 oktober 2025 ingediend. Omdat deze aanvraag pas is ingediend na het nemen van het bestreden besluit op 1 oktober 2025, was ten tijde van het bestreden besluit (nog) geen sprake van een concreet zicht op legalisatie. Dit betoog leidt daarom niet tot de conclusie dat het college van handhaving had moeten afzien.


10. [eiser] heeft verder een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Hij heeft in dit kader gesteld dat hij jarenlang toeristenbelasting heeft betaald en daarmee voldoende kenbaar heeft gemaakt dat hij een B&B exploiteert. Naar zijn mening mocht hij er daarom op vertrouwen dat de B&B bij de gemeente bekend was en daar geen nadere voorwaarden aan verbonden zijn.




10.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.



10.2.
De rechtbank is van oordeel dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat sprake is van een dergelijke toezegging van de zijde van het college. Het enkele feit dat door [eiser] toeristenbelasting is afgedragen kan niet tot het oordeel leiden dat hij erop mocht vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden. De rechtbank wijst hierbij op de uitspraak van 30 januari 2019 van de Afdeling. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.


11. Ook overigens is niet gebleken van omstandigheden die zouden moeten leiden tot het oordeel dat het handhavend optreden van het college in dit geval gelet op het doel daarvan onevenredig was ten opzichte van de belangen van [eiser] en het college daarom van handhaving had moeten afzien.






Conclusie en gevolgen


12. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in stand moet worden gelaten. Het beroep wordt daarom ongegrond verklaard.



12.1.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.





Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier. Uitgesproken in het openbaar op














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 augustus 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2018:2735.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 april 2022 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2022:1239.


ECLI:NL:RVS:2019:229.