ECLI:NL:RBOBR:2026:5624

RECHTBANK OOST-BRABANT


Zittingsplaats 's-Hertogenbosch


Bestuursrecht


zaaknummers: SHE 26/789 en SHE 26/995


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 augustus 2026 op het beroep in de zaken tussen





[eisers] , uit [plaatsnaam] , eisers in de zaak SHE 26/789, derde belanghebbende in de zaak SHE 26/995 (hierna: de buren),
(gemachtigde: mr. drs. H.A. Pasveer),


en




[naam hotel] v.o.f. te [plaatsnaam] , derde belanghebbende in de zaak SHE 26/789, eiseres in de zaak SHE 26/995 (hierna: de vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen)


en

1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Meierijstad, het college
2. de burgemeester van de gemeente Meierijstad, de burgemeester
(gemachtigden: drs. W. Vermeulen en mr. D. Kara).

Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning die het mogelijk maakt voor een hotel-restaurant om ook niet-hotelgasten te ontvangen. De uitspraak gaat daarnaast over een exploitatievergunning die ditzelfde gebruik faciliteert. De buren van het hotel-restaurant zijn het niet eens met deze vergunningen. Het buitenterras dat behoort bij het hotel-restaurant grenst aan hun achtertuin. Zij ervaren geluidsoverlast van niet-hotelgasten op het buitenterras en zij vinden dat dit gebruik hun woon- en leefklimaat schaadt. Het college en de burgemeester hebben in één besluit op bezwaar op de bezwaren van de buren beslist. Hiertegen hebben de buren beroep ingesteld.



1.1.
De vergunninghoudster, de uitbaatster van het hotel-restaurant, heeft beroep ingesteld tegen de beslissing die het college heeft genomen op het bezwaar van de buren tegen de omgevingsvergunning. Het college heeft namelijk aanvullende voorschriften verbonden aan de vergunning en deze zijn volgens de vergunninghoudster te beperkend.



1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende in kaart heeft gebracht wat de akoestische gevolgen zijn van het verruimde gebruik van het restaurant. Het college beschikte daardoor niet over de kennis die het nodig had om de omgevingsvergunning te verlenen. Verder heeft het college ten onrechte een voorschrift aan de vergunning verbonden die een beperking vormt van een eerder aan de vergunninghoudster verleende, onherroepelijke vergunning. De burgemeester heeft bij het verlenen van de exploitatievergunning niet inzichtelijk gemaakt hoe hij de belangen van de buren heeft afgewogen.



1.3.
Vanwege de verschillende gebreken aan het bestreden besluit worden allebei de vergunningen vernietigd. De buren en de vergunninghoudster krijgen allebei gelijk en de beroepen zijn gegrond. Het college en de burgemeester moeten opnieuw op de bezwaren beslissen. In de tussentijd treft de rechtbank een voorziening die inhoudt dat niet-hotelgasten geen gebruik mogen maken van het buitenterras.




Waar gaan deze zaken over?


2. Met het besluit van 28 augustus 2024 heeft het college een omgevingsvergunning voor het verruimen van gebruiksmogelijkheden verleend. Op 3 oktober 2024 heeft de burgemeester de geldende exploitatievergunning van 31 mei 2023 gewijzigd om dit verruimde gebruik mogelijk te maken.



2.1.
De buren hebben bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. Het college en de burgemeester hebben samen één beslissing op bezwaar genomen op 23 februari 2026, dat is hersteld op 12 maart 2026. In dit bestreden besluit hebben het college en de burgemeester de besluiten van 28 augustus 2024 en 3 oktober 2024 gewijzigd door er voorschriften aan toe te voegen. Voor het overige hebben het college en de burgemeester de besluiten gehandhaafd.



2.2.
De buren en de vergunninghoudster hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.3.
De beroepen zijn gelijktijdig op 24 juli 2026 op zitting behandeld. Op deze zitting zijn ook de voorlopige voorzieningen behandeld waar door partijen om is verzocht in verband met het bestreden besluit. Dit zijn de zaken SHE 26/1138 en 26/1453. In deze zaken wordt vandaag ook uitspraak gedaan.



2.4.
Verder heeft de rechtbank op deze zitting de zaak SHE 26/1851 behandeld. In deze zaak hebben de buren verzocht om een voorlopige voorziening hangende hun bezwaar tegen een omgevingsvergunning ten behoeve van de verhoging van de erfafscheiding tussen de tuinen. Ook in deze zaak wordt vandaag uitspraak gedaan.



2.5.
Aan de zitting hebben deelgenomen: de buren met hun gemachtigde, [naam] (vennoot van de vergunninghoudster) met haar gemachtigde, de gemachtigden van het college en A. van den Meerendonk (akoestisch deskundige van de Omgevingsdienst Brabant-Noord).




Beoordeling



Algemene opmerkingen





Inleiding


3. Deze uitspraak gaat over twee beroepen die zijn ingesteld tegen één beslissing op bezwaar met twee besluitonderdelen. Beide zaken gaan in de kern over de vraag of de openstelling van het buitenterras voor niet-hotelgasten leidt tot een aanvaardbare geluidsbelasting op de tuin en woning van de buren. Hierna bespreekt de rechtbank eerst welk recht van toepassing is en hoe de besluitvorming is gelopen. Daarna worden de beroepsgronden behandeld.



Toepasselijk recht


4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).


4.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op deze vergunning van toepassing blijft.



4.2.
De Omgevingswet is niet van toepassing op de exploitatievergunning. Deze vergunning gaat namelijk over de openbare orde. Regels over openbare orde komen niet in het omgevingsplan en vallen dus ook niet onder het overgangsrecht van de Omgevingswet. Voor de exploitatievergunning gelden de regels zoals neergelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente Meierijstad.



Verloop en inhoud van de besluitvorming

5. Op de locatie is het bestemmingsplan “Veghel-West, deelgebied Hoogstraat- Oranjewijk” van toepassing. Aan de locatie zijn de bestemmingen “Wonen” en “Gemengd-3” en de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie” en “Waarde-Beschermd Dorpsgezicht” toegekend.




5.1.
In het pand waar nu het hotel is gevestigd, is op grond van deze bestemmingen geen hotel toegestaan. Op 10 juli 2020 heeft het college aan [naam bedrijf] B.V., de rechtsvoorgangster van de vergunninghoudster, een omgevingsvergunning 1e fase verleend om het pand aan de [adres] als hotel in gebruik te nemen. Deze vergunning staat ook toe dat een restaurant (met een buitenterras) wordt gedreven, maar uitsluitend voor hotelgasten. Vervolgens is op 15 juli 2021 een omgevingsvergunning fase 2 verleend. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk.



5.2.
Bij besluit van 31 mei 2023 heeft de burgemeester aan [naam] , vennoot van de vergunninghoudster, een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2.28 van de APV verleend voor het exploiteren van de openbare inrichting Hotel [naam hotel] (het hotel) op de locatie. Ook deze vergunning bevatte een beperking van de exploitatie van het restaurant tot hotelgasten.



5.3.
Op 14 december 2023 heeft [naam bedrijf] B.V. nogmaals een omgevingsvergunning aangevraagd, ditmaal voor de verruiming van de gebruiksmogelijkheden van het hotel ten behoeve van het mogen ontvangen van niet-hotelgasten.



5.4.
Op 16 juli 2024 heeft de burgemeester een aanvraag ontvangen van [naam] tot wijziging van de bij besluit van 31 mei 2023 verleende exploitatievergunning. In deze aanvraag werd verzocht om de beperkingen in deze vergunning ten aanzien van het aanbieden van horecafaciliteiten aan uitsluitend hotelgasten op te heffen.



5.5.
Op 28 augustus 2024 is een omgevingsvergunning door het college verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) (ander gebruik), om het restaurant van het hotel open te stellen voor niet-hotelgasten. Aan de omgevingsvergunning is – voor zover voor deze zaak van belang – een voorschrift verbonden dat een erfafscheiding van twee meter hoog wordt gerealiseerd tussen de tuin van het hotel en de tuin van de buren.



5.6.
Bij besluit van 3 oktober 2024 heeft de burgemeester de exploitatievergunning van 31 mei 2024 ingetrokken en in gewijzigde vorm opnieuw verleend. Met de gewijzigde vergunning heeft de burgemeester de vergunninghoudster toegestaan om het restaurant open te stellen voor niet-hotelgasten. Daarnaast werd de sluitingstijd van het terras gewijzigd van 19.00 naar 22.00 uur. In deze vergunning is als voorschrift opgenomen dat het geluid met het oog op het voorkomen of het beperken van geluidhinder door een activiteit op een geluidgevoelig gebouw, niet hoger is dan de volgende waarden: LarLT 19.00-23.00 uur: 45 dB(A), LaMax 19.00- 23.00 uur: 65 dB(A). Deze normen komen overeen met die van artikel 22.63 van het omgevingsplan.



5.7.
De vergunninghoudster heeft het restaurant vervolgens verruimd opengesteld, met inbegrip van het buitenterras.



5.8.
De buren hebben niet alleen een aan het buitenterras grenzende achtertuin, maar ook hun dakterras grenst aan het buitenterras. Hun slaapvertrek komt ook uit op de binnenplaats waar het buitenterras is gelegen. Zij ervaren overlast van het gebruik van het buitenterras en daarom hebben zij bezwaar gemaakt tegen de vergunningen en in de bezwaarfase bij de rechtbank een verzoek ingediend om een voorlopig voorziening.



5.9.
Op 5 november 2024 heeft de voorzieningenrechter uitspraak gedaan.De voorzieningenrechter heeft in deze uitspraak een voorziening getroffen die inhoudt dat de verruiming van de gebruiksmogelijkheden onder voorwaarden is toegestaan. De voorzieningenrechter heeft daartoe de volgende voorwaarden verbonden aan de omgevingsvergunning:


het buitenterras van [naam hotel] , locatie [locatie] (buitenterras) dient van maandag t/m zaterdag tussen 22.00 uur en 06.00 uur gesloten te zijn;


in afwijking hiervan is het houden van groepsborrels op het buitenterras van maandag tot en met zaterdag toegestaan tot maximaal 19.00 uur;


op zondag is het buitenterras gesloten;


evenementen, feesten en partijen zijn op het buitenterras niet toegestaan;


het maximum aantal zit- en staplaatsen tezamen op het buitenterras bedraagt 35;


het is niet toegestaan om op het buitenterras (live) muziek ten gehore te brengen of te zingen.





5.10.
Ten aanzien van de exploitatievergunning heeft de voorzieningenrechter het voorschrift dat de geluidsnorm voor de avondperiode bevat, geschorst.



5.11.
Het college heeft in de beslissing op bezwaar de door de voorzieningenrechter opgelegde beperkingen als voorschriften in de omgevingsvergunning opgenomen. Voor het overige heeft het college de besluiten van 28 augustus 2024 en 3 oktober 2024 gehandhaafd.



Beroep van de buren (SHE 26/789)





Inleiding



6. De buren kunnen zich niet verenigen met de omgevingsvergunning en de exploitatievergunning. De rechtbank bespreekt hierna eerst de beroepsgronden die zijn aangevoerd tegen de omgevingsvergunning. Daarna bespreekt de rechtbank de beroepsgronden tegen de exploitatievergunning.



Omgevingsvergunning





Beroepsgrond


7. De buren vrezen met de verruiming van het gebruik voor geluidsoverlast van het buitenterras. Zij menen dat het college onvoldoende zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de te verwachten geluidsbelasting. Daardoor is het niet duidelijk of de geluidsnormen uit het omgevingsplan bij verruiming van het gebruik kunnen worden gehaald. Los daarvan is het college hierdoor niet in staat om een goede inschatting te maken van de ruimtelijke gevolgen van de verruiming en dus of de verruiming – ook los van de geluidsnormen van het omgevingsplan – niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het akoestisch onderzoek van Aelmans van 8 december 2023, dat in opdracht van de vergunninghoudster is opgesteld ter onderbouwing van de aanvraag en dat het college aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, wordt miskend dat bij een normale bezetting van het terras wel degelijk met stemverheffing wordt gesproken. In zoverre is het akoestisch rapport ondeugdelijk opgesteld.



Standpunt college


8. Het college stelt zich op het standpunt dat het onzeker is of de verruiming leidt tot een overschrijding van de geldende geluidsnormen. In het dossier zitten namelijk indicaties dat deze normen kunnen worden overschreden. Toch meent het college dat het zich heeft mogen baseren op het akoestisch onderzoek van Aelmans van 8 december 2023. Dit onderzoek is destijds door de Omgevingsdienst Brabant-Noord (ODBN) goedgekeurd. De buren hebben geen contra-expertise ingebracht.



Standpunt vergunninghouder


9. De vergunninghoudster meent dat het college zich op het akoestisch onderzoek van Aelmans heeft mogen baseren. Voor zover er uit de door de ODBN verrichte metingen blijkt dat er geluidsoverschrijdingen hebben plaatsgevonden, is het te onduidelijk wat hiervan de oorzaak is om de conclusie te kunnen trekken dat de aangevraagde situatie niet vergunbaar is.



Beoordeling rechtbank


10. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.



10.1.
Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder 2° van de Wabo, gelezen in combinatie met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage II van het Bor. Op grond van deze bepalingen kan – kort gezegd – een omgevingsvergunning voor het gebruik van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.



10.2.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de aanvraag in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Ook is niet in geschil dat sprake is van een geval waarop het hierboven genoemde artikel uit het Bor van toepassing is. Tussen partijen is wel in geschil of het college in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat het vergunde gewijzigde gebruik van het buitenterras niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.



10.3.
Het college heeft beoordelingsruimte bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft voor de beoordeling of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van het pand van de buren bij een verruimd gebruik van het buitenterras aansluiting mogen zoeken bij de grenswaarden die het Activiteitenbesluit milieubeheer (onder het oude recht) hanteerde voor de geluidsbelasting op de gevel van de buren, welke grenswaarden nu in het omgevingsplan staan. Daarnaast mocht het college voor de bredere afweging van een goed woon- en leefklimaat aansluiting mogen zoeken bij de handreiking “Bedrijven en milieuzonering” van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (de VNG-handreiking) te volgen. Volgens deze handreiking wordt in een geval als dit – gemengd gebied – voldaan aan de eis van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat als de omvang van de geluidbelasting op de gevel van een geluidsgevoelig object niet groter is dan de etmaalwaarde van 50 dB(A).



10.4.
De aanvraag heeft betrekking op een specifiek gebruik van het buitenterras door niet-hotelgasten. Hoewel de aanvraag zelf geen duidelijke beperkingen suggereert op het voorgenomen gebruik, bevat het akoestisch rapport van Aelmans van 8 december 2023 dat ter onderbouwing van de aanvraag door de vergunninghoudster is ingebracht de volgende uitgangspunten voor de representatieve bedrijfssituatie:


er zijn maximaal 35 gasten tegelijkertijd aanwezig;


van hen is maximaal de helft gelijktijdig aan het woord, zonder stemverheffing;


er wordt geen muziek afgespeeld.





10.5.
Het rapport van 8 december 2023 concludeert dat onder deze omstandigheden de verwachte geluidsbelasting op de gevel van de buren beperkt blijft tot een langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van:


Op de begane grond: 40,5 dB(A) overdag, 39,4 dB(A) in de avond en 32,8 dB(A) in de nacht.


Op de eerste verdieping: 44,8 dB(A) overdag, 43,6 dB(A) in de avond en 35,1 dB(A) in de nacht.





10.6.
De geldende maximale geluidsgrenswaarden voor het LAr,LT op grond van het omgevingsplan bedragen overdag 50 dB(A), ’s avonds 45 dB(A) en ’s nachts 40 dB(A). De conclusie van het rapport van Aelmans is dus dat de berekende geluidsbelasting van de aangevraagde activiteit lager is dan de in het Actviteitenbesluit milieubeheer (omgevingsplan) gehanteerde geluidgrenswaarden.


10.7.
De ODBN heeft dit akoestisch rapport weliswaar op 18 juni 2024 positief beoordeeld, maar heeft gedurende de verdere besluitvorming de kanttekening geplaatst dat de modelberekeningen zijn opgesteld in de veronderstelling dat er slechts één geluidsreflectie op de binnenplaats optreedt. De rekenmodellen houden volgens de ODBN geen rekening met de mogelijkheid van meerdere reflecties. Dat er meerdere reflecties optreden en dat deze een versterkend effect hebben op de geluidsbelasting, ligt vanwege het feit dat het buitenterras en de tuin van de buren samen zijn omringd door gevels volgens de ODBN echter wel in de rede. Dat de geluidsbelasting hoger uitvalt dan aanvankelijk berekend, lijkt ook te volgen uit door het college gedane metingen. In de zomer van 2025 was namelijk sprake van een tweetal overschrijdingen van de geluidsnormen uit het omgevingsplan. De ODBN heeft een aanvullende analyse verricht op basis van enkele metingen van een half uur in een zo representatief mogelijke – maar ten opzichte van de gehanteerde representatieve bedrijfssituatie volgens de ODBN toch vrij rustige – situatie in de zomer van 2026. In deze individuele metingen werden de geluidsnormen weliswaar niet overschreden, maar de ODBN heeft de metingen gebruikt om de representatieve bedrijfssituatie zo goed mogelijk te benaderen. Dat heeft de ODBN gedaan door de meest geluidsintensieve meetmomenten te extrapoleren naar de rest van de dag. In een hiertoe opgestelde analyse van 14 juli 2026 heeft de ODBN geconcludeerd dat de daadwerkelijke geluidsbelasting van het terras vermoedelijk aanzienlijk hoger ligt dan waar het akoestisch rapport van Aelmans van 8 december 2023 van uitgaat en ook hoger dan genoemde geluidgrenswaarden. Die conclusie maakt de ODBN op uit het feit dat de gemeten situatie vrij rustig was en dat bij een vollere bezetting de geluidsbelasting hoger zal komen te liggen dan bij de benaderde situatie. De door de ODBN verwachte overschrijdingen van de geluidsgrenswaarden bedragen in de benaderde situatie immers – gemeten naar het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau – al tot wel 6 dB(A).



10.8.
De rechtbank maakt uit de analyse van de ODBN het volgende op. In de kern komt deze nadere analyse erop neer dat het akoestisch onderzoek van Aelmans van 8 december 2023 op een essentieel punt, namelijk de vele te verwachten geluidsreflecties ter plaatse, geen recht doet aan de feitelijke situatie op de binnenplaats. Mede daardoor – de ODBN sluit andere verklaringen niet uit – treden er waarschijnlijk, anders dan het onderzoek van Aelmans veronderstelt, overschrijdingen van de geluidsgrenswaarden op. Het college heeft de nadere analyse niet weersproken. Sterker nog: het college geeft met zoveel woorden toe dat er onduidelijkheid bestaat over de geluidsbelasting, maar heeft ertoe besloten om die onduidelijkheid voorlopig te aanvaarden en de situatie te monitoren. Het college miskent daarmee dat het vóórdat het een omgevingsvergunning verleent dient te beoordelen of de met de te verlenen vergunning gemoeide ruimtelijke uitstraling aanvaardbaar is. Het stond het college niet vrij om deze beoordeling later uit te voeren. Door te beslissen zoals het college heeft gedaan, heeft het zich er niet van vergewist of de aangevraagde activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgrond slaagt dus in zoverre.


10.8.1.
Ter informatie merkt de rechtbank op dat er ten tijde van de aanvraag geen voorgeschreven meetmethode bestond voor het berekenen van de impact van meervoudige reflecties. De Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai, waar onder het oude recht doorgaans mee werd gewerkt, bepaalt niets hierover. De ministeriële regelgever heeft dit onderkend en heeft in de meetmethode die onder het nieuwe recht is voorgeschreven in Bijlage IVh van de Omgevingsregeling wél voorschriften opgenomen over meervoudige reflecties.




10.9.
De beroepsgrond slaagt ook voor zover de buren aanvoeren dat in de representatieve bedrijfssituatie wel degelijk met stemverheffing wordt gesproken. Volgens de vergunninghouder zitten de tafelgasten immers niet alleen aan ‘tweetjes’ en ‘viertjes’, maar komen er ook groepen dineren. In groepen wordt doorgaans juist wel met stemverheffing gesproken. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het desondanks ervan uitgaat dat de uitgangspunten van het rapport van Aelmans juist zijn. In dit verband kon het college niet volstaan met een verwijzing naar het rapport van Aelmans en het advies daarover van de ODBN. Het rapport en het advies onderbouwen immers ook niet waar de veronderstelling op is gebaseerd dat er niet met stemverheffing wordt gesproken.



10.10.
Voor wat betreft de door de buren opgeworpen grond dat de aanvraag niet voldoet aan de etmaalwaarde van 50 dB(A), geldt het volgende. Het akoestisch onderzoek van Aelmans van 8 december 2023 komt tot de conclusie dat de etmaalwaarde ter hoogte van de gevel op de begane grond 49 dB(A) bedraagt. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen over het al of niet voldoen aan de grenswaarden van het activiteitenbesluit, is het aannemelijk dat ook de etmaalwaarde op de gevel hoger uitvalt dan de veronderstelde 49 dB(A) en daarom vermoedelijk 50 dB(A) of hoger. Onder deze omstandigheden ligt het op de weg van het college om ofwel te motiveren waarom het toch niet aannemelijk is dat er sprake zal zijn van een overschrijding van deze 50 dB(A), ofwel waarom het de te verwachten hogere geluidsbelasting in de tuin desalniettemin aanvaardbaar acht. Bij het nemen van een nieuw besluit ligt het in dit verband overigens op de weg van het college om nadrukkelijk aandacht te besteden aan het feit dat de binnenplaats, afgezien van de restaurantexploitatie, volgens de ODNB erg stil is. Het college dient te motiveren of het zich achter deze observatie schaart en zo ja, waarom het desondanks geen aanleiding ziet voor een correctie op het uitgangspunt dat sprake is van gemengd gebied en dus van een lager te hanteren etmaalgrenswaarde.



Exploitatievergunning: geen belangenafweging





Inleiding


11. Het bestreden besluit houdt voor wat betreft de exploitatievergunning in dat daarin wordt toegestaan dat ook niet-hotelgasten gebruik mogen maken van het terras. Verder bevat de vergunning een voorschrift dat de vergunninghoudster zich moet houden aan de geluidsnormen van het omgevingsplan.



Aantasting goed woon- en leefklimaat?


12. De buren hebben aangevoerd dat hun woon- of leefsituatie op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Zij ondervinden forse geluidsoverlast gedurende zes avonden en ook geregeld zeven avonden per week. Al die tijd kunnen zij geen normaal gebruik maken van de buitenruimte van hun woning. De burgemeester had in het bestreden besluit een duidelijkere belangenafweging hierover moeten maken en dat heeft hij niet gedaan.



12.1.
De burgemeester heeft verwezen naar zijn standpunt ten aanzien van de akoestische aspecten van de omgevingsvergunning.



12.2.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.



12.3.
Artikel 2:27 van de APV, getiteld “Begripsbepalingen”, luidt, voor zover van belang, als volgt:


“1. In deze afdeling wordt verstaan onder:
a. openbare inrichting:
i. een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, afhaalgelegenheid, discotheek, buurthuis of clubhuis;
(…)”




12.4.
Artikel 2:28, eerste lid, van de APV, luidt:


"Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester."




12.5.
Het derde lid luidt:


"(…) de burgemeester [kan] de vergunning geheel of slechts gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed."




12.6.
De burgemeester heeft bij de beoordeling van een aanvraag om een exploitatievergunning beoordelings- en beleidsruimte. Dat volgt uit de bewoordingen van artikel 1:8, eerste lid, en artikel 2:28 van de APV. Het is aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en om de betrokken belangen af te wegen. De rechtbank toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden.



12.7.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), wordt het inrichting gebonden geluid afkomstig van een terras uitsluitend gereguleerd door het Activiteitenbesluit milieubeheer, zodat de burgemeester niet bevoegd is in het kader van de exploitatievergunning regels te stellen inzake de toelaatbaarheid van het niveau van dat geluid. De burgemeester dient te beoordelen of de verruiming van de gebruiksmogelijkheden, waaronder het gebruik van het terras, toelaatbaar is gelet op de kwaliteit van het woon- en leefmilieu ter plaatse.



12.8.
Bij de hiervoor bedoelde beoordeling is het op grond van de geldende milieunormen toegelaten geluidniveau een gegeven. De burgemeester moet ervan uitgaan dat het terras aan de geldende milieunormen voldoet. De burgemeester behoefde in het kader van het verlenen van de exploitatievergunning niet te onderzoeken of het geluid dat mogelijk op het terras wordt geproduceerd binnen de toegelaten grenzen valt. Dit laat onverlet dat de burgemeester bij het nemen van een besluit op een aanvraag om een verruiming van een exploitatievergunning moet afwegen of een verruiming van het gebruik van het terras door niet-hotelgasten en de verruimde openingstijden van 19.00 tot 22.00 uur toelaatbaar is, gelet op de kwaliteit van het woon- en leefklimaat aldaar.



12.9.
Het geluid, voor zover dit valt binnen de volgens de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling van een terras in zijn totaliteit op de omgeving en moet in aanmerking worden genomen bij de te verrichten beoordeling of de kwaliteit van het woon- en leefklimaat door de verruiming van de gebruiksmogelijkheden van het terras en verruimde openingstijden niet te zeer wordt aangetast.



12.10.
Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd. De burgemeester is niet ingegaan op de invloed van de verruimde exploitatiemogelijkheden op de woon- en leefsituatie van de buren. Daardoor heeft hij ook niet inzichtelijk kunnen maken waarom het belang van de buren minder zwaar weegt dan het belang van de vergunninghoudster. Het besluit wordt dus ook ten aanzien van de exploitatievergunning vernietigd en de burgemeester moet een nieuwe beslissing nemen op het bezwaar van de buren. Ook de burgemeester zal hierbij moeten betrekken dat er weliswaar sprake is van een gemengd gebied, maar volgens de ODBN in de praktijk sprake is van een stille binnenplaats.



Strijd met het bestemmingsplan?

13. De buren hebben aangevoerd dat de exploitatie in strijd is met het omgevingsplan. De exploitatievergunning had daarom geweigerd moeten worden.




13.1.
De burgemeester zal vanwege het slagen van de beroepsgrond over het woon- en leefklimaat hoe dan ook een nieuwe beslissing moeten nemen op het bezwaar tegen de exploitatievergunning. Ter bevordering van een finale beslechting van dit geschil ziet de rechtbank aanleiding om ook deze beroepsgrond te bespreken.



13.2.
Artikel 2.28, tweede lid, van de APV luidt:


"De burgemeester weigert de vergunning als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit."




13.3.
De Afdeling heeft over een APV-bepaling met dezelfde formulering geoordeeld dat de strekking hiervan is dat een weigering van een exploitatievergunning op deze grond alleen aan de orde is als de exploitatie van een inrichting in strijd is met een bestemmingsplan, niet de inrichting als geheel. Dat betekent dat de toetsing van de exploitatievergunning aan het bestemmingsplan beperkt is tot de vraag of de desbetreffende activiteit in overeenstemming is met de activiteit die ter plaatse door het bestemmingsplan (tegenwoordig het omgevingsplan) wordt toegestaan. Dit houdt in dat de burgemeester moet toetsen of de bestemmingsomschrijving/doeleindenomschrijving van de geldende bestemming en de daarbij behorende categorie horeca-aanduidingen de exploitatie van de openbare inrichting toestaat. Een verdergaande toetsing aan het bestemmingsplan is bij verlening van een exploitatievergunning dus niet aan de orde. De burgemeester hoeft daarom niet te toetsen of de exploitatie in overeenstemming is met de overige planregels, zoals artikel 22.63 van het omgevingsplan. Die beoordeling is op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (tegenwoordig de Omgevingswet) voorbehouden aan het college van burgemeester en wethouders. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.



13.4.
De rechtbank constateert dat de exploitatievergunning niet alleen toestaat dat de exploitatie van het hotelrestaurant zich ook richt op niet-hotelgasten, maar ook specifiek een voorschrift bevat over het gebruik van het buitenterras gedurende bepaalde tijden. De exploitatievergunning veronderstelt dus het gebruik van specifiek het buitenterras door niet-hotelgasten.



13.5.
Het omgevingsplan staat als zodanig geen hotel- of restaurantfunctie toe. De exploitatie is daarom alleen vergunbaar voor zover deze in overeenstemming is met een omgevingsvergunning waarmee van het omgevingsplan wordt afgeweken. Van zo’n vergunning is in ieder geval sprake ten aanzien van hotelgasten. Voor niet-hotelgasten is dat door deze uitspraak van de rechtbank echter niet het geval, aangezien het bestreden besluit wordt vernietigd en – zoals hierna zal blijken – de werking van de omgevingsvergunning van 28 augustus 2024 ten aanzien van het buitenterras wordt geschorst. Daardoor is de met de gewijzigde exploitatievergunning toegestane exploitatie van het buitenterras in strijd met het bestemmingsplan.



13.6.
Met het voorgaande is niet gezegd dat de exploitatievergunning definitief niet kan worden verleend. Dit hangt immers af van de verdere besluitvorming door het college ten aanzien van de omgevingsvergunning. Het ligt op de weg van de burgemeester om zijn verdere besluitvorming hierop af te stemmen.



Proceskosten




14. De buren voeren aan dat het college ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft toegekend in bezwaar. Het college heeft naar aanleiding van het bezwaar immers voorschriften aan de vergunningen verbonden. Dat betekent, nu er wel is verzocht om een vergoeding van de proceskosten, dat er aanleiding was om proceskosten te vergoeden.




14.1.
Het college heeft niet op deze beroepsgrond gereageerd.



14.2.
De beroepsgrond slaagt. Op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb herroept het bestuursorgaan het besluit waartegen bezwaar is gemaakt voor zover de heroverweging in bezwaar daartoe aanleiding geeft. Voor zover nodig neemt het bestuursorgaan in de plaats daarvan een nieuw besluit. Van herroepen in de zin van artikel 7:11 van de Awb is sprake als het besluit waartegen bezwaar is gemaakt wordt ingetrokken of naar zijn rechtsgevolgen wordt gewijzigd. Aangezien het college in bezwaar voorschriften aan de vergunningen heeft toegevoegd, had het een vergoeding moeten toekennen voor de gemaakte proceskosten in bezwaar. De rechtbank zal zelf de proceskosten in bezwaar toekennen.



Conclusie




15. De conclusie is dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de geluidsbelasting van het verruimde gebruik op de woning en in de tuin van de buren. Dat betekent dat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. Omdat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven en omdat de burgemeester geen goede belangenafweging heeft gemaakt, kan ook de exploitatievergunning niet in de huidige vorm in stand blijven. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom geheel – en dus ten aanzien van beide vergunningen – vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.




15.1.
Omdat het beroep gegrond is, moeten het college en de burgemeester het griffierecht aan de buren vergoeden en krijgen de buren van hen ook een vergoeding van hun proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen de buren een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. Omdat de gemachtigde van de buren twee bezwaarschriften heeft ingediend en op de hoorzitting is verschenen en het college en de burgemeester de primaire besluiten impliciet hebben herroepen, krijgen de buren een vergoeding voor drie proceshandelingen in de bezwaarprocedure. De rechtbank telt de hoorzitting maar één keer mee, omdat de omgevingsvergunning en de exploitatievergunning inhoudelijk vrijwel dezelfde materie betreffen. Dat komt dus uit op 666 * 3 = € 1.998,-.



15.2.
In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Hier heeft de gemachtigde van de buren twee proceshandelingen verricht, namelijk het indienen van het beroepschrift en het deelnemen aan de zitting van de rechtbank. Dat betekent dat de proceskostenveroordeling met betrekking tot de beroepsprocedure 934 * 2 = € 1.868,- bedraagt.



15.3.
In totaal bedraagt de vergoeding dus 1.998 + 1.868 = € 3.866,-.



Beroep van de vergunninghoudster (SHE 26/995)





Inleiding



16. De vergunninghoudster richt uitsluitend beroepsgronden tegen het onderdeel van het bestreden besluit voor wat betreft de omgevingsvergunning.



De voorschriften zijn onnodig beperkend





Zondagssluiting terras


17. De vergunninghoudster heeft aangevoerd dat het college ten onrechte als voorschrift heeft opgenomen dat het terras op zondag gesloten moet zijn. Dit voorschrift strekt te ver, want hierdoor is het ook niet meer mogelijk voor de vergunninghoudster om hotelgasten op zondag van ontbijt te voorzien. De aanvraag had geen betrekking op hotelgasten, zodat het voorschrift op hen geen betrekking kon hebben.



17.1.
Het college heeft ter zitting onderkend dat dit voorschrift te ver strekt.



17.2.
De beroepsgrond slaagt. De aanvraag had uitsluitend betrekking op het verruimd gebruik van het terras voor niet-hotelgasten. Het gebruik van het terras door hotelgasten was al onherroepelijk vergund. Door een algehele zondagssluiting op te nemen in het bestreden besluit, is het college dus buiten de aanvraag getreden. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb genomen.



Voorschrift over muziek strekt te ver

18. De vergunninghoudster voert aan dat het college nodeloos als voorschrift heeft opgenomen dat er op het terras geen muziek ten gehore kan worden gebracht. De vergunninghoudster heeft een nieuwe memo van Aelmans in het geding gebracht waaruit blijkt dat muziek op zichzelf maar een beperkte geluidsbelasting met zich brengt.




18.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat muziek geen onderdeel was van de aanvraag. Mocht dat al anders zijn, dan zou het toelaten van muziek tot gevolg hebben dat de geluidsbelasting rekenkundig hoe dan ook met 10 dB(A) omhoog gaat. Dat zou met het oog op een goede ruimtelijke ordening tot een onaanvaardbare geluidsbelasting leiden.



18.2.
De beroepsgrond slaagt niet. Het college is er terecht van uitgegaan dat muziek geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag. Het akoestisch rapport van Aelmans van 8 december 2023 vermeldt immers nadrukkelijk dat er geen muziek wordt gespeeld in de aangevraagde situatie.



Conclusie




19. Het beroep van de vergunninghoudster is gegrond omdat het college een te verstrekkend voorschrift – de zondagssluiting – heeft verbonden aan de omgevingsvergunning. Dit heeft echter geen consequenties voor het bestreden besluit, aangezien het bestreden besluit al geheel is vernietigd naar aanleiding van het beroep van de buren.




19.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan de vergunninghoudster vergoeden en krijgt de vergunninghoudster van het college ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde van de vergunninghoudster heeft twee proceshandelingen verricht, namelijk het indienen van het beroepschrift en het deelnemen aan de zitting van de rechtbank. Dat betekent dat de proceskostenveroordeling met betrekking tot de beroepsprocedure 934 * 2 = € 1.868,- bedraagt.



Voorlopige voorziening




20. Met de vernietiging van de beslissing op bezwaar is op zichzelf niet gezegd dat het gebruik van het terras niet meer mogelijk is. De besluiten van 28 augustus 2024 (omgevingsvergunning) en 3 oktober 2024 (exploitatievergunning) zijn in deze uitspraak immers niet vernietigd – dat kan de rechtbank ook niet – en deze besluiten staan een ruimer gebruik van het terras toe dan in het bestreden besluit wordt toegestaan. De rechtbank moet daarom onderzoeken in hoeverre er aanleiding bestaat om deze besluiten te schorsen.




20.1.
De rechtbank heeft op de zitting met partijen onderzocht in hoeverre het gebruik van het terras door de vergunninghoudster zou kunnen worden voortgezet totdat een nieuw besluit op bezwaar is genomen, eventueel met toevoeging van voorschriften. De vergunninghoudster heeft hier duidelijk een belang bij. Niet alleen maar omdat zij met dit gebruik een hogere omzet kan genereren, maar ook omdat zij met het verruimde gebruik juist heeft beoogd om personeel vast te kunnen houden. De buren hebben op hun beurt een belang bij een goed woon- en leefklimaat.



20.2.
De inzet van deze procedure is voor de buren hoofdzakelijk om de geluidsoverlast van het buitenterras tegen te gaan. De omgevingsvergunning heeft echter een bredere gelding. Zij ziet op het kunnen ontvangen van niet-hotelgasten in het restaurant en het restaurant wordt ook inpandig geëxploiteerd. Een algehele schorsing van de omgevingsvergunning zou volgens de rechtbank onevenredige gevolgen hebben voor de vergunninghoudster. De rechtbank zal daarom een voorziening treffen die het gebruik van specifiek het buitenterras door niet-hotelgasten verbiedt. De reden daarvoor is dat de rechtbank het niet goed mogelijk vindt om andere voorzieningen te formuleren waarvan voldoende zeker is dat deze (voorlopig) leiden tot een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Hierbij is mede van belang dat eventuele voorzieningen alleen betrekking kunnen hebben op niet-hotelgasten en niet – zoals de buren hebben gesuggereerd – ook op de hotelgasten. De omgevingsvergunning waarmee de restaurantexploitatie voor hotelgasten mogelijk is gemaakt, is immers onherroepelijk en ligt ook overigens niet in deze zaak voor.



20.3.
De voorziening wordt getroffen tot zes weken na de bekendmaking van de nieuw te nemen beslissingen op bezwaar.




Eindconclusie en gevolgen


21. De eindconclusie is dat het bestreden besluit wordt vernietigd. Dat betekent dat het college en de burgemeester opnieuw moeten bekijken of de aangevraagde omgevingsvergunning en de exploitatievergunning kunnen worden verleend. De rechtbank zal het college en de burgemeester opdragen om binnen tien weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.



21.1.
Het college dient voor wat betreft het gebruik van het buitenterras deugdelijk in kaart te brengen wat de te verwachten geluidsbelasting is van dit gebruik op de gevels en de tuin van de buren. De geluidsbelasting op de gevels moet het college toetsen aan de daarvoor geldende normen en de geluidsbelasting op de tuin moet – binnen de het college gegeven beleidsruimte – op aanvaardbaarheid worden getoetst.



21.2.
De burgemeester moet vervolgens beslissen in hoeverre de gevraagde exploitatievergunning kan worden verleend en in hoeverre het door het college te nemen besluit zich daartegen verzet. Als het besluit van het college op zichzelf geen aanleiding geeft om de exploitatievergunning te weigeren, dan moet de burgemeester beoordelen of de aangevraagde exploitatie van de inrichting de woon- of leefsituatie in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt.



21.3.
Zolang er niet in andere zin op beide vergunningen is beslist, mag het terras niet worden gebruikt door niet-hotelgasten.



Beslissing




De rechtbank:




verklaart het beroep van de buren gegrond;


verklaart het beroep van de vergunninghoudster gegrond;


vernietigt het bestreden besluit (dus zowel voor wat betreft de omgevingsvergunning als de exploitatievergunning);


draagt het college en de burgemeester op om binnen tien weken opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;


treft de volgende voorlopige voorziening:


a. het buitenterras van [naam hotel] , locatie [locatie] , mag niet worden gebruikt door niet-hotelgasten.
6. bepaalt dat de voorlopige voorziening in onderdeel 5 van deze beslissing vervalt zes weken na de bekendmaking van de besluiten op bezwaar;
7. bepaalt dat het college en de burgemeester het griffierecht van € 200,00 aan de buren moet vergoeden;
8. veroordeelt het college en de burgemeester tot betaling van € 3.866,00 aan proceskosten (in bezwaar en in beroep) aan de buren;
9. bepaalt dat het college het griffierecht van € 397,00 aan de vergunninghoudster moet vergoeden;
10. veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan de vergunninghoudster.



Deze uitspraak is gedaan door mr. O.Y. Ifzaren, rechter, in aanwezigheid van mr.I.M.C. van Og, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2026.











de griffier is verhinderd om
deze uitspraak te ondertekenen


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:








Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.




Deze uitspraak heeft het ECLI-nummer ECLI:NL:RBOBR:2024:5322.


Zie voor dit toetsingskader de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2109.


Zie de uitspraken van 29 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9522 en 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2624.


Zie de uitspraak van 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5580 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/).


Vanwege de verleende omgevingsvergunning van 10 juli 2020.