ECLI:NL:RBNHO:2026:12475

RECHTBANK NOORD-HOLLAND


Zittingsplaats Haarlem



Bestuursrecht



zaaknummer: HAA 25/712


uitspraak van de meervoudige kamer van 22 september 2026 in de zaak tussen




[eiseres], uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren),



en


de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. J.P. Stokkers).


Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over de aan eiseres opgelegde eis tot naleving van bepalingen uit het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Eiseres is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister de eis tot naleving mocht opleggen.



1.1
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De minister mocht de eis tot naleving in het bestreden besluit deels niet handhaven. Eiseres krijgt dus deels gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.



1.2
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. De rechtbank gaat eerst in op de vraag of de minister bevoegd was om de eis tot naleving op te leggen. Onder 5 bespreekt de rechtbank of de minister de eis in het bestreden besluit mocht handhaven. Onder 6 komt aan de orde of de eis tot naleving onuitvoerbaar is. Onder 7 beoordeelt de rechtbank of de voorbereiding en besluitvorming onzorgvuldig waren. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.



1.3
Wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.







Procesverloop


2. Met het bestreden besluit van 17 december 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij het besluit van 21 mei 2024 tot het opleggen van een eis tot naleving gebleven.



2.1
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.2
De minister heeft op 4 september 2025 een verweerschrift ingediend.



2.3
Eiseres heeft op 22 mei 2026 aanvullende gronden van beroep met bijlagen ingediend.



2.4
Op 19 juni 2026 heeft de minister aanvullende processtukken naar de rechtbank gezonden.



2.5
Op 22 juni 2026 heeft eiseres de rechtbank verzocht deze processtukken buiten beschouwing te laten vanwege strijd met de goede procesorde.



2.6
De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: [naam 1] (directeur van eiseres), de gemachtigde van eiseres en [naam 2] . Namens de minister hebben deelgenomen: de gemachtigde van de minister, [naam 3] ( projectleider ), [naam 4] ( specialist Ergonomie ) en [naam 5] ( arbeidsinspecteur ).



2.7
De rechtbank heeft partijen ter zitting bericht dat de door de minister op 19 juni 2026 ingediende processtukken buiten beschouwing worden gelaten.




Totstandkoming van het bestreden besluit


3.1
Eiseres beschikt over depots (sorteer- en distributiecentra) waar zij pakketten sorteert die zij van opdrachtgevers naar geadresseerden vervoert. De pakketten zijn verschillend qua omvang en gewicht. Het gewicht kan oplopen tot meer dan 23 kilogram (kg) per pakket. De aangevoerde pakketten worden door medewerkers vanuit rolcontainers en vanaf pallets op opvoerlijnen (een systeem van goten waarin het sorteerproces plaatsvindt) gebracht en na sortering op bestemming in rolcontainers geplaatst voor verdere verwerking en vervoer. Zwaardere pakketten en incourant gevormde pakketten worden via de zogenaamde niet-machine-geschiktlijn (NMG-lijn) gesorteerd. Ook op die lijn plaatsen medewerkers de pakketten op de lijn en aan het einde in rolcontainers. Medewerkers verplaatsen de rolcontainers vervolgens naar een ander depot of naar een andere locatie in het depot om te worden gesorteerd voor bezorging.



3.2
In aanloop naar het bestreden besluit is verschillende malen vastgesteld dat bij een aantal werkprocessen in de depots van eiseres de fysieke belasting zodanig was dat sprake was van het overtreden van tilnormen en grenswaarden met risico op gezondheidsschade als gevolg. De rechtbank verwijst naar een rapport van VHP van 19 januari 2015 getiteld “Fysieke belasting en onveilige situaties”, een inspectie van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de Arbeidsinspectie) bij het depot van eiseres in [plaats 2] op 27 september 2023 en tot slot een rapport van november 2023 van de werknemersorganisatie Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), “Over hun rug, de gezondheidsrisico’s van het werken met pakketten bij [eiseres] ” naar aanleiding van klachten over de arbeidsomstandigheden bij depots van eiseres. De FNV heeft vervolgens op 16 november 2023 een melding gedaan bij de minister over de fysieke belasting en de werkdruk bij depots van eiseres en verzocht om handhaving.



3.3
In november en december 2023 heeft de Arbeidsinspectie een aantal inspecties uitgevoerd bij depots (sorteer- en distributiecentra) van eiseres waaruit het beeld naar voren kwam dat het werk dat de werknemers in de depots verrichten, te zwaar is door de te hanteren gewichten van de pakketten, de houding waarin dat moet gebeuren en de frequentie van de werkzaamheden.



3.4
Op 15 december 2023 heeft de Arbeidsinspectie aan eiseres een voornemen gezonden om een eis tot naleving op te leggen, waar eiseres bij brief van 12 januari 2024 een zienswijze tegen heeft ingediend. Op 5 april 2024 heeft de Arbeidsinspectie aan eiseres een gewijzigd, tweede voornemen voor het stellen van de eis tot naleving van bepalingen van het Arbobesluit gezonden.



3.5
Op 7 december 2023, 18 december 2023, 15 februari 2024 en 6 maart 2024 heeft de Arbeidsinspectie enkele depots van eiseres bezocht voor een inventarisatie van de fysieke belasting. Ook bij die bezoeken heeft zij vastgesteld dat het werk te zwaar is door de hoge frequentie, de grote gewichten, de horizontale rekafstanden, het overschrijden van de maximaal genormeerde tilhoogte van 175 cm, de omvang van de pakketten en de ongunstige werkhoudingen. Haar bevindingen zijn neergelegd in een rapport: “Meetresultaten Fysieke belasting [eiseres] ”.



3.6
Eiseres heeft bij brief van 19 april 2023 haar zienswijze gegeven op het tweede voornemen tot het stellen van de eis tot naleving en vervolgens een (concept-)Risico-Inventarisatie en -Evaluatie (RI&E) en een plan van aanpak over de fysieke belasting bij de werkzaamheden in de depots van 26 april 2024 naar de minister gestuurd.


3.7.1
De minister heeft bij besluit van 21 mei 2024 een eis tot naleving als bedoeld in artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) opgelegd vanwege overtredingen van artikel 5.3, onder a en b, Arbobesluit die tussen 21 november 2023 en 6 maart 2024 zijn geconstateerd bij verschillende depots van eiseres.



3.7.2

Ter invulling van de verplichting uit artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit stelt de minister de volgende eis tot naleving:
I. Eiseres dient binnen drie maanden na verzenddatum van de eis een RI&E op te stellen waarbij minimaal de volgende werkzaamheden zijn beoordeeld op de veiligheids- en gezondheidsaspecten van de fysieke belasting:



het opvoeren van pakketten op de sorteermachine;


de werkzaamheden aan de NMG-lijn; en


het duwen en trekken van rolcontainers.



Daarbij moet eiseres letten op de kenmerken van de last, de vereiste lichamelijke inspanning, de kenmerken van de werkomgeving en de eisen van de taak.
De inventarisatie naar de fysieke belasting dient uitgevoerd te worden conform bijlage I bij de Richtlijn van de Raad van 29 mei 1990 (laatstelijk gewijzigd 20 juni 2020) betreffende de minimum veiligheids- en gezondheidsvoorschriften voor het manueel hanteren van lasten met gevaar voor met name rugletsel voor de werknemers, nr. 90/269/EEG.
II. Naar aanleiding van deze inventarisatie dient eiseres binnen drie maanden na verzenddatum van de eis ook een plan van aanpak over te leggen over hoe zij er aantoonbaar voor zorgt dat de fysieke belasting geen verhoogd risico voor de gezondheid vormt.




3.7.3

Ter invulling van de verplichting uit artikel 5.3, aanhef en onder a, Arbobesluit stelt de minister de eis dat eiseres binnen drie maanden na verzenddatum van de eis minimaal de volgende maatregelen dient te nemen:
I. Ter beperking of voorkoming van fysieke belasting bij de opvoerlijnen:



dient eiseres over te gaan tot het instellen van taakroulatie of andere soortgelijke maatregelen om de hoge frequentie van het verwerken van pakketten te verminderen;


dient eiseres een maximale tilhoogte van 175 cm in te voeren. Deze maximale hoogte geldt bij de invoer, verwerking en uitvoer van pakketten ongeacht de drager (rolcontainer of pallet). Pakketten kunnen hoger dan 175 cm gestapeld worden, maar dan dienen maatregelen genomen te worden om de maximale tilhoogte tot 175 cm te beperken;


dient eiseres een ‘bagage loader’ in te zetten als test, zodat er niet gebukt en getild hoeft te worden;


dient eiseres de mogelijkheid te onderzoeken tot het vermelden door leveranciers van het gewicht van het pakket op elk pakket;


dient eiseres hierbij onderstaande maatregelen uit haar (concept-)plan van aanpak bij de RI&E uit te voeren:



* een inventarisatie of zware pakketten bij de NMG-lijn gelabeld kunnen worden met een gewichtscategorie;
* of afspraken met klanten kunnen worden gemaakt over het maximaal gewicht per pakket;
* of het zichtbaar labelen van pakketten op gewichtsklasse bij Loose Loading mogelijk is.
II. Ter beperking of voorkoming van fysieke belasting bij de NMG-lijn:



dient eiseres taakroulatie met andersoortige taken in te stellen om de hoge frequentie van het verwerken van (te zware) pakketten te verminderen;


dient eiseres ervoor te zorgen dat pakketten zwaarder dan 23 kg door twee personen worden getild;


dient eiseres een heftafel of ander hulpmiddel aan te brengen om de rolcontainers bij de aanvoer op hoogte te brengen, zodat niet gebukt hoeft te worden;


dient eiseres onderzoek in te stellen naar het vermelden van gewicht op pakketten;


dient eiseres een elektrische pallettruck, stapelaar of ander hulpmiddel aan te brengen, zodat pakketten niet handmatig meer hoeven te worden verplaatst van de NMG-lijn naar de rolcontainers;


dient eiseres een maximale tilhoogte van 175 cm voor pakketten van meer dan 3 kg in te voeren. Deze maximale hoogte geldt bij de invoer, verwerking en uitvoer van pakketten ongeacht drager (rolcontainer of pallet) waarbij pakketten zwaarder dan 10 kg tussen knie- en ellebooghoogte dienen te worden gestapeld op de rolcontainer.


III. Ter beperking of voorkoming van fysieke belasting bij het verplaatsen van rolcontainers dient eiseres een elektrisch hulpmiddel te gaan gebruiken.




3.8
Eiseres heeft tegen het besluit van 21 mei 2024 bezwaar gemaakt.



3.9

In het bestreden besluit van 17 december 2024 heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de eis tot naleving ten aanzien van artikel 5.3, aanhef en onder a en b, Arbobesluit gehandhaafd met de volgende motivering. Dat artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit niet is overtreden, volgt de minister niet. Eiseres heeft namelijk alleen een conceptversie van de RI&E en het plan van aanpak ingediend. Ook waren de documenten niet volledig, omdat het aspect “repeterend werk” niet is meegenomen. Inmiddels heeft eiseres ten tijde van het bestreden besluit wel voldaan aan artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit.
Over artikel 5.3, aanhef en onder a, Arbobesluit stelt de minister dat uit onderzoek van de Arbeidsinspectie bij de depots van eiseres is gebleken dat de bij de NMG-lijn gemeten tilnorm bij elk depot ernstig wordt overschreden.
De stelling dat de eis niet uitvoerbaar is binnen de gestelde termijn, wordt niet gevolgd. De minister wijst allereerst op de lange historie van handhaving bij eiseres en meent dat de eis tot naleving dus niet op zichzelf staat en niet onverwacht is. Eiseres kan zelf met alternatieve maatregelen komen om de fysieke belasting te beperken. Het is aan eiseres om te onderbouwen dat de eis tot naleving onuitvoerbaar is. Zij heeft niet aangetoond dat de matregelen economisch, technisch en operationeel niet uitvoerbaar zijn.
De minister stelt vervolgens vast dat eiseres aan een aantal geëiste maatregelen heeft voldaan, maar ook dat aan een aantal maatregelen nog niet is voldaan. Het feit dat eiseres aan onderdelen van de eis heeft voldaan, betekent niet dat de eis ten onrechte is gesteld en gehandhaafd. Het doel van de eis is immers dat met de voorgestelde maatregelen de overtredingen worden opgeheven.
Over de informatieverplichting stelt de minister dat die gebaseerd is op artikel 5:16 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit is inderdaad geen eis in de strikte zin van artikel 27 Arbowet. Gezien de wil van eiseres om te rapporteren en het belang om met elkaar in gesprek te blijven, is het noodzakelijk dat de Arbeidsinspectie op gestructureerde wijze aangeeft welke informatie nodig is. Daarom is de informatieverplichting ook opgenomen in de eis tot naleving. Daarbij merkt de minister op dat eiseres ook inmiddels aan de informatieverplichting heeft voldaan.
Voor zover eiseres stelt dat geen noodzaak bestond om de eis op te leggen, omdat zij al bepaalde maatregelen voor het primaire besluit heeft getroffen, stelt de minister dat met de door eiseres genoemde maatregelen de overtredingen niet zijn opgeheven. Slechts een gedeelte van de maatregelen is getroffen en de ingediende concept-RI&E en plan van aanpak waren niet volledig. Ook heeft eiseres voor de NMG-lijn niet inzichtelijk gemaakt hoe het toezicht op de organisatorische maatregelen is georganiseerd en wordt geborgd.
De eis is verder wel zorgvuldig genomen en goed gemotiveerd. De eis is de minst belastende maatregel. De nadelige gevolgen van de eis acht de minister evenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel, namelijk het voorkomen van het ontstaan van schade aan de gezondheid van werknemers. Dit belang van de werknemers dient zwaarder te wegen dan de (financiële en operationele) belangen van eiseres.




3.10
In het kader van de handhaving heeft de Arbeidsinspectie herinspecties uitgevoerd tussen 11 februari 2025 en 15 april 2025 in depots van eiseres. Hierbij is gebleken dat de organisatorische maatregelen die zijn doorgevoerd taakroulatie en aangepaste werkinstructies zijn. Ook zijn er pilots geweest met hulpmiddelen. Dit heeft echter niet geleid tot landelijke invoering of de inzet van alternatieve middelen om de fysieke belasting te voorkomen of beperken.




Beoordeling door de rechtbank



Was de minister bevoegd om de eis tot naleving op te leggen?



4.1
Eiseres voert (samengevat en zoals de rechtbank het standpunt begrijpt) aan dat de minister niet bevoegd was om de eis tot naleving op te leggen. Daartoe stelt eiseres allereerst dat geen sprake was van een overtreding van artikel 5.3 Arbobesluit. Eiseres beperkte immers de gevaren vanwege de fysieke belasting al zo veel als redelijkerwijs mogelijk. Daarnaast voldeed eiseres al voor het primaire besluit, dan wel in ieder geval in bezwaar, aan een groot deel van de maatregelen die genoemd worden in de eis. In het verweerschrift constateert de minister ook dat eiseres inmiddels alle maatregelen heeft genomen, maar wordt gesteld dat die maatregelen niet overal worden nageleefd. Implementatie van grootschalige technische en organisatorische veranderingen in een complex en groot logistiek bedrijf als dat van eiseres, vergt echter tijd. Ook is eiseres afhankelijk van de technologische beschikbaarheid, uitgebreide veiligheidstesten en van leveranciers. Eiseres controleert wel periodiek of haar medewerkers de maatregelen toepassen. Het standpunt van de minister dat eiseres alleen voldoet aan de eis als de beoordeling van de fysieke belasting volgens de rekenmethode van het National Institute for Occupational Safety and Health (NIOSH-rekenmethode) uitvalt op een score 1 of lager is in strijd met artikel 5.3 Arbobesluit. Het is immers in beginsel aan eiseres om te bepalen welke maatregelen zij neemt en de open normen van het Arbobesluit in te vullen. Ten onrechte doorkruist de minister met de eis tot naleving het verbeterproces, zoals door eiseres uitgewerkt in het plan van aanpak.



4.2
De rechtbank overweegt als volgt. De eis tot naleving staat in artikel 27 Arbowet en is in dit geval ingezet als instrument om eiseres te verplichten om concrete maatregelen te nemen ter naleving van Arbowetgeving. Via de eis tot naleving kunnen open normen uit de Arbowetgeving worden geconcretiseerd en kan de minister verduidelijken wat in een specifieke situatie van de werkgever wordt verlangd. De uitgevaardigde eis tot naleving strekt tot het zo veel als redelijkerwijs mogelijk beperken van de gevaren van fysieke belasting voor de werknemers van eiseres. Dit volgt uit artikel 5.3 Arbobesluit. Artikel 5.3 Arbobesluit is hier van toepassing, omdat de verplichting op grond van artikel 5.2 Arbobesluit voor eiseres niet haalbaar is.


4.3
Artikel 27 Arbowet formuleert geen bevoegdheidsvoorwaarden. Gelet op de Memorie van Toelichting bij de Arbowet impliceert die bepaling wel dat als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, de minister in ieder geval bevoegd is tot het stellen van een eis tot naleving. Met het stellen van een eis wordt namelijk beoogd een wettelijk voorschrift voor de wekgever, aan wie de beleidsruimte is gegeven ter invulling van doelvoorschriften, te concretiseren. Artikel 27 Arbowet schept een bevoegdheid voor de minister, maar geen verplichting om een eis op te leggen. Er is namelijk sprake van een kan-bepaling. Bij een dergelijke bevoegdheid kan de rechtbank slechts marginaal (terughoudend) toetsen of de minister in redelijkheid de eis tot naleving kon opleggen.



4.4

Uit de jurisprudentie volgt verder dat het bestuursorgaan in de bezwaarfase moet beoordelen of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van het opleggen van de eis terecht zijn besluit tot het opleggen van de eis heeft genomen. Daarnaast moet het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de oplegging van de eis hebben voorgedaan bij zijn heroverweging in bezwaar betrekken.
Alle stappen die eiseres pas na het bestreden besluit heeft ondernomen om aan de eis tot naleving te voldoen en die in de gronden van beroep zijn beschreven, betrekt de rechtbank daarom niet in de beoordeling.




4.5

De rechtbank is van oordeel dat de minister bevoegd was tot het opleggen van de eis tot naleving in het primaire besluit. Tijdens de inspecties die zijn uitgevoerd bij depots van eiseres voor het opleggen van de eis zijn immers door de Arbeidsinspectie verschillende overtredingen geconstateerd. Zo ontbrak een correcte RI&E en een correct plan van aanpak en werden de normen met betrekking tot fysieke belasting die volgen uit de NIOSH-rekenmethode ernstig overschreden, waardoor ernstig gevaar voor fysieke overbelasting aanwezig was. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich op het standpunt kon stellen dat eiseres voor het primaire besluit weliswaar een RI&E fysieke belasting en een plan van aanpak heeft ingediend, maar dat dit slechts conceptversies waren en dat zij ook qua inhoud niet volledig waren. Eiseres heeft dit ook niet betwist.
Dat eiseres de gevaren vanwege de fysieke belasting al zo veel als redelijkerwijs mogelijk beperkte voor de oplegging van de last, volgt de rechtbank niet. Uit de in de eis tot naleving genoemde maatregelen volgt namelijk dat eiseres nog allerlei aanvullende maatregelen kon nemen om de gevaren vanwege de fysieke belasting verder te beperken.
Het standpunt dat de minister ten onrechte de NIOSH-rekenmethode gebruikt, omdat dit in strijd zou zijn met artikel 5.3, aanhef en onder a, Arbobesluit, slaagt evenmin. De NIOSH-rekenmethode is een wetenschappelijke rekenmethode voor het vaststellen van normen voor tillen. Deze rekenmethode kon de minister dus gebruiken om bij een tilsituatie uit te rekenen wat het toelaatbare tilgewicht is. Als het resultaat van deze berekening is dat sprake is van fysieke overbelasting, dan moet de werkgever proberen hierin verandering te brengen. Bovendien staat het eiseres ook bij gebruik van de NIOSH-rekenmethode nog steeds vrij om in plaats van de in de eis genoemde maatregelen, zelf met alternatieve maatregelen te komen om de fysieke belasting te beperken. In het primaire besluit van 21 mei 2024 is dit ook duidelijk door de minister weergegeven. Dat sprake zou zijn van doorkruising van het verbeterproces van eiseres zoals weergegeven in het plan van aanpak, volgt de rechtbank daarom ook niet. Tot slot overweegt de rechtbank dat uit de inspecties van de Arbeidsinspectie blijkt dat in de depots van eiseres ten tijde van het primaire besluit sprake was van overtreding van artikel 5.3, aanhef en onder a, Arbobesluit. Eiseres heeft de juistheid van de bevindingen door de Arbeidsinspectie ook niet betwist.




4.6
Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.



Mocht de minister de eis handhaven in het bestreden besluit?




5.1
Eiseres voert (samengevat) aan dat de minister niet mocht volstaan met de opmerking in het bestreden besluit dat bepaalde maatregelen inmiddels door eiseres zijn getroffen. Uit artikel 7:11, tweede lid, Awb volgt dat daaraan consequenties moeten worden verbonden, namelijk herroeping van de eis. Ook uit de jurisprudentie volgt dat de minister de opgelegde eis had moeten herroepen. Het bezwaar had daarom ook gegrond verklaard moeten worden.



5.2
Over het standpunt dat eiseres in de bezwaarfase wel aan alle gestelde maatregelen genoemd in de eis ten aanzien van artikel 5.3, aanhef en onder a, Arbobesluit heeft voldaan, overweegt de rechtbank als volgt. De minister heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat eiseres weliswaar een aantal in de eis genoemde maatregelen heeft doorgevoerd, maar dat niet aan alle maatregelen uit de eis wordt voldaan. Zo is gesteld dat taakroulatie weliswaar is doorgevoerd in de depots, maar dat dit slechts een beperkt effect heeft, zodat ook de inzet van hulpmiddelen zoals een kantelaar nodig is. Kantelaars zijn wel aangeschaft door eiseres, maar zijn nog niet in alle depots ingevoerd. Hetzelfde geldt voor de bagage unloader. Ook aan de maatregel van het invoeren van een maximale tilhoogte van 175 cm bij de opvoerlijnen was ten tijde van het bestreden besluit nog niet voldaan. Eiseres heeft wel haar beleid aangescherpt en is gestart met pilots, maar er zijn geen definitieve maatregelen genomen of aanpak aan de bron. Ook is niet voldaan aan de maatregel van het aanbrengen van een heftafel of ander hulpmiddel om de rolcontainers bij de aanvoer op hoogte te brengen bij de NMG-lijn. Wel is erkend dat eiseres extra medewerkers heeft ingezet en dat een onderzoek loopt naar geschikte hulpmiddelen. Er zijn alleen geen maatregelen getroffen om het bukken te verminderen. Eiseres heeft in haar beroepsgronden ook erkend dat zij ten tijde van het bestreden besluit niet volledig voldeed aan alle maatregelen die de minister heeft genoemd in de eis. Dat eiseres wel aan een aantal maatregelen uit de eis heeft voldaan, betekent niet dat de eis ten onrechte in het bestreden besluit is gehandhaafd. Eiseres dient immers aan alle maatregelen te voldoen. Het doel van de eis is immers dat met de voorgestelde maatregelen de vastgestelde overtredingen worden beëindigd.



5.3
Ten aanzien van artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit overweegt de rechtbank dat de minister in het bestreden besluit heeft erkend dat eiseres in de bezwaarfase aan de in de eis gestelde maatregel heeft voldaan door een definitieve en volledige RI&E en een definitief en volledig plan van aanpak in te dienen. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 oktober 2024 volgt dat de eis in dat geval dient te worden herroepen. Uit deze uitspraak volgt naar het oordeel van de rechtbank dat als eiseres ten tijde van het bestreden besluit voldoet aan een in de eis gestelde maatregel, de eis in het bestreden besluit niet langer dient te worden gehandhaafd. In dat geval is namelijk de noodzaak van de eis komen te vervallen, omdat eiseres zich aan haar wettelijke verplichtingen houdt. Dat betekent dat de minister in het bestreden besluit de maatregelen ten aanzien van artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit niet mocht handhaven. Het argument van de minister dat de eis wel in het bestreden besluit gehandhaafd diende te worden, zodat alsnog handhavend kan worden opgetreden in het geval eiseres alsnog de wet overtreedt, leidt niet tot een ander oordeel. In het geval eiseres na het bestreden besluit alsnog een nieuwe overtreding begaat, kan de minister opnieuw overgaan tot handhaving.



5.4
Dat betekent dat deze beroepsgrond (deels) slaagt. De minister mocht in het bestreden besluit de maatregelen en eis ten aanzien van artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit niet langer handhaven.



Is de eis tot naleving onuitvoerbaar?




6.1
Eiseres stelt (samengevat) dat de in het bestreden besluit geëiste maatregelen technisch, operationeel en economisch niet haalbaar zijn. De gestelde termijn van drie maanden na het opleggen van de eis was ook te kort. Maatregelen zoals de NMG-heffer, de unloader en de kantelaar kunnen niet binnen drie maanden worden onderzocht op veiligheid, worden besteld en ingevoerd. De maximale tilhoogte van 175 cm kon niet gehaald worden, omdat eiseres tijd nodig om het beleid aan te passen en afspraken te maken met klanten. Ook was dit economisch niet haalbaar, omdat hierdoor hoge kosten voor klanten ontstaan, waardoor zij overstappen naar de concurrent. Ten onrechte weegt de minister bij het bepalen van de lengte van de termijn mee dat eiseres al langer bekend is met de vermeende overtredingen. Eiseres wijst op een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Alkmaar van 22 juli 2008. Eiseres treft al vanaf 2012 verschillende maatregelen om de gevaren die de fysieke belasting met zich brengt voor de veiligheid en gezondheid van werknemers, te beperken. Ook is de eis tot naleving onevenwichtig door de timing. De Arbeidsinspectie en de sector waren in afwachting van de definitieve uitkomsten van het sectorbrede onderzoek naar fysieke belasting door VHP/TNO in opdracht van de Arbeidsinspectie. De uitkomst van dit onderzoek had moeten worden afgewacht voordat de eis tot naleving werd gesteld. Ook is de eis tot naleving onevenredig doordat de handhaving bij andere bedrijven in de pakketsector niet gelijktijdig is ingezet.



6.2

De rechtbank is van oordeel dat de gestelde termijn van drie maanden niet te kort was. De minister heeft in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd dat bij de vaststelling van deze termijn rekening is gehouden met de lange handhavingshistorie bij eiseres. Vanaf 2015 zijn namelijk onderzoeken uitgevoerd en rapportages opgesteld over de fysieke belasting in de pakkettenbranche en bij eiseres. De conclusie is bij die onderzoeken en rapportages steeds geweest dat sprake is van een ernstige overschrijding van de fysieke belasting ten koste van de gezondheid van de werknemers. In het bestreden besluit is ook aangegeven dat de FNV op 16 november 2023 een melding en handhavingsverzoek heeft gedaan naar aanleiding van fysiek te zwaar werk en de werkdruk bij eiseres. Dit was bij eiseres dus al langere tijd bekend en eiseres had hierop kunnen handelen en al stappen kunnen nemen om de fysieke belasting van haar werknemers te beperken. Daarbij komt dat sprake is van een zware overschrijding van de normen voor fysieke belasting, zodat een langere periode dan drie maanden waarbij die ernstige overschrijding nog plaatsvindt, niet op zijn plaats is.
De door eiseres aangehaalde uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 juli 2008 leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat uitvoering binnen de gestelde termijn feitelijk onmogelijk is. Voor zover in de eis de inzet van hulpmiddelen wordt verlangd zoals een NMG-heffer en kantelaar, wijst de rechtbank in de eerste plaats erop dat de minister de werkgever vrijlaat in de keuze van het hulpmiddel. De minister verplicht eiseres dus niet tot een met name genoemd hulpmiddel. Als een hulpmiddel technisch, operationeel of economisch niet haalbaar is, staat het eiseres vrij om een ander hulpmiddel in te zetten waarmee ook aan de eis kan worden voldaan. Dat een bepaald hulpmiddel een levertijd kent, is op zich daarom ook niet doorslaggevend voor de beantwoording van de vraag of de minister een termijn van drie maanden heeft mogen stellen.




6.3
In januari 2025 is het door eiseres genoemde rapport ‘Fysieke belasting in de pakketdienstensector’ van VHP/ TNO in opdracht van de Arbeidsinspectie uitgekomen. De rechtbank is met de minister van oordeel dat het niet nodig was om dit rapport af te wachten. Zoals hiervoor is overwogen, zijn tussen 2015 en 2023 al meerdere onderzoeken en rapporten opgesteld. Het feit dat de handhaving bij de overige bedrijven in de pakketsector later is ingezet, maakt ook niet dat de aan eiseres gestelde eis onevenredig is. Hierbij heeft de minister de lange handhavingshistorie bij eiseres in redelijkheid mee kunnen wegen in tegenstelling tot de andere bedrijven. Ook behoort eiseres tot de grootste bedrijven in de pakketsector met het grootste marktaandeel.



6.4
Concluderend is de rechtbank dus van oordeel dat de termijn waarbinnen de maatregelen in de eis getroffen dienen te worden, gelet op de omstandigheden van het geval, redelijk is en niet is gebleken dat de eis tot naleving onuitvoerbaar was. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.



Is sprake van een onzorgvuldige voorbereiding en besluitvorming?




7.1

Eiseres voert (samengevat) aan dat sprake is van onzorgvuldige voorbereiding en besluitvorming. Zo is de eis dat eiseres met de minister voortgangsrapportages moet delen, te verstrekkend. Deze eis kan namelijk niet leiden tot het opheffen van de gestelde overtredingen van de Arbowetgeving. De minister stelt weliswaar in het bestreden besluit dat de informatieverplichting is gebaseerd op artikel 5:16 Awb en niet artikel 27 Arbowet, maar eiseres blijft bij haar standpunt. De minister had dit onderdeel van het besluit moeten herroepen.
Het besluit is ook onzorgvuldig voorbereid doordat de minister zich heeft beperkt tot het berekenen van de gevaren door fysieke belasting met de NIOSH-rekenmethode. Verder onderzoek, bijvoorbeeld naar de effectiviteit van de door eiseres genomen alternatieve maatregelen, ontbreekt. Ook zijn de verdiepende RI&E en het plan van aanpak nauwelijks betrokken in het bestreden besluit. Daarnaast is het besluit onvoldoende gemotiveerd. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat het opleggen van een eis tot naleving ingrijpend is en dus goed moet worden gemotiveerd. Ten onrechte motiveert de minister niet dat de geëiste maatregelen technisch, operationeel en economisch haalbaar zijn.




7.2
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat sprake is van onzorgvuldige voorbereiding en besluitvorming. De minister is op het standpunt van eiseres dat zij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs mogelijk was om de gevaren vanwege fysieke belasting te beperken, in het bestreden besluit ingegaan. Daarbij is aangegeven dat bij eiseres sprake is van een ernstige overschrijding van de normen, welke overschrijding uitvoerig is gemotiveerd. In het bestreden besluit is ook schematisch weergegeven welke maatregelen eiseres wel heeft getroffen en welke niet. Eiseres heeft zelf weinig alternatieven genoemd om de overtredingen op te heffen. De rechtbank heeft ten slotte in rechtsoverweging 4.5 al overwogen dat de minister in het bestreden besluit uit kon gaan van de NIOSH-rekenmethode.



7.3
Over de informatieverplichting is in het bestreden besluit gemotiveerd dat die is gebaseerd op artikel 5:16 Awb en niet artikel 27 Arbowet. Hiermee is het gebrek in het primaire besluit op dit punt hersteld. Artikel 7:11 Awb geeft de minister de mogelijkheid om in het kader van de heroverweging in bezwaar een gebrek in het primaire besluit te herstellen. Dit hoeft niet te leiden tot herroeping.



7.4
Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.




Conclusie en gevolgen

8. Concluderend is de rechtbank dus van oordeel dat in het bestreden besluit de eis tot naleving ten aanzien van artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit ten onrechte door de minister is gehandhaafd. In het bestreden besluit heeft de minister de eis tot naleving ten aanzien van artikel 5.3, aanhef en onder a, Arbobesluit wel mogen handhaven.

9. Dit betekent dat eiseres deels gelijk krijgt en het bestreden besluit deels niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover de eis tot naleving van artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit is gehandhaafd.

10. De rechtbank herroept met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, Awb het primaire besluit ten aanzien van de eis tot naleving van artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit en stelt deze uitspraak in de plaats van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.


11.1
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De bijstand door de gemachtigde van eiseres als beroepsmatige rechtsbijstandverlener levert in beroep twee punten op, namelijk één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- bij een wegingsfactor 1. In totaal is de vergoeding dus € 1.868,-.



11.2
Eiseres heeft ook in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De rechtbank kent die vergoeding van de kosten van bezwaar echter niet toe. Het primaire besluit wordt immers niet (deels) herroepen wegens aan de minister te wijten onrechtmatigheid, maar in verband met maatregelen die eiseres pas naderhand heeft genomen.






















Beslissing


De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 17 december 2024, voor zover de eis tot naleving ten aanzien van artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit is gehandhaafd;
- herroept het primaire besluit ten aanzien van de eis tot naleving van artikel 5.3, aanhef en onder b, Arbobesluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 december 2024;
- bepaalt dat de minister aan eiseres het griffierecht van € 385,- moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.




Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Brouwer, voorzitter, en mr. M.H. Affourtit-Kramer en mr. drs. J. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier.



Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2026.














griffier


voorzitter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Arbeidsomstandighedenbesluit




Artikel 5.2
De arbeid wordt zodanig georganiseerd, de arbeidsplaats wordt zodanig ingericht, een zodanige productie- en werkmethode wordt toegepast of zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen, worden gebruikt, dat de fysieke belasting geen gevaren met zich kan brengen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemer.



Artikel 5.3
Voorzover de gevaren, bedoeld in artikel 5.2, redelijkerwijs niet kunnen worden voorkomen:

a. wordt met inachtneming van bijlage I bij de richtlijn, de arbeid zodanig georganiseerd, de arbeidsplaats zodanig ingericht, een zodanige productie- en werkmethode toegepast of worden zodanige hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen gebruikt dat die gevaren zoveel als redelijkerwijs mogelijk is worden beperkt;
b. worden in de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van de wet, met inachtneming van bijlage I bij de richtlijn, de veiligheids- en gezondheidsaspecten van de fysieke belasting beoordeeld, waarbij met name wordt gelet op de kenmerken van de last, de vereiste lichamelijke inspanning, de kenmerken van de werkomgeving en de eisen van de taak.



Arbeidsomstandighedenwet




Artikel 27
1.Een daartoe aangewezen toezichthouder kan aan een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.
2.Een eis vermeldt van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan.
3.De werkgever is verplicht om aan de eis te voldoen. De werknemers zijn verplicht aan de eis te voldoen voor zover zulks bij de eis is bepaald. De werkgever draagt zorg dat de werknemers van de op hen rustende verplichting zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld.
4.Voor de toepassing van de vorige leden worden met een werkgever gelijkgesteld: de in artikel 16, zevende, achtste en negende lid, bedoelde personen voor zover het betreft de krachtens dat artikel omschreven verplichtingen.
5.Een eis kan worden gesteld tot naleving van de artikelen 3, 4, 5, 6, 8, 11, 13, eerste lid, eerste volzin, en tweede tot en met vierde lid, zevende lid, onder b, negende en tiende lid, 14, eerste lid, tweede lid, onder a tot en met f, vierde en vijfde lid, 14a, tweede, derde en vierde lid, 15, eerste en derde lid, 16, voor zover dat bij de krachtens dat artikel gestelde regels is bepaald, 18 en 19.
6.Een eis kan worden gesteld tot naleving van artikel 14, tweede lid, onder g, h en j, waarbij voor de toepassing van het eerste tot en met derde lid de bedrijfsarts met de werkgever gelijk wordt gesteld en tot naleving van artikel 14, tweede lid, onder i, waarbij voor de toepassing van het eerste tot en met derde lid de in artikel 14, eerste lid, bedoelde personen met de werkgever gelijk worden gesteld.




In artikel 5.2 Arbobesluit staat dat de arbeid zo moet worden georganiseerd dat de fysieke belasting geen gevaren met zich kan brengen voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers.


Zie de uitspraak van de rechtbank Roermond van 9 september 2008, ECLI:NL:RBROE:2008:BF0729.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5735, ro. 7.1.3, en de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 juli 2026, ECLI:NL:RBNHO:2026:8526.


De uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4226, ro. 6.4.


ECLI:NL:RBALK:2008:BD9138, ro 12.