ECLI:NL:RBOBR:2026:6839

RECHTBANK OOST-BRABANT


Zittingsplaats 's-Hertogenbosch



Bestuursrecht



zaaknummers: SHE 26/557 en 26/2471 T1 OWHAND


tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2026 in de zaken tussen



[eiser], uit [woonplaats], eiser
(gemachtigden: mr. J. Schrijnemaekers en mr. A. Wever),


en


het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss, het college
(gemachtigde: [gemachtigde]).


Samenvatting


1. Deze tussenuitspraak gaat over een last onder dwangsom die het college aan eiser heeft opgelegd omdat eiser een perceel gebruikte in strijd met het omgevingsplan door het te gebruiken voor de opslag van materialen. Het college heeft vervolgens een bedrag van € 60.000,- ingevorderd omdat eiser zich niet aan de last hield. Eiser is het niet eens met de last en de invordering. Hij meent dat hem in bezwaar een ruimere begunstigingstermijn had moeten worden geboden en dat de opgelegde last onder dwangsom een te zwaar middel was, gelet op zijn persoonlijke omstandigheden.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet goed heeft gemotiveerd hoe het tot de hoogte van de dwangsom is gekomen. De rechtbank stelt het college in de gelegenheid om dit gebrek te herstellen. Daarnaast schorst de rechtbank het invorderingsbesluit tot de einduitspraak.




Procesverloop


2. Op 1 september 2025 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.



2.1.
Met het bestreden besluit van 13 januari 2026 op het bezwaar van eiser is het college bij de last gebleven.



2.2.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Dit beroep heeft het zaaknummer SHE 26/557.



2.3.
Het college heeft op 4 juni 2026 een invorderingsbesluit genomen omdat eiser volgens het college de last heeft overtreden. Omdat eiser het invorderingsbesluit heeft betwist, heeft het beroep op grond van artikel 5:39 van de Awb mede betrekking op het invorderingsbesluit. Deze zaak heeft het nummer SHE 26/2471.



2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2026 gelijktijdig met de zaak SHE 26/515 op zitting behandeld. In deze zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben in verband met deze zaken deelgenomen: de gemachtigden van eiser en de gemachtigde van het college.




Beoordeling door de rechtbank



Inleiding




3. Eiser is lange tijd eigenaar geweest van een perceel. Dat gebruikte hij voor de opslag van allerlei zaken. Het college is lange tijd met eiser in gesprek geweest over zijn gebruik van het perceel. Dat gebruik was volgens het college namelijk in strijd met het bestemmingsplan (tegenwoordig het omgevingsplan). Eiser heeft de eigendom van het perceel op enig moment overgedragen aan zijn dochter. Eiser is het perceel wel blijven gebruiken voor de opslag van de materialen.



3.1.
Op 1 september 2025 heeft het college aan zowel eiser als aan zijn dochter een last onder dwangsom opgelegd om het strijdige gebruik van het perceel te beëindigen. De opgelegde dwangsom bedraagt € 10.000,- per week met een maximum van € 60.000,-. De begunstigingstermijn is daarbij ten aanzien van eiser gesteld op 1 januari 2026.



3.2.
Eiser heeft verschillende beroepsgronden aangevoerd tegen de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit. Deze worden hierna besproken. Ter zitting heeft eiser de beroepsgrond ingetrokken dat er geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van overtredingen ten grondslag ligt aan het invorderingsbesluit.



De last onder dwangsom (SHE 26/557)





Inleiding


4. Eiser is het met het college eens dat hij in overtreding was van het omgevingsplan door spullen op te slaan op het perceel. Hij meent echter dat het niet nodig was voor het college om handhavend op te treden op de wijze waarop het college dat heeft gedaan.



Handhaving onevenredig?


5. Eiser heeft aangevoerd dat het college in redelijkheid niet tot handhaving over kon gaan. De opslag van de goederen vond op verantwoorde manier plaats met inachtneming van de geldende milieuregelgeving. Er waren geen geur- of stofemissies van de opslag en de omwonenden hadden ook anderszins geen last van de opslag. Het college heeft niet onderbouwd waarom handhaving evenredig was.



5.1.
Het college heeft zich in de besluitvorming op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af moest zien van handhaving.



5.2.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom.



5.3.
Op het college rust in beginsel een plicht om te handhaven in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Het college kan hier slechts onder bijzondere omstandigheden van afzien. Dat is bijvoorbeeld zo als handhavend optreden onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Daarbij geldt dus wel als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is daarom alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dit is vaste rechtspraak.



5.4.
De omstandigheden die eiser naar voren heeft gebracht, vormen op zichzelf geen reden om af te zien van handhaving. Het enkele feit dat een bepaald gebruik van een perceel geen kwaad kan, betekent namelijk niet dat het gebruik niet in strijd is met de geldende bestemming. Een bijzondere omstandigheid vormt een beperkte ruimtelijke uitstraling niet, aangezien dat in veel meer gevallen speelt. Het college kon daarom handhavend optreden.



Begunstigingstermijn

6. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de begunstigingstermijn te kort was. Hij had meer tijd nodig om het perceel te ontruimen en daarvan was het college ook op de hoogte. Het college had in bezwaar daarom de begunstigingstermijn moeten verlengen.




6.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de begunstigingstermijn ten tijde van het bestreden besluit niet meer kon verlengen omdat de termijn toen al was verstreken. Eiser heeft ook niet om verlenging verzocht.



6.2.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom.



6.3.
De begunstigingstermijn is de termijn waarin nog geen dwangsommen verbeuren. Een bestuursorgaan dat een last onder dwangsom oplegt, moet op grond van artikel 5:32a van de Awb een begunstigingstermijn verbinden aan de last. Daarbij komt het enige vrijheid toe. De begunstigingstermijn mag op grond van vaste rechtspraak niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Verder geldt weliswaar dat een bestuursorgaan een verstreken begunstigingstermijn niet kan verlengen, maar dat in bezwaar wel een andere begunstigingstermijn kan worden bepaald die langer is dan de termijn die was opgenomen in het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.



6.4.
Uit het dossier blijkt dat eiser in zijn contact met het college de begunstigingstermijn van 1 januari 2026 herhaaldelijk heeft aanvaard en heeft toegezegd het perceel binnen de gegeven termijn te kunnen en zullen ontruimen. In bezwaar heeft eiser geen andersluidend standpunt ingenomen. Onder die omstandigheden kan in redelijkheid niet van het college worden gevergd om de begunstigingstermijn, die met vier maanden op zichzelf niet onredelijk is, ten gronde en kenbaar te heroverwegen. Dat eiser naar eigen zeggen herhaaldelijk tegen de controlerend toezichthouder heeft gezegd dat het werk, mede vanwege het sorteren, toch meer tijd kostte dan hij had gedacht en dat hij de termijn niet ging halen, maakt op zichzelf niet dat het college de duur van de begunstigingstermijn in de beslissing op bezwaar niet goed heeft gemotiveerd. Daarbij is van belang dat eiser onvoldoende concreet heeft onderbouwd wat hij wanneer tegen de toezichthouder heeft gezegd. Daardoor kan de rechtbank ook niet beoordelen welke betekenis aan deze uitlatingen moet worden toegekend. Bovendien heeft eiser ook op zitting niet kunnen onderbouwen wat volgens hem wel een redelijke begunstigingstermijn was geweest. De rechtbank merkt hierbij op dat de tijd die het eiser heeft gekost om de materialen te sorteren, door het college niet meegewogen hoefde te worden bij het bepalen van de begunstigingstermijn. Bij het bepalen van een begunstigingstermijn is namelijk slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen.



Hoogte dwangsom

7. Eiser voert aan dat de hoogte van de dwangsom niet goed is onderbouwd. Volgens eiser is de dwangsom disproportioneel en staat deze niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Er is geen sprake van een spoedeisende of gevaarlijke situatie die zo’n hoge prikkel rechtvaardigt. Dat blijkt ook uit het feit dat het college lange tijd geen aanleiding heeft gezien om handhavend op te treden. Het college kon ook niet volstaan met een verwijzing naar een interne richtlijn voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom.




7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de hoogte van de dwangsom evenredig is. De hoogte van de dwangsom is bepaald aan de hand van een interne richtlijn die het college hanteert bij het handhaven bij gebruik van gronden in strijd met een bestemming die het omgevingsplan aan die gronden geeft. In deze richtlijn is een staffel opgenomen op basis van het aantal vierkante meters dat strijdig wordt gebruikt. Bij een strijdig gebruik van een omvang van meer dan 1.000 m2 wordt een dwangsom van € 10.000,- per week gehanteerd met een maximum van € 60.000,-. Het college heeft ter zitting aangegeven dat het – ook op basis van een interne richtlijn – ook had kunnen kiezen voor een dwangsom gelijk aan de kosten van ontruiming, vermeerderd met 25%. In dit geval bedragen de totale kosten van ontruiming € 60.739,-, zodat ook op grond van die richtlijn de gestelde dwangsom evenwichtig is.



7.2.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank legt hierna uit waarom.



7.3.
Op grond van artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom oplegt een dwangsom vast die in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Het is vaste rechtspraak dat het bepalen van de hoogte van de dwangsom aan het bestuursorgaan is en dat de bestuursrechter de hoogte van de dwangsom terughoudend toetst. Het bestuursorgaan moet daarbij wel alle relevante omstandigheden van het geval betrekken en motiveren hoe het deze omstandigheden weegt. Het bestuursorgaan kan niet volstaan met een verwijzing naar een intern, niet gepubliceerd protocol.



7.4.
In deze zaak heeft het college in de besluitvorming geheel niet gemotiveerd hoe het de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld. In het bestreden besluit is alleen benoemd dat de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Het bestreden besluit is alleen al daarom onvoldoende gemotiveerd. Het college heeft ter zitting aangegeven bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom geen rekening te hebben gehouden met de ernst van de overtreding, mede in het licht van de ruimtelijke gevolgen ervan. Ook zegt het college de stelling van eiser dat er geen sprake is van een gevaarzettende situatie niet in zijn afweging te hebben betrokken. Dat zijn echter wel elementen die het college af dient te wegen. Het besluit is in zoverre ook onzorgvuldig voorbereid.



7.5.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college ook in deze beroepsprocedure niet goed heeft gemotiveerd hoe het bepaalt hoe het een dwangsom vaststelt. Het college stelt namelijk dat het hem op grond van zijn interne richtlijn vrij stond te kiezen tussen de dwangsom zoals deze is opgelegd en een die volgt uit de vaststellingswijze die de ontruimingskosten plus 25% veronderstelt. Het college lijkt daarbij ten onrechte te veronderstellen dat hij naar willekeur een methode ter vaststelling van de dwangsomhoogte kan kiezen. Het gelijkheidsbeginsel en het in artikel 3:4 van de Awb opgenomen verbod van willekeur verzetten zich daar echter tegen.



7.6.
De rechtbank merkt op dat als de methode van toepassing is die de ontruimingskosten plus 25% veronderstelt, het college niet goed heeft onderbouwd waarom het de dwangsom dan vast zou kunnen stellen op de wijze waarop hij dat heeft gedaan. Het college heeft in het bestreden besluit namelijk geen eigen inschatting gemaakt van de met ontruiming gemoeide kosten. De kosteninschatting die de dochter van eiser zelf heeft gemaakt in haar dagvaarding in kort geding, waarnaar het college in zijn verweerschrift heeft verwezen, kan voor het college niet bepalend zijn geweest. De dagvaarding in kort geding stamt namelijk van na het bestreden besluit. Bovendien geldt dat ook als het college deze informatie wel aan zijn besluit ten grondslag had gelegd, niet duidelijk is waarom het college uitgaat van een kostenpost van € 60.739,-. De offerte veronderstelt namelijk dat de ontruimingskosten zelf zo’n € 40.000,- bedragen en dat de overige € 20.000,- kosten betreffen die uitsluitend worden gemaakt als de materialen naar de stort worden afgevoerd. Het college heeft niet onderbouwd waarom het deze kosten ook mee zou rekenen. Dat ligt wel op de weg van het college, nu deze kosten niet noodzakelijkerwijs hoeven te worden gemaakt om aan de last te voldoen. Als van het lagere bedrag van € 40.000,- uit zou moeten worden gegaan, zou volgens de genoemde vaststellingsmethode een maximale dwangsom van € 50.000,- gelden.



Bestuurlijke lus



8. De rechtbank heeft een gebrek geconstateerd in de last onder dwangsom. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om toepassing te geven aan deze bepalingen en het college in de gelegenheid te stellen het geconstateerde gebrek in de last onder dwangsom te herstellen. Het college kan dit doen door ofwel draagkrachtig te motiveren waarom hij vasthoudt aan de hoogte van de dwangsom, ofwel door een nieuw besluit te nemen met een aangepaste – en ook weer draagkrachtig gemotiveerde – dwangsom. Het college moet – ongeacht welke route hij kiest – in ieder geval onderbouwen:



welke interne richtlijn hij toepast, wat de richtlijn bepaalt over de hoogte van de dwangsom en op welke wijze het college die bepaling(en) in deze zaak toepast;


hoe het de ernst van de overtreding en kosten van ontruiming beoordeelt, mede in het licht van wat eiser daarover heeft aangevoerd;


waarom het van oordeel is dat de met toepassing van de richtlijn bepaalde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.





Gronden tegen invorderingsbesluit worden nu niet behandeld



9. Als het college gebruik maakt van de aan hem geboden gelegenheid om het gebrek in de last onder dwangsom te herstellen en er vervolgens voor kiest om de hoogte van de dwangsom aan te passen, dan betekent dit dat het invorderingsbesluit van rechtswege vervalt. Dat staat in artikel 5:38, eerste lid, van de Awb. De rechtbank wijst het college erop dat het in dat geval ook op zijn weg ligt om een nieuw invorderingsbesluit te nemen. Het beroep tegen de aangepaste last onder dwangsom zal dan op grond van artikel 5:39 van de Awb mede betrekking hebben op het nieuwe invorderingsbesluit.



9.1.
Vanwege de mogelijkheid dat het invorderingsbesluit waartegen het beroep zich nu richt, komt te vervallen, ziet de rechtbank aanleiding om de daartegen gerichte beroepsgronden nu nog niet te behandelen.



Voorlopige voorziening invorderingsbesluit




10. Aangezien het onduidelijk is of het invorderingsbesluit in de verlengde besluitvorming in stand blijft en aangezien dit besluit wel een actuele financiële last vormt voor eiser, ziet de rechtbank aanleiding om een voorziening te treffen en het invorderingsbesluit te schorsen. Die mogelijkheid bestaat op grond van artikel 8:80b, derde lid, van de Awb. De schorsing duurt tot aan de einduitspraak.





Vervolg


11. Als het college gebruik wenst te maken van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dan geldt hiervoor een termijn van zes weken vanaf de verzending van deze tussenuitspraak. Als het college meer tijd nodig heeft voor het herstel, dan dient hij vóór het einde van deze termijn gemotiveerd aan de rechtbank om verlenging hiervan te verzoeken.



11.1.
De rechtbank verzoekt het college om de rechtbank zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, kenbaar te maken of het gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Als het college van deze gelegenheid gebruik maakt, dan zal de rechtbank eiser op grond van artikel 8:51b, derde lid, van de Awb de gelegenheid geven te reageren op de herstelpoging (inclusief eventueel nieuw invorderingsbesluit) van het college.




11.2.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.




Beslissing


De rechtbank:

- draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om, indien hij daarvan gebruik maakt, binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze tussenuitspraak;
- schorst het invorderingsbesluit van 4 juni 2026 tot de dag waarop de einduitspraak in deze zaak wordt gedaan;
- houdt iedere verdere beslissing aan.




Deze uitspraak is gedaan door mr. O.Y. Ifzaren, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Maas, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.


Zie voor dit toetsingskader bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 26 augustus 2026, ECLI:NL:RVS:2026:5020, overweging 7.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2643, overweging 5.1.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2022:1318, overweging 5.2.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2965.


Zie voor deze regel de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:330, overweging 4.1.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638.


Zie weer de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638, overweging 4.3.