ECLI:NL:RBOBR:2026:6834

RECHTBANK OOST-BRABANT


Zittingsplaats 's-Hertogenbosch



Bestuursrecht



zaaknummer: SHE 26/515 T1 OWHAND


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2026 in de zaak tussen

[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. E. Lems),


en


het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss
(gemachtigde: [gemachtigde]).


Samenvatting


1. Deze tussenuitspraak gaat over een last onder dwangsom die het college aan eiseres heeft opgelegd omdat een perceel dat zij in eigendom had, in strijd met het omgevingsplan werd gebruikt voor de opslag van materialen. Eiseres is het niet eens met de last onder dwangsom. Zij meent dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat niet zij de eigenaar was van de opgeslagen materialen, maar de persoon aan wie zij het perceel in gebruik had gegeven. Daarnaast vindt eiseres dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is, of in ieder geval niet goed gemotiveerd.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college eiseres terecht heeft aangemerkt als overtreder, maar dat het college niet goed heeft gemotiveerd hoe het tot de hoogte van de dwangsom is gekomen. De rechtbank stelt het college in de gelegenheid om dit gebrek te herstellen.




Procesverloop


2. Op 1 september 2025 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.



2.1.
Met het bestreden besluit van 13 januari 2026 op het bezwaar van eiseres is het college bij de last gebleven.



2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 31 augustus 2026 gelijktijdig met de zaken SHE 26/557 en SHE 26/2471 op zitting behandeld. In deze laatste twee zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan. Aan de zitting hebben in verband met deze zaak deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.




Beoordeling door de rechtbank



Inleiding




3. Eiseres is eigenaar van een perceel dat voorheen in eigendom was van haar vader. De vader van eiseres heeft het perceel jarenlang gebruik voor de opslag van allerlei materialen. Het college is lange tijd met de vader van eiseres in gesprek geweest over het gebruik van het perceel, dat volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan (tegenwoordig het omgevingsplan). De vader van eiseres heeft ook na overdracht van de eigendom van het perceel aan eiseres een gebruiksrecht op het perceel behouden. Op die titel is hij het perceel blijven gebruik voor de opslag van materialen.



3.1.
Op 1 september 2025 heeft het college aan zowel eiseres (in hoedanigheid van eigenaar van het perceel) als de vader van eiseres een last onder dwangsom opgelegd om het strijdige gebruik van het perceel te beëindigen. De opgelegde dwangsom bedraagt € 10.000,- per week met een maximum van € 60.000,-. De begunstigingstermijn is daarbij in eerste instantie gesteld op 1 januari 2026, maar op verzoek van eiseres is de termijn van haar begunstigingstermijn meermaals verlengd. Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel binnen de verlengde begunstigingstermijn is ontruimd.



Was eiseres overtreder?




4. Eiseres is het niet eens met de last onder dwangsom. Zij is het met het college eens dat de opslag van de spullen een overtreding vormt van het omgevingsplan. Zij stelt echter dat zij niet de overtreder is omdat zij nooit de bedoeling heeft gehad dat haar vader het perceel zou gebruiken voor deze hoeveelheid spullen. Zij was ook niet bij machte om de spullen te verwijderen, aangezien zij niet de eigenaar was van de spullen en haar vader een persoonlijk gebruiksrecht had op het perceel.




4.1.
Het college voert aan dat eiseres overtreder was omdat zij het perceel aan haar vader in gebruik heeft gegeven. Ze was ook bij machte om de overtreding op te heffen. Dat blijkt alleen al uit het feit dat eiseres haar vader met succes in een civiel kort geding ertoe heeft bewogen om versneld tot ontruiming over te gaan.



4.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.



4.3.
Een last onder dwangsom kan op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen aan een overtreder worden opgelegd. Een overtreder is niet alleen degene die zelf een overtreding heeft begaan. Het is ook mogelijk om een overtreding toe te rekenen aan degene die beschikkingsmacht heeft over het al dan niet plaatsvinden van de verboden gedraging en die de overtreding heeft aanvaard. Van zo’n aanvaarding kan bijvoorbeeld sprake zijn als iemand niet de zorg betracht die in redelijkheid van die persoon kon worden gevergd met het oog op het voorkomen van de gedraging. Dat is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).



4.4.
Eiseres heeft het perceel op 30 november 2020 gekocht. Destijds was al sprake van grootschalige opslag van bedrijfsmateriaal van het bedrijf van haar vader op het perceel. Eiseres heeft in de koopovereenkomst voor twee andere percelen die onderdeel uitmaakten van de onroerendgoedtransactie nadrukkelijk opgenomen dat deze moesten worden ontruimd. Voor het perceel in deze zaak heeft eiseres een afwijkende bepaling opgenomen. Deze houdt in dat haar vader een persoonlijk gebruiksrecht krijgt op het perceel en dat als de gemeente overgaat tot handhaving van het bestemmingsplan, dit gebruiksrecht vervalt en hij binnen veertien dagen na aanschrijving door eiseres over moet gaan tot ontruiming. Uit deze bepaling maakt de rechtbank op dat eiseres bij de aankoop van het perceel de toen al strijdige situatie op haar perceel expliciet heeft aanvaard en dat zij het voortduren daarvan – in afwachting van handhaving – ook op de koop toe heeft genomen. Zij was ook bij machte om de overtreding op te heffen. Dat kon zij desnoods voor elkaar krijgen door – zoals zij ook heeft gedaan – haar vader in een civiele zaak in beweging te brengen.



4.5.
De conclusie op dit punt is dat eiseres terecht als overtreder is aangemerkt.



Verstrekkendheid van de dwangsom




5. Tijdens de zitting heeft eiseres aangevoerd dat de last zo lijkt te zijn geformuleerd, dat eiseres ook dwangsommen verbeurt als het perceel geheel buiten haar macht om wordt gebruikt in strijd met de last. Dat is bijvoorbeeld het geval als haar vader, die nog steeds een gebruiksrecht heeft, alsnog materiaal opslaat buiten haar weten om. Eiseres wil voorkomen dat zij in zo’n geval direct een dwangsom verbeurt.




5.1.
De rechtbank vat deze opmerking zo op, dat eiseres zich erop beroept dat de last niet te verstrekkend mag zijn geformuleerd. Het kan niet zo zijn dat de last zo is geformuleerd, dat eiseres een dwangsom verbeurt zonder dat zij als overtreder kan worden aangemerkt.



5.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat in de geschetste situatie zal moeten worden bezien of de last is overtreden. In dat geval zal het college een invorderingsbeschikking nemen waartegen apart bezwaar en beroep openstaat.



5.3.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom.



5.4.
De last luidt:


‘U moet de overtreding [rechtbank: van het omgevingsplan] vóór 1 januari 2026 stoppen. Dit doet u door alle aanwezige opgeslagen materialen (waaronder bijvoorbeeld autobanden, golfplaten en elektrische apparaten) en gestalde bouwwerken (bijvoorbeeld keten) van uw perceel te (laten) verwijderen en verwijderd te houden.’




5.5.
De last houdt in dat eiseres haar overtreding moet stoppen. De herstelmaatregel die het college aan de last koppelt, houdt in dat eiseres de aanwezige materialen moet verwijderen en verwijderd moet houden. Dat betekent dat zij de ten tijde van de last aanwezige materialen na verwijdering niet terug mag plaatsen of mag aanvaarden dat iemand anders – zoals haar vader – de ten tijde van de last aanwezige materialen weer terugplaatst. De last verbiedt, zo geformuleerd, dus niet iets dat verder strekt dan de verbodsbepaling in het omgevingsplan.



5.6.
Overigens merkt de rechtbank op dat tussen partijen niet in geschil is dat alle ten tijde van de oplegging van de last aanwezige materialen inmiddels van het perceel zijn verwijderd. Van een overtreding van de last is daarom nu alleen nog sprake als die materialen weer terug worden geplaatst op het terrein. De bij de last geformuleerde herstelmaatregel beperkt zich namelijk tot het verwijderd houden van wat ten tijde van de oplegging van de last aanwezig was. Zolang eiseres die spullen niet terugplaatst of dit – in lijn met de maatstaf die in overweging 4.3 is vermeld – aanvaardt, voldoet zij aan de last.



Hoogte dwangsom




6. Eiseres voert aan dat de hoogte van de dwangsom niet goed is onderbouwd. Volgens eiseres is de dwangsom disproportioneel en staat deze niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Er is geen sprake van een spoedeisende of gevaarlijke situatie die zo’n hoge prikkel rechtvaardigt. Het college houdt er verder ten onrechte geen rekening mee dat de dwangsom ook aan de vader van eiseres is opgelegd.




6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de hoogte van de dwangsom evenredig is. De hoogte van de dwangsom is bepaald aan de hand van een interne richtlijn die het college hanteert bij het handhaven bij gebruik van gronden in strijd met een bestemming die het omgevingsplan aan die gronden geeft. In deze richtlijn is een staffel opgenomen op basis van het aantal vierkante meters dat strijdig wordt gebruikt. Bij een strijdig gebruik van een omvang van meer dan 1.000 m2 wordt een dwangsom van € 10.000,- per week gehanteerd met een maximum van € 60.000,-. Het college heeft ter zitting aangegeven dat het – ook op basis van een interne richtlijn – ook had kunnen kiezen voor een dwangsom gelijk aan de kosten van ontruiming, vermeerderd met 25%. In dit geval bedragen de totale kosten van ontruiming € 60.739,-, zodat ook op grond van die richtlijn de gestelde dwangsom evenwichtig is. Het college verwijst voor wat betreft het opleggen van een last aan zowel eiseres als haar vader naar rechtspraak van de Afdeling waaruit blijkt dat aan verschillende overtreders de volle dwangsom mag worden opgelegd.



6.2.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank legt hierna uit waarom.



6.3.
Op grond van artikel 5:32b van de Awb stelt het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom oplegt een dwangsom vast die in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Het is vaste rechtspraak dat het bepalen van de hoogte van de dwangsom aan het bestuursorgaan is en dat de bestuursrechter de hoogte van de dwangsom terughoudend toetst. Het bestuursorgaan moet daarbij wel alle relevante omstandigheden van het geval betrekken en moet motiveren hoe het deze omstandigheden weegt. Het bestuursorgaan kan niet volstaan met een verwijzing naar een intern, niet gepubliceerd protocol. Het staat het bestuursorgaan verder vrij om, als sprake is van meerdere overtreders, ieder van hen een volledige dwangsom op te leggen.



6.4.
In deze zaak heeft het college in de besluitvorming geheel niet gemotiveerd hoe het de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld. In het bestreden besluit is alleen benoemd dat de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Het bestreden besluit is alleen al daarom onvoldoende gemotiveerd. Het college heeft ter zitting aangegeven bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom geen rekening te hebben gehouden met de ernst van de overtreding, mede in het licht van de ruimtelijke gevolgen ervan. Ook zegt het college de stelling van eiseres dat er geen sprake is van een gevaarzettende situatie niet in zijn afweging te hebben betrokken. Dat zijn echter wel elementen die het college af dient te wegen. Het besluit is in zoverre ook onzorgvuldig voorbereid.



6.5.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college ook in deze beroepsprocedure niet goed heeft gemotiveerd hoe het bepaalt hoe het een dwangsom vaststelt. Het college stelt namelijk dat het hem op grond van zijn interne richtlijn vrij stond te kiezen tussen de dwangsom zoals deze is opgelegd en een vaststellingswijzedie de ontruimingskosten plus 25% veronderstelt. Het college lijkt daarbij ten onrechte te veronderstellen dat hij naar willekeur een methode ter vaststelling van de dwangsomhoogte kan kiezen. Het gelijkheidsbeginsel en het in artikel 3:4 van de Awb opgenomen verbod van willekeur verzetten zich daar echter tegen.



6.6.
De rechtbank merkt op dat als de methode van toepassing is die de ontruimingskosten plus 25% veronderstelt, het college niet goed heeft onderbouwd waarom het de dwangsom dan vast zou kunnen stellen op de wijze waarop hij dat heeft gedaan. Het college heeft in het bestreden besluit namelijk geen eigen inschatting gemaakt van de met ontruiming gemoeide kosten. De kosteninschatting die eiseres zelf heeft gemaakt in haar dagvaarding in kort geding, waarnaar het college in zijn verweerschrift heeft verwezen, kan voor het college niet bepalend zijn geweest. De dagvaarding in kort geding stamt namelijk van na het bestreden besluit. Bovendien geldt dat ook als het college deze informatie wel aan zijn besluit ten grondslag had gelegd, niet duidelijk is waarom het college uitgaat van een kostenpost van € 60.739,-. De offerte veronderstelt namelijk dat de ontruimingskosten zelf zo’n € 40.000,- bedragen en dat de overige € 20.000,- kosten betreffen die uitsluitend worden gemaakt als de materialen naar de stort worden afgevoerd. Het college heeft niet onderbouwd waarom het deze kosten ook mee zou rekenen. Dat ligt wel op de weg van het college, nu de kosten niet noodzakelijkerwijs hoeven te worden gemaakt om aan de last te voldoen. Als van het lagere bedrag van € 40.000,- uit zou moeten worden gegaan, zou volgens de genoemde vaststellingsmethode een maximale dwangsom van € 50.000,- gelden.



Bestuurlijke lus



7. De rechtbank heeft een gebrek geconstateerd in de last onder dwangsom. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om toepassing te geven aan deze bepalingen en het college in de gelegenheid te stellen het geconstateerde gebrek in de last onder dwangsom te herstellen. Het college kan dit doen door ofwel draagkrachtig te motiveren waarom hij vasthoudt aan de hoogte van de dwangsom, ofwel door een nieuw besluit te nemen met een aangepaste – en ook weer draagkrachtig gemotiveerde – dwangsom. Het college moet – ongeacht welke route hij kiest – in ieder geval onderbouwen:



welke interne richtlijn hij toepast, wat de richtlijn bepaalt over de hoogte van de dwangsom en op welke wijze het college die bepaling(en) in deze zaak toepast;


hoe het de ernst van de overtreding en kosten van ontruiming beoordeelt, mede in het licht van wat eiseres daarover heeft aangevoerd;


waarom het van oordeel is dat de met toepassing van de richtlijn bepaalde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.






Vervolg


8. Als het college gebruik wenst te maken van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dan geldt hiervoor een termijn van zes weken vanaf de verzending van deze tussenuitspraak. Als het college meer tijd nodig heeft voor het herstel, dan dient hij vóór het einde van deze termijn gemotiveerd aan de rechtbank om verlenging hiervan te verzoeken.



8.1.
De rechtbank verzoekt het college om de rechtbank zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen twee weken na verzending van deze uitspraak, kenbaar te maken of het gebruik maakt van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Als het college van deze gelegenheid gebruik maakt, dan zal de rechtbank eiseres op grond van artikel 8:51b, derde lid, van de Awb de gelegenheid geven te reageren op de herstelpoging (inclusief eventueel nieuw invorderingsbesluit) van het college.



8.2.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.






Beslissing


De rechtbank:

- draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om, indien hij daarvan gebruik maakt, binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.




Deze uitspraak is gedaan door mr. O.Y. Ifzaren, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Maas, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.



Zie in het bijzonder de standaarduitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, overweging 9.1.


Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3455.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638.


Zie weer de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638, overweging 4.3.


Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1234, overweging 5.2.