ECLI:NL:RBOVE:2025:1001

RECHTBANK OVERIJSSEL


Zittingsplaats Zwolle


Bestuursrecht


zaaknummer: ZWO 23/1896


uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen


V.O.F. [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen)


en




de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, als rechtsopvolger van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister).





Inleiding


1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boetes wegens overtredingen van de Meststoffenwet (hierna: Msw) in 2016
(€ 74.966,- en € 42.277,-) en 2017 (€ 99.410,75 en € 45.406,50).



1.1.
Deze boetes zijn met de twee primaire besluiten van 27 oktober 2021 aan eiseres opgelegd. Met het bestreden besluit van 17 augustus 2023 op de bezwaren van eiseres is de minister bij deze besluiten gebleven.



1.2.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De minister heeft hierin aangegeven het bestreden besluit niet onverkort te handhaven. Hij heeft de rechtbank verzocht het beroep van eiseres gegrond te verklaren en, zelf in de zaak voorziend, de twee boetes voor overtredingen in 2016 vast te stellen op € 34.834,- en
€ 18.319,-, en de twee boetes voor 2017 vast te stellen op € 58.845,- en € 27.009,-.




1.3.
Eiseres heeft gereageerd op het verweerschrift.



1.4.

De rechtbank heeft het beroep op 13 februari 2025 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde voornoemd en door haar accountant, [naam] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M. Leegsma.






Beoordeling door de rechtbank



Feiten / aanleiding voor de besluitvorming



2. Eiseres exploiteert een landbouwbedrijf op het adres [adres] . In 2016 en 2017 hield zij rosékalveren.
3. Uit een aantal door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) ingestelde onderzoeken is naar voren gekomen dat er door landbouwbedrijven gescheiden rundveemest (mestcode 13) werd afgevoerd met dermate hoge gehaltes dat die niet kunnen worden gehaald zonder dat de mest kunstmatig wordt gedroogd. In een aantal gevallen werden gehaltes ingestuurd die onmogelijk gehaald kunnen worden in gescheiden rundveemest, wat er op duidde dat de monsters mogelijk gemanipuleerd waren. Dit is gemeld bij het Fraude Expertise Knooppunt, onderdeel van de NVWA-IOD, en heeft uiteindelijk geleid tot een strafrechtelijk onderzoek (genaamd Betonschaar) tegen een veehouderij in [plaats] (producent) en een intermediaire onderneming (vervoerder), met als doel het vaststellen en bewijzen dat er met het nemen van de mengmonsters is geknoeid en valsheid in geschrifte is gepleegd bij het opmaken van vervoersbewijzen. Uit dit onderzoek is onder andere naar voren gekomen dat mengmonsters werden gemanipuleerd door mestmonsters te vermengen met gedroogde digestaat, dat door de chauffeur van de vervoerder werd meegenomen naar het bedrijf.


Omdat het vermoeden bestond dat deze werkwijze ook werd toegepast bij andere bedrijven, is een vervolgtraject opgestart, bestaande uit het nader onderzoeken van de gang van zaken bij een tweetal geselecteerde bedrijven, waaronder het bedrijf van eiseres. Toezichthouders van de NVWA hebben op 12 april 2018 op het bedrijf van eiseres een controle uitgevoerd. De Officier van Justitie heeft op 22 november 2019 aan de NVWA toestemming verleend om de strafrechtelijk verkregen verklaringen te mogen gebruiken voor het bestuursrechtelijk afdoen van de gebruiksnormencontrole tegen eiseres.



De bevindingen met betrekking tot het jaar 2016 zijn neergelegd in een rapport van 15 maart 2020. De bevindingen met betrekking tot het jaar 2017 zijn neergelegd in een rapport van 2 juni 2020.


4. Met de afzonderlijke brieven van 12 februari 2021 heeft de minister aan eisers meegedeeld voornemens te zijn aan haar meerdere bestuurlijke boetes op te leggen wegens meerdere overtredingen van de Msw in 2016 (totaalbedrag € 256.902,-) en 2017 (totaalbedrag € 294.634,50).


Eiseres heeft zienswijzen gegeven en nadere stukken ingediend.




Besluitvorming



5. Met het besluit van 27 oktober 2021 (hierna: primair besluit A) heeft de minister aan eiseres twee bestuurlijke boetes opgelegd met een totaalbedrag van € 117.243,- voor overtredingen van de Msw in 2016.


5.1.
Dit betreft ten eerste een boete van € 74.966,- wegens het overschrijden van de gebruiksnormen, te weten de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm. Dit is een overtreding van artikel 7 van de Msw en de minister is op grond van artikel 51 van de Msw bevoegd hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen. Dit zou op grond van artikel 57 van de Msw resulteren in een boete van € 152.432,-. Het boetebedrag is gematigd met € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn en vervolgens gematigd met 50% wegens verminderde draagkracht.



5.2.
Dit betreft ten tweede een boete van € 42.277,- wegens het niet voldoen aan de (eigen en overgenomen) mestverwerkingsplicht. Dit is een overtreding van artikel 33a van de Msw en de minister is op grond van artikel 51 van de Msw bevoegd om hiervoor een bestuurlijke boete op te leggen. Dit zou op grond van artikel 59 van de Msw resulteren in een boete van € 87.054,-. Het boetebedrag is gematigd met € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn en vervolgens gematigd met 50% wegens verminderde draagkracht.



5.3.
Ook zijn twee administratieve overtredingen vastgesteld. Hiervoor zijn vanwege verjaring geen boetes opgelegd maar is eiseres een waarschuwing gegeven.


6. Met het afzonderlijke besluit van 27 oktober 2021 (hierna: primair besluit B) heeft de minister aan eiseres twee bestuurlijke boetes opgelegd met een totaalbedrag van
€ 144.817,25 voor overtredingen van de Msw in 2017.




6.1.
Dit betreft ten eerste een boete van € 99.410,75 wegens het overschrijden van de gebruiksnormen, te weten de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm. Op grond van de artikelen 7, 51 en 57 van de Msw resulteert dit in de bevoegdheid om een boete van € 201.321,50 op te leggen. Het boetebedrag is gematigd met € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn en vervolgens gematigd met 50% wegens verminderde draagkracht.



6.2.
Dit betreft ten tweede een boete van € 45.406,50 wegens het niet voldoen aan de (eigen en overgenomen) mestverwerkingsplicht. Op grond van de artikelen 33a, 51 en 59 van de Msw resulteert dit in de bevoegdheid om een boete van € 93.313,- op te leggen. Het boetebedrag is gematigd met € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn en vervolgens gematigd met 50% wegens verminderde draagkracht.



6.3.
Ook zijn twee administratieve overtredingen vastgesteld. Hiervoor zijn vanwege verjaring geen boetes opgelegd maar is eiseres een waarschuwing gegeven.

7. In het bestreden besluit van 17 augustus 2023 heeft de minister de opgelegde boetes voor 2016 (€ 74.966,- en € 42.277,-) en 2017 (€ 99.410,75 en € 45.406,50) gehandhaafd.

8. In het verweerschrift van 28 november 2024 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit, wat betreft de hoogte van de boetes, niet in stand kan blijven. Dit is gebaseerd op het navolgende gewijzigde standpunt met betrekking tot de afvoer van mest.



8.1.
In het bestreden beluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat zowel fictieve vrachten als vrachten waarbij is gebleken dat de geanalyseerde waarden onmogelijk hoog zijn (oftewel door manipulatie tot stand zijn gekomen), niet mogen worden meegeteld als afvoer, en deze vrachten zijn dus niet meegenomen in de gebruiksnormenberekeningen over 2016 en 2017. Vanwege deze fictieve afvoer en manipulatie van de gehalten in de mest, is met deze gehalten ook geen rekening gehouden bij de berekening van de mestverwerkingsplicht.



8.2.
In het verweerschrift heeft de minister zich op het (gewijzigde) standpunt gesteld dat, wat betreft de bij hem geregistreerde vrachten waarbij niet blijkt dat sprake is van fictieve vrachten maar waarbij wel is gebleken dat de geanalyseerde waarden onmogelijk hoog zijn, deze vrachten wel worden meegenomen in de berekeningen, waarbij vervangende gehalten voor fosfaat en stikstof worden toegepast. Dit gewijzigde standpunt is gebaseerd op de actuele rechtspraak ten aanzien van deze materie, en dit is ook neergelegd in het actuele “Boetebeleid Meststoffenwet RVO (2024)”.


Concreet betekent dit dat de vracht die op 5 juli 2017 is afgevoerd (35,04 ton; VDM [nummer] ) niet wordt meegenomen omdat dit een fictieve vracht is. De chauffeur heeft immers zelf verklaard dat dit een zogenaamde tsjoep tsjoep vracht is. Voor alle overige vrachten in 2016 en 2017 geldt dat sprake is van onmogelijk hoge geanalyseerde waarden bij de afgevoerde gescheiden rundveemest door manipulatie van het mengmonster. Vanwege het ontbreken van de verplichte administratie bij eiseres, moet de minister de meest betrouwbare vervangende gehalten bepalen van de afgevoerde gescheiden rundveemest, zo veel mogelijk op basis van de bedrijfsspecifieke gegevens van eiseres. Hiervoor is aangesloten bij het meest actuele wetenschappelijke rapport van de WUR betreffende mestscheiding, te weten WUR-rapport 1234.



De minister heeft een nieuwe boeteberekening gemaakt voor het overschrijden van de gebruiksnormen en het niet voldoen aan de (eigen en overgenomen) mestverwerkingsplicht in 2016 en 2017. De nieuwe boeteberekening is gemotiveerd in de toelichting bij het verweerschrift. De berekende boetebedragen zijn vervolgens gematigd met 10% (met een maximum van € 2.500,-) vanwege overschrijding van de termijn van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en vervolgens gematigd met 50% vanwege verminderde draagkracht van eiseres. De aldus gematigde twee boetes voor overtredingen in 2016 komen daarmee uit op € 34.834,- en € 18.319,-. De twee gematigde boetes voor overtredingen in 2017 komen uit op € 58.845,- en € 27.009,-.




8.3.
De minister heeft verzocht het beroep van eiseres gegrond te verklaren en, zelf in de zaak voorziend, de twee boetes voor overtredingen in 2016 vast te stellen op € 34.834,- en € 18.319,-, en de twee boetes voor overtredingen voor 2017 vast te stellen op € 58.845,- en € 27.009,-.



Beoordeling van het beroep





Ter zitting ingetrokken beroepsgrond



9. Eiseres heeft met de e-mail van 3 december 2024 gereageerd op het verweerschrift. Daarin heeft zij (enkel) aangevoerd dat de minister niet aan de rechtbank mag vragen om de boetes op een lager bedrag vast te stellen, maar dat hij dit zelf had moeten doen door middel van het nemen van een nader besluit.

10. De rechtbank overweegt hierover dat het verzoek van de minister in overeenstemming is met artikel 8:72a van de Awb. Dit is ter zitting aan de gemachtigde van eiseres voorgehouden. Deze heeft daarop meegedeeld dat de rechtbank inderdaad de boetes mag vaststellen. De rechtbank begrijpt hieruit dat deze beroepsgrond niet langer wordt gehandhaafd, en verder niet hoeft te worden besproken.



De gewijzigde boeteberekeningen



11. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat, voor wat betreft het scheidingsrendement van vervoerder [bedrijf 1] , de minister had moet aansluiten bij het scheidingsrendement van vervoerder [bedrijf 2] . Hierbij heeft de accountant van eiseres meegedeeld dat zij het aannemelijk vindt dat de scheidingsrendementen van [bedrijf 1] en [bedrijf 2] gelijk zijn. Verder heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat zij stukken wilde overleggen om dit standpunt nader te onderbouwen. De minister is niet op dit aanbod ingegaan.

12. De minister heeft ter zitting meegedeeld dat met de enkele stelling dat scheidingsrendementen van twee verschillende partijen gelijk zijn, eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit inderdaad zo is. Zij moet dit nader onderbouwen met (bewijs)stukken. Het aanbod van eiseres had betrekking op het overleggen van vervoersbewijzen. Die stukken had de minister al. Vervoersbewijzen worden immers digitaal aangeleverd.

13. De rechtbank overweegt hierover het volgende.



13.1.
Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de veehouder die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Zie onder andere de uitspraak van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, en de uitspraak van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500),



13.2.

De rechtbank stelt vast dat eiseres deze beroepsgrond ook in de bezwaarfase heeft aangevoerd. Deze bezwaargrond is in het bestreden besluit besproken en weerlegd. Zie pagina’s 8 en 9 van het bestreden besluit. Daar staat dat eiseres niet heeft onderbouwd waarom ook in 2016 (een jaar eerder dan 2017) voor [bedrijf 1] (een andere partij dan [bedrijf 2] ) van deze specifieke gegevens zou moeten worden uitgegaan. Ook heeft eiseres geen (bewijs)stukken overgelegd, aldus de minister in het bestreden besluit.
Deze weerlegging in het bestreden besluit is in overeenstemming met de hiervoor aangehaalde vaste rechtspraak.



De rechtbank is het met de minister eens dat de enkele stelling van de accountant van eiseres - dat zij het aannemelijk vindt dat de scheidingsrendementen van [bedrijf 1] en [bedrijf 2] gelijk zijn - niet betekent dat eiseres dit aannemelijk heeft gemaakt in de zin van de hierover opgenomen vaste rechtspraak en dat de minister in zijn berekeningen hiervan had moeten uitgaan.



Deze beroepsgrond slaagt niet.


14. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de hangende beroep uitgevoerde berekeningen weliswaar uitkomen op veel lagere boetebedragen, maar volgens haar moeten de boetebedragen op (iets) lagere bedragen uitkomen. De minister is volgens haar bij de berekeningen uitgegaan van onjuiste (begin)cijfers waarmee is gerekend. De vier boetes voor 2016 en 2017 samen bedroegen eerst ongeveer € 266.000,- en in het verweerschrift is uitgegaan van vier boetes met een totaalbedrag van ongeveer € 288.000,-. Dat kan volgens eiseres niet kloppen.

15. De rechtbank overweegt hierover het volgende.



15.1.
In het bestreden besluit komen de vier boetes voor 2016 en 2017 bij elkaar opgeteld uit op de navolgende bedragen:
- voor matiging: 152.432 + 87.054 + 201.321,50 + 93.313 = € 534.120,50.
- na matiging: 74.966 + 42.277 + 99.410,75 + 45.406,50 = € 262.060,25.


In het verweerschrift komen de vier boetes voor 2016 en 2017 bij elkaar opgeteld uit op de navolgende bedragen:

- voor matiging: 72.168 + 39.138 + 120.190 + 56.518 = € 288.014,-;
- na matiging: 34.834 + 18.319 + 58.845 + 27.009 = € 139.007,-.


Eiseres heeft de boetes (na matiging) in het bestreden besluit (€ 262.060,25) vergeleken met de boetes (voordat er is gematigd) in het verweerschrift (€ 288.014,-). Deze bedragen kunnen niet met elkaar worden vergeleken. Dit is immers appels met peren vergelijken. Een vergelijking tussen de boetes (voor matiging) in het bestreden besluit (€ 534.120,50) met de boetes (voor matiging) in het verweerschrift (€ 288.014,-) wijst uit wat het gevolg is van het alsnog meenemen van vrachten (minus 1 vracht) en enkele andere aanpassingen die aanvankelijk niet waren meegenomen. Dat betreft een verlaging van de vier boetes met een totaalbedrag van € 246.106,50.




15.2.
Van een onjuiste berekening is geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.



15.3.
Eiseres heeft (de toelichting van) de nieuwe boeteberekening van de minister voor het overige niet bestreden.



Verdere matiging vanwege overschrijding redelijke termijn?



16. Eiseres heeft verzocht om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). In haar beroepsgronden heeft eiseres aangegeven dat deze termijn moet worden berekend vanaf 12 februari 2021, de datum van verzending van de twee voornemens om haar boetes op te leggen. Ter zitting heeft eiseres een gewijzigd standpunt ingenomen met betrekking tot het begin van de redelijke termijn. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat haar vennoot, de heer [eiseres] , in het strafrechtelijke traject is gehoord als verdachte en niet als getuige. Daarom begint de redelijke termijn te lopen vanaf de datum van het eerste verhoor van deze vennoot. Het feit dat het kunnen plannen van een hoorzitting in bezwaar enigszins is vertraagd, mag haar niet worden aangerekend, aldus eiseres.

17. De minister heeft in zijn verweerschrift verwezen naar de uitspraken van het CBb van 25 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:385, en 30 april 2024, ECLI:NL:CBB:2024:316, en de door hem in deze zaak toegepaste matiging van 10% wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn bij zowel de boetes voor 2016 als de boetes voor 2017.

18. De rechtbank overweegt hierover (ook ambtshalve) het volgende.



18.1.
Volgens vaste rechtspraak van het CBb geldt in punitieve zaken het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsprocedure is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar heeft geduurd, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die een langere termijn rechtvaardigen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd.


Bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken wordt de boete gematigd. Wat betreft de berekening van de hoogte van deze matiging verwijst de rechtbank naar de hieronder weergegeven passage uit de uitspraak van de CBb van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:11, overweging 11.3.

“De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete van € 33.121,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm gematigd tot € 30.621,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al met 10% tot een maximum van € 2.500,- heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500), onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-, dus tot € 30.621,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660), onder 7.4). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ongeveer twee maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660), onder 7.4). Matiging van genoemd bedrag van € 30.621,- met nog eens 5% (= € 1.531,05) voor deze resterende overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een boete van € 29.089,95. Voor een verdergaande matiging van de boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen aanleiding. Het College zal de boete vaststellen op € 29.089,95.”





18.2.
De rechtbank overweegt allereerst dat de redelijke termijn in deze boetezaak begint op het moment dat de minister aan eiseres heeft meegedeeld voornemens te zijn haar boetes op te leggen. Dit is immers de handeling waaraan eiseres in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat haar een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Daarvan is geen sprake bij het (al dan niet eerste) verhoor in het strafrechtelijke traject. Dit betekent dat de redelijke termijn in deze boetezaak is begonnen op 12 februari 2021.



18.3.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om uit te gaan van een langere termijn dan de hiervoor genoemde termijn van twee jaar. Dit betreft het processuele gedrag van de gemachtigde van eiseres (dat wordt toegerekend aan eiseres), zowel in de fase voorafgaande aan de primaire besluiten als in de bezwaarfase. De rechtbank licht dit hierna toe.


Tussen de vooraankondigingen op 12 februari 2021 en het bestreden besluit zit een periode van 30 maanden. Deze periode kan opgesplitst worden in drie verschillende periodes:

a. vooraankondigingen (12 februari 2021) tot primaire besluiten (27 oktober 2021): 8,5
maanden.
b. primaire besluiten (27 oktober 2021) tot hoorzitting (2 mei 2023): 18 maanden.
c. hoorzitting (2 mei 2023) tot bestreden besluit (17 augustus 2023): 3,5 maanden.


Eiseres had geen invloed op de lengte van de periode genoemd onder c (3,5 maanden).
Eiseres had wel invloed op de lengte van de periodes genoemd onder a en b (samen 26,5 maanden).



Uit het dossier blijkt dat eiseres in periode a persé fysiek gehoord wilde worden, ondanks dat corona-maatregelen van kracht waren en noodgedwongen werd overgestapt op telefonisch horen of horen via een digitale verbinding (Skype of Teams). Dat eiseres persé gehoord wilde worden vanwege de hoogte van de aangekondigde boetes (een totaalbedrag van ongeveer € 500.000,-) vindt de rechtbank begrijpelijk. Waarom telefonisch dan wel digitaal horen geen optie zou zijn, vermag de rechtbank niet in te zien.



Wat betreft periode b blijkt uit het dossier dat eiseres niet heeft volstaan met het indienen van een bezwaarschrift (met gronden) en eventueel een aanvulling daarop, maar eiseres heeft haar bezwaargronden uitgesmeerd over erg veel brieven/mails. Zo dateren de pro forma bezwaarschriften van 1 en 3 december 2021 en de (vooralsnog) laatste aanvulling dateert van 23 mei 2022. Kort voor de behandeling ter geplande hoorzitting op 21 februari 2023, heeft eiseres wederom haar bezwaargronden aangevuld, een berekening van de gebruiksnormen in 2017 overgelegd en is extra tijd gevraagd voor het opstellen van een berekening van de gebruiksnormen in 2016. Dit had allemaal veel eerder gekund. De hoorzitting moest daarom worden verplaatst en is daarna, op verzoek van eiseres, nogmaals verplaatst. Uiteindelijk heeft de hoorzitting op 2 mei 2023 plaatsgevonden.



De rechtbank is van oordeel dat van de periodes a en b (26,5 maanden) een periode van 12 maanden aan eiseres kan worden toegerekend. Dit betekent dat de ‘reguliere’ redelijke termijn voor het behandelen van deze zaak (twee jaar) moet worden verlengd met 12 maanden, en daarmee uitkomt op een termijn van drie jaar.



18.4.
In deze zaak is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM begonnen op 12 februari 2021, de datum waarop de minister aan eiser kenbaar heeft gemaakt dat hij wil overgaan tot oplegging van de boete. Dit betekent dat op de dag dat de rechtbank deze uitspraak doet, de (verlengde) redelijke termijn met 12 maanden en ruim 1 week (dus met iets meer dan een jaar) is overschreden.


In navolging van de hiervoor aangehaalde rechtspraak van het CBb ziet de rechtbank in het gegeven dat de minister de vier boetes (voor 2016 en 2017) al met 10% heeft gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de datum oplegging van de boetes, aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar is plaats voor een matiging van de (oorspronkelijke, niet gematigde) vier boetes met 5% met een maximum van
€ 2.500,-. Omdat de minister de vier boetes al heeft gematigd met dit maximale bedrag van € 2.500,-, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging voor de overschrijding tot een jaar. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (iets meer dan 1 week) wordt naar bevind van zaken gehandeld. Gelet op deze zeer geringe overschrijding ziet de rechtbank geen aanleiding voor een verdergaande matiging van de vier boetes.




18.5.
Samenvattend oordeelt de rechtbank dat de redelijke termijn weliswaar is overschreden met 1 jaar en ruim 1 week, maar dat dit niet resulteert in een verdere matiging van de vier boetes. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.





Conclusie en gevolgen

19. Het beroep is gegrond omdat de minister het bestreden besluit niet handhaaft en de redelijke termijn is overschreden. Dit laatste is in strijd met artikel 6 van het EVRM. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij de twee boetes voor overtredingen in 2016 zijn gehandhaafd op € 74.966,- en € 42.277,- en voor zover daarbij de twee boetes voor overtredingen in 2017 zijn gehandhaafd op € 99.410,75 en € 45.406,50, en herroept primaire besluiten A en B van 27 oktober 2021 voor zover daarin de aan eiseres opgelegde boetes zijn vastgesteld op de hiervoor genoemde bedragen.

20. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat de twee boetes voor overtredingen in 2016 worden vastgesteld op
€ 34.834,- en € 18.319,- en dat de twee boetes voor overtredingen in 2017 worden vastgesteld op € 58.845,- en € 27.009,-.

21. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres voldoen en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor verleende rechtsbijstand begroot op
€ 3.108,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 907,- per punt in beroep; 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de hoorzitting, met een waarde van € 647,- per punt in bezwaar). De minister moet deze vergoeding betalen.




Beslissing


De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 augustus 2023 voor wat betreft de hoogte van de boetes;
- herroept het besluit van 27 oktober 2021 (primair besluit A) voor zover daarin de aan eiseres opgelegde twee boetes zijn vastgesteld op € 74.966,- en € 42.277,-;
- herroept het besluit van 27 oktober 2021 (primair besluit B) voor zover daarin de aan eiseres opgelegde twee boetes zijn vastgesteld op € 99.410,75 en € 45.406,50;
- stelt het bedrag van de twee boetes voor 2016 respectievelijk 2017 vast op
€ 34.834,- en € 18.319,- respectievelijk € 58.845,- en € 27.009,-, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 augustus 2023;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres.


Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. Uitgesproken in het openbaar op








griffier rechter




Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.


Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.



Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.