ECLI:NL:RBMNE:2026:6455

uitspraak







RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND


Zittingsplaats Utrecht



Bestuursrecht




Zaaknummer: UTR 25/7528






uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 maart 2026 in de zaak tussen






[verzoekster] B.V., uit [vestigingsplaats] , verzoekster (gemachtigde: mr. J. Duijzings),



en


de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(gemachtigden: mr. L. Antonidus, mevr. J. Elenbaas en mevr. G. Hilbers).


Samenvatting


1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de vraag of de minister mag overgaan tot openbaarmaking van het rapport van 1 december 2025 dat is opgemaakt door de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), naar aanleiding van het inspectiebezoek op 21 januari 2025 bij verzoekster. Verzoekster is het niet eens met de inhoud en totstandkoming van het rapport. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster.



1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af, kort gezegd omdat er geen feitelijke onjuistheden in het inspectierapport staan. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.




Procesverloop


2. Met het bestreden besluit van 8 december 2025 heeft de minister een besluit tot openbaarmaking van het inspectierapport van 1 december 2025 genomen. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.



2.1.
De minister heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.



2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 18 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigden van de minister.





Beoordeling door de voorzieningenrechter



Totstandkoming van het besluit

3. Op 21 januari 2025 heeft de IGJ een inspectiebezoek gebracht aan verzoekster.



4. De bevindingen van de inspectie zijn op 14 mei 2025 aan verzoekster toegestuurd in de vorm van een conceptrapport. Daarbij heeft de inspectie aan verzoekster verzocht om het conceptrapport te controleren op feitelijke onjuistheden en deze binnen twee weken aan de inspectie kenbaar te maken. Op 28 mei 2025 heeft de inspectie de reactie van verzoekster op het conceptrapport ontvangen.



5. Op 15 oktober 2025 heeft de inspectie een definitief rapport vastgesteld. De inspectie heeft vervolgens het vastgestelde rapport en het openbaannakingsbesluit aan verzoekster verstuurd. Op 28 oktober 2025 heeft verzoekster een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank om het besluit tot publicatie van het rapport te schorsen en bezwaar gemaakt tegen dat besluit, omdat haar verzoek om nogmaals te kunnen reageren op het rapport niet werd gehonoreerd.



6. De gronden die verzoekster in het verzoek en het bezwaar naar voren heeft gebracht, vormden voor de inspectie aanleiding om opnieuw naar de - door
verzoekster op 28 mei 2025 aangedragen - feitelijke onjuistheden in het vastgestelde inspectierapport van 15 oktober 2025 te kijken.



7. Op 12 november 2025 heeft de inspectie het aangepaste conceptrapport naar verzoekster opgestuurd, na de aangedragen feitelijke onjuistheden te hebben bekeken. Verzoekster is hierbij nogmaals in de gelegenheid gesteld om te reageren op feitelijke onjuistheden in het nieuwe conceptrapport.



8. Op 25 november 2025 ontving de inspectie de reactie op feitelijke onjuistheden op het nieuwe conceptrappoit van 12 november 2025. Deze reacties zijn gedeeltelijk verwerkt en op 1 december 2025 is uiteindelijk het definitieve rapport vastgesteld. Op 8 maart 2025 is een herzieningsbesluit tot openpaannaking genomen ten aanzien van dit definitieve rapport, dit is het bestreden besluit.




Toetsingskader

9. De minister heeft op grond van artikel 9.7 van de Jeugdwet en artikel 3.1, onderdeel 111, van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet beslist tot openbaarmaking van het rapport. Op grond van dit Besluit wordt informatie openbaar gemaakt inzake het toezicht en de uitvoering van de bij of krachtens de Jeugdwet gestelde regels. Openbaarmaking geschiedt teneinde de naleving van de Jeugdwet te bevorderen, het publiek inzicht te geven in de wijze waarop toezicht daarop en de uitvoering daarvan worden verricht en wat de resultaten daarvan zijn.



10. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2089, overwogen dat de wetgever het van belang heeft geacht dat informatie van de toezichthouder over de naleving en uitvoering van regelgeving door de inspectie openbaar wordt gemaakt. Uit de wetsgeschiedenis van de wet van 14 november 2016 volgt dat de toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter beperkt


is tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. De waardering van feiten en oordelen daarover maken geen deel uit van de door de bestuursrechter te verrichten toetsing, evenmin als conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd.



11. In de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6384, is daar aan toegevoegd dat de toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter zich ook kan uitstrekken tot conclusies en oordelen die evident niet volgen uit de feiten. Het kan daarbij gaan om conclusies en oordelen die niet op in het rapport benoemde feiten zijn gebaseerd of die gezien de feiten evident te verstrekkend zijn. Gelet op de in artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet voorgeschreven openbaarmaking en de in die bepaling genoemde belangen daarbij, kan de bestuursrechter niet treden in een indringender toetsing van in een rapport opgenomen oordelen en conclusies.




Kleven er gebreken aan de totstandkoming van het rapport?

12. Verzoekster heeft aangevoerd dat verschillende beginselen van behoorlijk bestuur, niet in acht zijn genomen bij de totstandkoming van het rapport. Verzoekster wijst er op dat er vijf versies van het rapport zijn verschenen gebaseerd op hetzelfde verrichte onderzoek. Dat duidt er volgens verzoekster op dat het onderzoek zelf ook gebrekkig is geweest. Ter illustratie wijst verzoekster in dit verband op de in het rapport weergegeven aanleiding van het onderzoek, dat in het nu voorliggende rapport anders is dan in eerdere versies was opgenomen. Daarnaast is de houding van de inspecteurs als onprettig ervaren en is er niet werkelijk sprake geweest van hoor en wederhoor.



13. De minister stelt dat het onderzoek zelf in orde is geweest, maar dat eerdere versies van het rapport dat niet waren. De minister heeft er op gewezen dat er meermaals hoor en wederhoor is toegepast.



14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat de totstandkoming van het rapport in strijd is met de beginselen van behoorlijk bestuur. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat door de IGJ is gehandeld in strijd met het fair-playbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel. In dat verband is door verzoekster ook weinig concreets aangevoerd. Van hoor en wederhoor is naar het oordeel van de voorzieningenrechter op veel momenten sprake geweest. In de verschillende versies van het rapport zijn opmerkingen van verzoekster verwerkt en ook in de laatste versie die de minister nu openbaar wil maken zijn nog expliciet opmerkingen van verzoekster verwerkt. Dat niet alle input van de kant van verzoekster is verwerkt, maakt niet dat geen sprake is geweest van serieuze hoor en wederhoor. Omdat niet is gebleken dat het onderzoek zelf (ernstige) gebreken vertoont, kan niet reeds daarom worden geoordeeld dat het rapport niet geopenbaard mag worden. De inhoud van het rapport dient beoordeeld te worden aan de hand van hiervoor geschetste toetsingskader.




Bevat het inspectierapport feitelijke onjuistheden of evident onjuiste conclusies?

15. Verzoekster heeft verscheidene punten in het rapport aangewezen die volgens haar feitelijke onjuistheden en/of evident onjuiste conclusies dan wel oordelen bevatten. De voorzieningenrechter bespreekt deze punten in het vervolg.




16. Verzoekster voert aan dat in het rapport enerzijds is opgenomen dat zij een gedragswetenschapper inhuurt voor ongeveer 4 uur per maand en op een andere plek staat dat de gedragswetenschapper wordt ingehuurd voor gemiddeld 4 tot 6 uur per maand. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hier geen sprake van een tegenstrijdigheid en dus niet van een feitelijke onjuistheid. 'Ongeveer 4 uur' en 'gemiddeld 4 tot 6 uur' is niet tegenstrijdig aan elkaar.



17. Voorts voert verzoekster aan dat in het rapport onvoldoende duidelijk wordt op welke punten (concreet) verbetering nodig is en waar die verbetering uit moet bestaan. Naar het oordeel van de voorzieningen valt dit punt buiten het toetsingskader dat voorligt; het gaat niet om een feitelijke onjuistheid, noch om een onjuist oordeel of onjuiste conclusie.



18. Verzoekster stelt dat hetgeen de gedragswetenschapper tijdens de inspectie heeft verteld, onjuist is weergegeven in het rapport. In het rapport staat dat de IGJ van de gedragswetenschapper heeft gehoord dat de camera's als veiligheidsmaatregel worden gezien, maar dat het niet onveilig is in huis. Echter, de gedragswetenschapper heeft aangegeven dat zij aan de IGJ heeft verteld dat de camera's niet aanwezig zijn omdat het onveilig is, maar dat deze dienen als pedagogische en preventieve maatregel om mogelijke onveiligheid te voorkomen en om zo nodig snel te kunnen handelen. De in het rapport gekozen formulering wekt de indruk dat de gedragswetenschapper heeft aangegeven dat er geen reden is voor het cameratoezicht. Verder staat in het rapport dat twee netwerkpartners hebben aangegeven dat zij de camera's niet passend vinden bij verzoekster. Dat strookt niet met de informatie die verzoekster heeft ontvangen over het verloop en de inhoud van de gesprekken met de netwerkpartners.
19. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de weergave van hetgeen de gedragswetenschapper heeft gezegd niet feitelijk onjuist. De weergave is een feitelijke beknopte weergave. Of het tot verkeerde interpretaties kan leiden, of de verklaring uitgebreider of met meer context weergegeven had kunnen worden, valt buiten het beoordelingskader dat voor ligt. Over de uitlatingen van netwerkpartners is door de minister uitgelegd dat in de gespreksnotities duidelijk terug komt dat dit door hen is gezegd. Daarmee is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende feitelijke basis om dit in het rapport op te nemen. De enkele stelling dat verzoeksters andere informatie heeft ontvangen, maakt niet dat nader onderzoek verricht had moeten worden.



20. Verzoekster voert verder aan dat in het rapport ten onrechte wordt gesproken over vrijheidsbeperkende maatregelen. Volgens verzoekster is geen sprake van onvrijwillig cameratoezicht, omdat toestemming is gevraagd aan de bewoners bij hun intake gesprek. Toestemming en vrijheidsbeperkende maatregelen sluiten elkaar uit. Volgens verzoekster wordt de regelgeving rond cameratoezicht in jeugdinstellingen verkeerd weergegeven in het rapport, wat een feitelijke onjuistheid betreft.



21. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de juridische discussie over de vraag hoe de regels rond cameratoezicht bij verzoekster uitgelegd moeten worden, geen vraag van feitelijke aard is, maar een waardering van en oordeel over de feitelijk juiste constatering dat verzoekster cameratoezicht toepast. Het valt daarmee niet binnen de reikwijdte van hetgeen aan de (voorzieningen)rechter voor ligt. Ter zitting heeft de minister echter verklaard dat een onjuiste uitleg van de regels er wel toe zou moeten leiden dat het rapport niet openbaar wordt gemaakt. De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen in die zin dat conclusies


of oordelen die gebaseerd zijn op een evident onjuiste uitleg van wet- of regelgeving aan openbaarmaking in de weg zouden kunnen staan. Daarvan is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval geen sprake. In het rapport is kort samengevat weergegeven dat camera-toezicht een vrijheidsbeperkende maatregel betreft waarvoor de Jeugdwet geen grondslag biedt bij een open instelling. Dat is ook niet in geschil. Anders dan verzoekster aanvoeren, maakt de instemming van de jeugdigen niet zonder meer dat daarmee geen sprake meer is van een (verboden) vrijheidsbeperkende maatregel. Ook voor de urinecontroles geldt dat de conclusies daarover in het rapport geen evident onjuiste uitleg van het recht bevatten.



22. Verzoekster stelt dat voorts er in de bijlage 'Verantwoording en toezicht' geen vennelding is gemaakt van het fasesysteem van verzoekster en verder bevat het rapport een onvoldoende beschrijving van het door haar gehanteerde fasesysteem.



23. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hier geen sprake is van een feitelijke onjuistheid of conclusie die niet op feiten gebaseerd kan worden. De voorzieningenrechter begrijpt verzoekster op dit punt zo dat zij een juiste beschrijving mist van de door haar zelf gekozen werkwijze met het fasesysteem. Met het rapport wordt echter niet beoogd een volledige beschrijven te geven van (de werkwijze van) verzoeksters, maar het behelst een toetsing van de werkwijze in de praktijk aan de hand van wet- en regelgeving. Deze grond slaagt daarom niet.



24. Verzoekster voert verder aan dat zij het niet eens is met de omschrijving van de rol en betrokkenheid van de gedragswetenschapper en de stelling dat de gedragswetenschapper heeft verklaard geen directe toegang te hebben tot het systeem. De formulering doet geen recht aan de betrokkenheid van de gedragswetenschapper in de praktijk en wekt (mogelijk) onterecht de indruk dat de gedragswetenschapper niet voldoende betrokken is of onvoldoende toegang zou hebben tot benodigde informatie.



25. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster hier geen grond aanvoert over de feitelijke aard van het rapport. Het blijkt juist dat de gedragswetenschapper niet direct bij de stukken in het systeem kan. De vraag of de toon van de tekst - vanwege tekstuele onvolkomenheden of onvolledigheden - mogelijk zorgt voor een negatieve lading van het rapport, valt buiten het toetsingskader van de bestuursrechter.



26. Volgens verzoekster is het voorts onjuist dat er niet voor alle jongeren binnen zes weken een ontwikkelingsplan ligt, dat in lijn is met artikel 4.1.3 van de Jeugdwet en paragraaf 3.6.1 van de richtlijn 'Uithuisplaatsing en terugplaatsing'. Verzoekster voert hierover aan dat zij tijdens de intake altijd ontwikkelingsdoelen vaststelt en zo geleidelijk toewerkt naar een ontwikkelingsplan, vastgesteld aan de hand van de zelfredzaamheidsmatrix. Deze eerder opgestelde ontwikkelingsdoelen zijn ook een plan. Volgens verzoekster volgt niet uit artikel 4.1.3. van de Jeugdwet dat er na 6 weken een actueel plan beschikbaar is, omdat dit ook mondeling overeen mag worden gekomen. Om deze reden is het voor verzoekster onduidelijk waarom zij niet voldoet aan dit artikel.



27. De voorzieningenrechter stelt vast dat niet wordt betwist dat een van de gezinsouders heeft toegelicht dat er drie maanden na het starten van de jeugdhulp een ontwikkelingsplan wordt opgesteld. Ook wordt niet betwist dat de inspectie in de dossiers ziet dat de meeste plannen na 3 maanden zijn opgesteld en dat dit bij een dossier, waarbij


het ging op een crisisplaatsing, 10 maanden betrof. Dat de minister naar aanleiding hiervan voor alle jongeren verwacht dat er binnen zes weken na de start van de hulp een actueel plan beschikbaar is, ook als er sprake is van een crisisplaatsing, ziet de voorzieningenrechter niet als een evident onjuiste conclusie die volgt uit de feiten. Dat er door middel van doelen wordt toegewerkt naar een concreet plan, neemt niet weg dat uit de Jeugdwet volgt dat dit concrete plan - zijnde een hulpverleningsplan of een plan van aanpak - binnen 6 weken, nadat is komen vast te staan dat afgezien wordt van het opstellen van een familiegroepsplan, moet zijn opgesteld. Deze grond slaagt niet.



28. Verzoekster voert aan dat zij het niet eens is met het aandachtspunt 'aansluiting bij de kwaliteitscriteria voor gezinshuizen'. Verzoekster ziet zichzelf namelijk niet als klassiek gezinshuis waarbij alleen maar sprake is van mee-etende kinderen met een indicatie 'gezinszorg'.



29. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de conclusie van de minister, dat van verzoekster wordt verwacht dat zij aandacht heeft voor het aansluiten bij de kwaliteitscriteria gezinshuizen, niet (evident) onjuist is, alleen al omdat het een voorzichtige conclusie is zonder directe gevolgen. De feiten die hier aan ten grondslag liggen, zijn ook niet betwist of evident onjuist. Dat verzoekster een gezinshuis, fasehuis en zelfstandige woonvorm kan bieden, staat niet in de weg aan de algemene indicatie dat verzoekster een gezinshuis is. Ook het aantal jongeren dat bij verzoekster verblijft niet.



30. Verzoekster voert aan dat niet uit het rapport blijkt welke feiten zijn geconstateerd die tot de conclusie hebben geleid dat er een probleem zou zijn met de omgang met incidenten of kwaliteitsbewaking. Uit het inspectierapport volgt dat in een gesprek met de gedragswetenschapper en de medewerker voorbeelden van recente incidenten zijn genoemd. Voor verzoeker is onduidelijk waar op gedoeld wordt, terwijl de tekst wel suggereert dat het gaat om incident zoals bedoeld in de Jeugdwet. Verder wordt opgemerkt dat in de Jeugdwet geen aparte regels zijn opgenomen over de (interne) omgang met incidenten.



31. In het inspectierapport staat dat de gezinsouders hebben gezegd dat er zich geen incidenten met de jongeren hebben voorgedaan, terwijl de gedragswetenschapper en medewerker voorbeelden benoemen van recente incidenten met de jongeren. De gedragswetenschapper geeft aan dat alle zaken die van belang zijn bij de ontwikkeling van jongeren, waarbij confrontaties of gebeurtenissen impact hebben, met de gedragswetenschapper worden besproken en in het dossier worden opgenomen. In het gesprek met de gedragswetenschapper hoort de inspectie dat de gedragswetenschapper wordt opgebeld wanneer er zich een incident voordoet. Waar nodig geeft de gedragswetenschapper advies. De gedragswetenschapper vertelt dat incidenten per stuk worden besproken en waar nodig acties worden uitgezet, maar dat er geen overkoepelende analyse wordt gemaakt. In het inspectierapport is verder beschreven dat verzoekster in reactie op het conceptrapport heeft aangegeven dat in deze gesprekken mogelijk een andere definitie van de term incident is gehanteerd.
32. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staan er ook op dit vlak geen feitelijke onjuistheden beschreven en is de conclusie die volgt uit hetgeen is waargenomen niet evident onjuist. De voorzieningenrechter overweegt dat het begrip incident niet door de minister wordt gebruikt in de zin van de definitie die de Jeugdwet daar aan geeft. Dat de passage een bepaalde lading zou geven, maakt niet dat het rapport om die reden niet


openbaar gemaakt kan worden. De feiten die in dit verband in het rapport worden gepresenteerd zijn niet betwist, en de ook hier niet verstrekkende conclusie kan daarop gebaseerd worden.





Conclusie en gevolgen


33. Gelet op het voorgaande verwacht de voorzieningenrechter dat het bestreden besluit in bezwaar in stand zal blijven. Daarom wijst de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening af.

34. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.












Beslissing


De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.





Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Schnitzler, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. K.L.H. Thomas, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026.




de griffier is buiten staat
te ondertekenen




griffier





voorzieningenrechter




Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:







Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.