ECLI:NL:RBNHO:2026:12512

RECHTBANK NOORD-HOLLAND


Bestuursrecht


zaaknummer: HAA 23/7505



uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2026 in de zaak tussen


de coöperatie Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, (hierna: MOB)
gemachtigde: mr. V. Wösten,



en




gedeputeerde staten van Noord-Holland, (hierna: verweerder)
gemachtigde: mr. S. van Winzum, advocaat in dienst van de provincie.


Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap Exploitatie Circuit Park Zandvoort B.V. uit Zandvoort (CZ)
gemachtigden: mr. A. Collignon en mr. J. Tingen, advocaten te Amsterdam.





Inleiding


1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van MOB tegen de afwijzing van haar verzoek om handhavend op te treden tegen CZ wegens (gesteld) overschrijden van een aan CZ opgelegd stikstofemissieplafond.



1.2.
Verweerder heeft het verzoek met het besluit van 9 juni 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 9 november 2023 op het bezwaar van MOB is verweerder bij de afwijzing van het verzoek gebleven.



1.3.
Verweerder heeft op het door MOB ingestelde beroep gereageerd met een verweerschrift.



1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 10 maart 2025, gelijktijdig met de zaken HAA 24/5070 (maatwerkvoorschriften) en HAA 24/5059 (natuurvergunning), HAA 22/5815 (verzoek intrekking natuurvergunning) en HAA 22/6130 (preventief verzoek handhaving) op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van MOB, de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 1] , in dienst van de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord, en de gemachtigden van CZ. Namens CZ is ook verschenen [naam 2] (track manager).



1.5.
De rechtbank heeft het onderzoek bij beslissing van 8 mei 2025, verzonden op 13 mei 2025, heropend en de Stichting advisering bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) gevraagd een advies uit te brengen.



1.6.
Op 1 oktober 2025 heeft de STAB aan de rechtbank advies uitgebracht. MOB, verweerder en CZ hebben op het advies gereageerd.



1.7.
De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of partijen het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek op 19 mei 2026 gesloten en de zaak niet behandeld op een zitting.




Beoordeling door de rechtbank



Overgangsrecht


2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (hierna: de Ow), de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: de Iw Ow) en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet (AwnOw) in werking getreden. Uit het overgangsrecht zoals opgenomen in artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de AwnOw volgt dat voor de beoordeling van het beroep het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft, omdat het verzoek om handhaving is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.



Het handhavingsverzoek


3. MOB heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen CZ wegens overtreding van het voor CZ op grond van de voorschriften bij de aan CZ op 25 oktober 2019 verleende natuurvergunning geldende stikstofemissieplafond. MOB heeft dit verzoek onderbouwd onder verwijzing naar het rapport van Apollon milieu, dat op 13 november 2020 in opdracht van MOB is opgesteld, waaruit volgens MOB “geconcludeerd moet worden dat de emissies” door CZ “de grenswaarde van 6.134 kg NOx per jaar meervoudig” overschrijden. MOB verzoekt verweerder handhavend tegen CZ op te treden zodat de grenswaarde van 6.134 kg NOx niet langer wordt overschreden.



De (in bezwaar gehandhaafde) afwijzing van het verzoek


4. Bij besluit van 9 juni 2023 heeft verweerder het verzoek afgewezen. Er is volgens verweerder geen reden om handhavend op te treden omdat uit de door CZ op grond van de voorschriften bij de natuurvergunning overgelegde jaarrapportage 2022 is gebleken dat het emissieplafond uit voorschrift 5 van de voor CZ geldende vergunning van 25 oktober 2019 niet wordt overschreden. In de jaarrapportage is, aldus verweerder, immers vermeld dat de emissievracht in 2022 3.240 kg NOx was. Verder blijkt uit de driejarige evaluatie van 22 februari 2023 volgens verweerder dat het stikstofemissieplafond ook in 2020 (met 3.563 kg NOx) en 2021 (met 2.461 kg NOx) niet is overschreden. Bij de berekening van de emissiejaarvrachten is, aldus steeds verweerder, terecht conform voorschrift 5 van de vergunning uitgegaan van de kengetallen die in het rapport van Peutz uit 2019 zijn vermeld. Bij het bestreden besluit is verweerder bij dat besluit gebleven.



Procesbelang



5.1.
Verweerder voert als meest verstrekkend verweer aan dat het procesbelang van MOB bij haar beroep is komen te ontvallen omdat als gevolg van de herroeping bij besluit van 27 juni 2024 van de natuurvergunning van 25 oktober 2019 het aan die vergunning verbonden voorschrift 5 niet meer geldt en MOB dus niet kan bereiken dat wegens overtreding van dit vergunningvoorschrift handhavend wordt opgetreden.



5.2.
De rechtbank volgt verweerder daarin niet. In het handhavingsverzoek heeft MOB gevraagd om handhavend op te treden tegen de overschrijding van het voor CZ geldende emissieplafond. Ten tijde van het handhavingsverzoek en het daarop genomen besluit was dit emissieplafond neergelegd in voorschrift 5 van de voor CZ toen nog geldende natuurvergunning. Dat die vergunning nadien is herroepen, maakt niet dat MOB geen procesbelang meer heeft, omdat hetzelfde stikstofemissieplafond voor CZ nog immer geldt, thans in de vorm van een aan CZ gesteld maatwerkvoorschrift, dat onderwerp is van de zaak HAA 24/5070. Bovendien kan een beoordeling of eerder het stikstofplafond is overtreden, ook van belang zijn voor toekomstige beoordelingen of het plafond wordt overtreden.



Is sprake van een overtreding?


6. De rechtbank moet in deze procedure beoordelen of verweerder zich in het besluit van 9 juni 2023 – en het bestreden besluit – terecht op het standpunt heeft gesteld dat het stikstofemissieplafond in 2022 niet is overschreden. Het emissieplafond was, zo stelt de rechtbank vast, ten tijde van die besluitvorming als voorschrift 5 verbonden aan de toen voor CZ geldende natuurvergunning van 25 oktober 2019 (zoals gewijzigd bij besluit van 27 september 2020). Gelet op artikel 5.3, vierde lid, Wnb dient de rechtbank dan ook te beoordelen of CZ in 2022 al dan niet heeft gehandeld in strijd met dat voorschrift.

7. Voorschrift 5 zoals gewijzigd bij besluit van 27 september 2020 en voor zover hier van belang, luidt als volgt:


‘Conform stikstofberekeningvoetnoot 1 is de maximale jaarvracht beperkt tot 6.134 kg NOx/jr. Met ingang van 2021 dient vergunninghouder jaarlijks voor 1 februari een rapportage van de emissie en bijbehorende depositie van alle gebruikte mobiele bronnen over het voorgaande jaar aan de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord aan te bieden onder vermelding van ons kenmerknummer OD.292848.
Er dient binnen de inrichting een logboek te worden bijgehouden van een:
a. registratie van het aantal (niet elektrische) auto’s dat het circuit gebruikt, waarin onderscheid is gemaakt tussen auto’s met en auto’s zonder katalysator;
(…).
voetnoot 1 Onderzoek met betrekking tot stikstofdepositie in Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid ten gevolge van Circuit Zandvoort, Peutz B.V., Rapportnummer FA 4287-56-RA-001 d.d. 24 oktober 2019”



Verweerder heeft daarmee een stikstofemissieplafond aan CZ opgelegd, dat ziet op emissie door voertuigen die worden gebruikt op het circuit, de emissie door verkeer op een nieuwe ontsluitingsweg en door vliegbewegingen met helikopters van en naar het circuit. Het plafond is gebaseerd op de berekening door Peutz van de tot de vaststelling van het voorschrift geëmitteerde stikstof. Verweerder en CZ leiden uit het voorschrift af dat met de geregistreerde voertuigbewegingen op basis van de methodiek in het Peutz-rapport jaarlijks moet worden gecontroleerd of het emissieplafond al dan niet wordt overschreden.


8. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen de hoogte van het voor CZ geldende emissieplafond zoals dat in het voorschrift is neergelegd niet in geschil is. Tussen partijen is in geschil of verweerder bij de beoordeling van het handhavingsverzoek kon uitgaan van de kengetallen die verweerder en CZ – op basis van het rapport van Peutz – hebben gehanteerd bij de berekening van de stikstofemissie in 2022 en dus de beoordeling of het emissieplafond al dan niet is overschreden.

9. MOB stelt dat verweerder van de rapportage van CZ en de daaraan op grond van het rapport van Peutz verbonden conclusie niet kon uitgaan en voert aan dat verweerder, door daarvan wel uit te gaan, onvoldoende heeft onderzocht of het voor CZ geldende emissieplafond wordt nageleefd. Verweerder gaat er daarbij volgens MOB ten onrechte vanuit dat de stikstofemissiefactoren die Peutz gebruikt (voor met name baangebruik) representatief zijn. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst MOB naar het hiervoor aangehaalde rapport van Apollon milieu en naar het advies dat de STAB op 1 december 2021 aan de rechtbank heeft uitgebracht in de procedures over de natuurvergunning van 25 oktober 2019 (HAA 20/2118, HAA 20/2174 en HAA 20/2184). Met het vasthouden aan de kengetallen aangedragen door Peutz heeft verweerder de stelling van MOB dat met het baangebruik emissies optreden die het emissieplafond van 6.134 kg NOx/jr overschrijden onvoldoende weerlegd, aldus MOB.

10. In het verweerschrift blijft verweerder bij het bestreden besluit. Verweerder voert daarbij aan geen grond te zien voor het betoog van MOB dat de door Peutz gehanteerde kengetallen onjuist zijn. Verweerder stelt in dat verband dat over de kengetallen van de racewagens weinig wetenschappelijk onderzoek beschikbaar is maar dat de door Peutz gehanteerde kengetallen wel zijn gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke kennis.

11. Gelet op de standpunten van partijen onder verwijzing naar de wederzijds overgelegde rapporten van Peutz en Apollon milieu en het advies van de STAB van 1 december 2021 heeft de rechtbank aanleiding gezien de STAB (opnieuw) te vragen haar te adviseren. De rechtbank heeft de STAB – voor zover hier van belang –, naast de vraag of STAB blijft bij haar conclusie over (het gebrek aan) de representativiteit van de berekeningen uit het rapport van Peutz, gevraagd de volgende vraag te beantwoorden:
 Kan met de uitgangspunten en kengetallen uit het rapport van Peutz met voldoende zekerheid worden geconcludeerd of tot heden aan het emissieplafond van 6.134 NOx/jr is voldaan? En, meer in het bijzonder, kon verweerder op basis van de jaarrapportage 2022 van CZ in het besluit van 9 juni 2023 tot de conclusie komen dat het emissieplafond – in dat jaar – al dan niet is overschreden?
12. In het advies van 1 oktober 2025 heeft de STAB de vraag, na te zijn gebleven bij haar conclusie over het gebrek aan representativiteit van de berekeningen in het Peutz-rapport, als volgt – samengevat – beantwoord:
“Ja, op basis van de uitgangspunten en kengetallen uit het rapport Peutz 2019 kan met voldoende zekerheid worden geconcludeerd dat in (..) 2022 aan het emissieplafond van 6.134 NOx/jr is voldaan. Het college kon op basis van de jaarrapportage 2022 in het besluit van 9 juni 2023 tot de conclusie komen dat het emissieplafond in 2022 niet is overschreden.”


Na de constatering dat in de jaarrapportage 2022 van enigszins andere uitgangspunten is uitgegaan dan vermeld in het rapport van Peutz uit 2019, waardoor sprake is van een onderschatting van de stikstofemissie, concludeert de STAB na een herrekening op basis van die uitgangspunten en de verstrekte gegevens over verreden afstanden dat sprake was van een emissie van 5.141 kg NOx in 2022, hetgeen minder is dan het emissieplafond.



Daarbij stelt de STAB samengevat het volgende vast over de naleving van het emissieplafond:



In de jaarrapportage 2022 is het katalysatorgebruik op een vergelijkbare manier ingeschat als in het rapport Peutz 2019.


In de jaarrapportage 2022 is voor de emissiefactoren uitgegaan van een absoluut onderscheid tussen raceauto’s zonder en met katalysator. Terwijl op grond van het rapport Peutz 2019 bij de evenementen ‘zonder katalysator’ voor alle raceauto’s (dus inclusief raceauto’s met katalysator) uitgegaan had moeten worden van een gemiddelde emissiefactor van 3,2 g/km.


Het baangebruik was in 2022 met 256 dagen beperkter dan het uitgangspunt van 337 dagen in het rapport Peutz 2019. In 2022 was echter 68 dagen sprake van een evenement ‘zonder katalysator’, 43 dagen meer dan het uitgangspunt in het rapport Peutz 2019.


De berekening in de jaarrapportage 2022 geven een betere benadering van de werkelijke NOx-emissie dan toepassing van de uitgangspunten van het rapport Peutz 2019, omdat is uitgegaan van het werkelijk gereden aantal kilometers, in plaats van dat op basis van aantal raceauto’s, raceduur en gemiddelde snelheid een inschatting van het gereden aantal kilometers is gemaakt.


Al met al maakt dit dat hierdoor sprake is van een onderschatting van de NOx-emissie. Ook indien de berekeningsmethode uit het rapport Peutz 2019 juist zou zijn toegepast, zou dit leiden tot de conclusie dat het vergunde emissieplafond van 6.134 kg NOx per jaar niet is overschreden. De voornaamste reden daarvoor is dat het circuit in 2022 gedurende 81 dagen minder in gebruik is geweest dan het uitgangspunt was in het rapport Peutz 2019.”

13. Bij brief van 3 november 2025 heeft MOB opmerkingen gemaakt over het STAB-advies, maar deze zien niet op het hierboven aangehaalde onderdeel van het advies. Verweerder en CZ delen de conclusie van de STAB dat het emissieplafond in 2022 niet is overschreden.

14. De rechtbank heeft voor beslechting van – onder meer – het geschilpunt over de vraag of in 2022 het emissieplafond is overschreden de STAB ingeschakeld. In beginsel mag de rechtbank afgaan op de inhoud van een verslag van een door de rechtbank ingeschakelde deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.

15. Partijen hebben kunnen reageren op de bevindingen van de STAB. De rechtbank ziet, ook in de reacties van partijen, geen aanleiding de beantwoording van de vraag en de conclusies van de STAB niet te volgen. De STAB constateert voldoende zorgvuldig en overtuigend dat op basis van de rapportage van CZ over 2022 kan worden geconcludeerd dat in dat jaar het stikstofemissieplafond niet is overschreden.

16. Wanneer de bevindingen van de STAB naast het bestreden besluit worden gelegd brengt dit de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het emissieplafond in 2022 niet is overtreden. Het verzoek om handhavend optreden is daarom terecht afgewezen.




Conclusie en gevolgen


17. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder niet handhavend heeft hoeven optreden tegen CZ naar aanleiding van het handhavingsverzoek van MOB. MOB krijgt daarom het griffierecht niet terug. MOB krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.




Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2026.












griffier


voorzitter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:




Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.


In deze zaak doet de rechtbank heden ook uitspraak.


In deze drie zaken heeft de rechtbank 24 juli 2025 uitspraak gedaan.


Artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.


“2nd opinion vergunningsbesluit Wet natuurbescherming GS Noord Holland 25 oktober 2019 voor het Circuit Zandvoort, onderdeel stikstofdeposities” met kenmerk DR002883.


Overgelegd op 15 februari 2023.


“Onderzoek met betrekking tot stikstofdepositie in Natura 2000-gebied Kennemerland-Zuid ten gevolge van Circuit Zandvoort” Peutz B.V., Rapportnummer FA 4287-56-RA-001 van 24 oktober 2019.


Dat besluit was mede onderwerp van de beroepszaak 24/5059.


ECLI:NL:RBNHO:2022:3550


Pagina 3 en 28.


Op pagina 33.


Pagina 34.