ECLI:NL:RBNNE:2026:3262

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND


Zittingsplaats Groningen



Bestuursrecht



zaaknummer: LEE 24/3551


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: [gemachtigde] ),


en




het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college
(gemachtigde: mr. I. Simonides).



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser tegen de oplegging van een bestuurlijke boete voor onvergunde onzelfstandige bewoning. Eiser vindt de hoogte van de boete onredelijk. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de bestuurlijke boete terecht heeft opgelegd.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiser ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Eiser is eigenaar van een woning aan de Jozef Israëlstraat 1 in Groningen (de woning). Op 21 maart 2023 heeft een controle van de woning plaatsgevonden. Het college concludeerde dat er zes personen onzelfstandig in de woning woonden. Voor omzetting van een zelfstandige woonruimte in een onzelfstandige woonruimte (kamerbewoning vanaf drie personen) is een vergunning vereist. Omdat eiser niet beschikte over die vergunning heeft het college bij het primaire besluit van 23 mei 2023 eiser een boete van € 10.000,- opgelegd.



2.1.
Met het bestreden besluit van 16 juli 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.



2.2.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.




2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 12 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.





Beoordeling door de rechtbank

3. Eiser voert aan dat hij ten onrechte als malafide verhuurder is aangemerkt. Volgens hem is geen sprake van een willens en wetens begane overtreding. Hij verkeerde in de veronderstelling dat hij rechtmatig handelde en heeft te goeder trouw gehandeld. Eiser stelt dat hij, als niet-professionele verhuurder en gepensioneerd ondernemer voor wie het pand een pensioenvoorziening vormt, niet kan worden gelijkgesteld met bewust malafide handelende partijen. Daarnaast voert eiser aan dat het opleggen van een bestuurlijke boete in dit geval niet noodzakelijk was om de overtreding te beëindigen. Een minder vergaande maatregel, zoals een waarschuwing, had volgens hem volstaan. In dit verband wijst eiser erop dat in een ander geval een verhuurder voorafgaand aan sanctionering telefonisch is gewaarschuwd. Eiser stelt zich op het standpunt dat aanleiding bestaat de boete te matigen, nu de hoogte daarvan niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid.

4. Het college stelt zich op het standpunt dat het opleggen van de boete evenredig is. Hoewel destijds nog geen formele beleidsregels golden, werd een vaste gedragslijn toegepast en is rekening gehouden met de individuele omstandigheden van eiser. Van ontbrekende verwijtbaarheid is geen sprake omdat eiser sinds 2006 al op de hoogte was van de verboden situatie en ondanks eerdere waarschuwingen en handhaving de overtreding in 2023 heeft herhaald. Het college benadrukt dat eiser niet als “foute pandjesbaas” is gekwalificeerd en dat de bevoegdheid tot boeteoplegging niet is voorbehouden aan malafide verhuurders, maar ook ziet op bonafide verhuurders. Een minder vergaande maatregel is in dit geval niet effectief gebleken. Gelet op de recidive acht het college de boete niet onevenredig, mede nu het gefixeerde boetestelsel op grond van de Huisvestingswet 2014 al een evenredigheidstoets bevat. Eiser heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven tot matiging van de boete.

5. De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de hoger beroepsrechter volgt dat in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk kan worden gehouden en daarom als overtreder kan worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.

5.1.
Eiser moet als eigenaar en verhuurder voldoende toezicht houden op het gebruik van de woning, waarbij het niet zo is dat er eerst een aanleiding moet zijn om dat toezicht te gaan houden. Door dit toezicht na te laten, heeft eiser bewust het risico genomen dat hij niet wist wat er in de woning gebeurde. Het gebruik van de woning valt onder de zorgplicht van de eigenaar van de woning.



5.2.
De rechtbank is gelet op voorgaande van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist of niet had kunnen weten dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet door zes bewoners onzelfstandig werd bewoond. De boete is daarom terecht opgelegd.



De hoogte van de boete




6. Het college heeft een boete opgelegd die van toepassing is bij bedrijfsmatige exploitatie. Voor zover eiser betoogt dat een lagere boete moet worden opgelegd omdat hij geen beroepsmatige verhuurder is, volgt de rechtbank dit niet. Volgens de Huisvestingsverordening is van bedrijfsmatige exploitatie onder meer sprake als de overtreder aantoonbaar meerdere woonruimten verhuurt en uit de omvang van de exploitatie het bedrijfsmatige aspect blijkt. Eiser verhuurt meerdere panden en dit kan als bedrijfsmatige exploitatie worden aangemerkt.




6.1.
Hoewel de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet het college op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht toch een lagere bestuurlijke boete opleggen wanneer de betrokkene aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om een boete te matigen.



6.2.
De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid of van een beperkte ernst van de overtreding. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser al eerder is gewaarschuwd, in overtreding is geweest en daarover procedures heeft gevoerd. Anders dan eiser op zitting heeft betoogd, acht de rechtbank het opleggen van een boete daarom in dit geval geen onredelijk sanctiemiddel. Eiser heeft verder geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die aanleiding kunnen geven voor matiging van de boete.



Het gelijkheidsbeginsel


7. Eiser heeft geen concrete gevallen genoemd of stukken overgelegd waaruit blijkt dat er gevallen bestaan waarin huiseigenaren geen boetes zijn opgelegd maar eerst (telefonisch) zijn gewaarschuwd. Dit maakt dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college in gelijke of vergelijkbare gevallen geen boetes oplegt wegens onvergunde zelfstandige bewoning. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.





Conclusie en gevolgen


8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.





Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, rechter, in aanwezigheid van mr. K. Lenting, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Huisvestingswet 2014




Artikel 21, lid 1 onder c Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestigingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.



Artikel 35, lid 1De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, artikel 21, artikel 22, eerste lid, artikel 23a, eerste of derde lid, artikel 23b, eerste en tweede lid, artikel 23c, eerste lid, artikel 23d of artikel 23e, van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26, of de aanwijzing, bedoeld in artikel 33a, onderdeel b. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.




Huisvestingsverordening 2022




Artikel 20, lid 1Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet is van toepassing op de woningvoorraad in de gemeente Groningen, met uitzondering van het grondgebied van de gemeente Ten Boer, zoals deze bestond voor de herindeling van 1 januari 2019.
Het verbod is eveneens van toepassing op woonschepen.



Artikel 20, lid 2 onder cDe vergunningplicht geldt voor woonruimte die: wordt omgezet of omgezet wordt gehouden ten behoeve van bewoning in onzelfstandige woonruimte waarbij minimaal drie bewoners in minimaal drie onzelfstandige woonruimten verblijven.



Artikel 41, lid 1Het college kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 21, 22 eerste lid, 23a eerste lid, 23b eerste lid en 41, eerste lid van de Huisvestingswet 2014, of bij handelen in strijd met een voorwaarde of voorschrift als bedoeld in artikel 24 en 26 van de Huisvestingswet 2014.



Artikel 41, lid 2Indien het college gebruikmaakt van de bevoegdheid uit het eerste lid legt het college een boete op overeenkomstig de tabel in de bijlage bij deze verordening.



De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in onder meer de uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912.


Eveneens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396.


Zie ook de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Amsterdam van 19 november 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2019:8598.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:707.