ECLI:NL:RBMNE:2026:5402

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND


Zittingsplaats Utrecht



Bestuursrecht



zaaknummers: UTR 24/8471 en 25/35

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2026 in de zaak tussen



1. Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV), gevestigd in Utrecht, en 2. Vakcentrum, Beroepsorganisatie van Zelfstandige Detaillisten (Vakcentrum),
gevestigd in Woerden,(gemachtigden:mr. M.W. Minnaard en mr. C.M.I. Huijts),
en 3. Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV), gevestigd in Utrecht,
(gemachtigden: mr. A.M. Dielemans - Buiteman en mr. R. Sauer),eisers
en


de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister)
(gemachtigden: mr. A.S.M.J. Bol en mr. P.T. Chan),verweerder,

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de Vereniging E-Commerce Nederland (de VEN)gevestigd in Zeist,
(gemachtigden: mr. P.G. Vestering en mr. M. Jovović).


Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat het besluit van 1 mei 2024 (het dispensatiebesluit), waarin de minister aan de VEN dispensatie heeft verleend van het besluit tot algemeenverbindendverklaring van bepalingen van de cao Levensmiddelenbedrijf 2023-2024 (cao LMB) voor de resterende looptijd van deze cao, te weten twee maanden. De minister heeft, kort samengevat, dispensatie verleend, omdat de VEN en bij de cao LMB betrokken partijen nog in overleg waren. Eisers hebben de minister verzocht om de verleende dispensatie in te trekken. De minister heeft dit verzoek van eisers aangemerkt als een bezwaar tegen het dispensatiebesluit van 1 mei 2024. Dit bezwaar is ongegrond verklaard in het besluit van 27 november 2024 (het bestreden besluit). Eisers zijn het hiermee niet eens en hebben beroep ingesteld. Zij voeren een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van het verzoek om intrekking van de dispensatie.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de motivering van de minister het dispensatiebesluit niet kan dragen. De minister heeft onvoldoende gemotiveerd dat het nog lopende overleg een zwaarwegend argument oplevert, waardoor aansluiting bij de cao LMB redelijkerwijs niet van de leden van de VEN kan worden gevergd. De minister heeft aangenomen dat er nog zinvol overleg plaatsvond in de levensmiddelenbranche en dat zij dit overleg de ruimte moest geven, omdat het mogelijk zou leiden tot een duurzame oplossing waarbij de e-commerce een eigen positie zou krijgen binnen de cao’s in de levensmiddelenbranche. De minister heeft echter ten onrechte aangenomen dat zo’n duurzame oplossing op het moment dat zij het dispensatiebesluit nam binnen afzienbare tijd te realiseren zou zijn. Daarmee heeft zij niet voldoende onderbouwd dat in het lopende overleg een zwaarwegend argument kon worden gevonden, zoals bedoeld in het beleid, om dispensatie te verlenen van het besluit tot algemeenverbindendverklaring van de cao.


1.2.
Eisers krijgen dus gelijk en hun beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank aan de hand van de door eisers aangevoerde beroepsgronden uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop

2. Het Vakcentrum heeft, mede namens het CNV, op 8 september 2023 een verzoek tot algemeenverbindendverklaring van de cao LMB ingediend bij de minister. Dit verzoek is op diezelfde datum in de Staatscourant gepubliceerd. Naar aanleiding van het verzoek tot algemeenverbindendverklaring heeft de VEN op 29 september 2023 bedenkingen ingediend tegen de algemeenverbindendverklaring van de cao LMB. Op diezelfde datum heeft zij subsidiair namens haar leden verzocht om dispensatie van het besluit tot algemeenverbindendverklaring vanwege directe gebondenheid aan haar eigen rechtsgeldige cao E-commerce Nederland 2021-2025. Zij heeft verder aangevoerd dat de bedrijfskenmerken van haar leden zo verschillen van de andere bedrijven in de levensmiddelenbranche dat van haar leden niet gevergd kan worden dat zij gehouden zijn aan de cao LMB. De VEN wijst er daarbij op dat haar leden geen fysieke winkels hebben en uitsluitend boodschappen bezorgen bij consumenten die de boodschappen online bestellen.
3. Tegen het dispensatieverzoek van de VEN hebben het Vakcentrum en het CNV op 23 oktober 2023 bezwarende zienswijzen ingebracht. De FNV is formeel geen partij bij de cao geweest, maar steunt wel de bezwarende zienswijzen van het Vakcentrum en het CNV. De VEN heeft vervolgens op 17 november 2023 op deze bezwarende zienswijzen gereageerd.

4. De minister heeft in een besluit van 1 mei 2024 de bepalingen van de cao LMB algemeen verbindend verklaard. Dit besluit is op 4 mei 2024 in werking getreden en had nog een looptijd tot 2 juli 2024. Het verzoek om dispensatie van de VEN is in het dispensatiebesluit van 1 mei 2024 toegewezen voor de duur van het besluit tot algemeenverbindendverklaring, dus tot 2 juli 2024.
5. Eisers hebben op 3 mei 2024 verzocht om intrekking van het dispensatiebesluit van de minister van 1 mei 2024. Dit verzoek heeft de minister aangemerkt als bezwaarschrift tegen het dispensatiebesluit. Met het bestreden besluit van 27 november 2024 is de minister bij haar standpunt gebleven: de leden van de VEN blijven gedispenseerd van de algemeenverbindendverklaring van de cao LMB.
6. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De VEN heeft ook schriftelijk gereageerd.
7. De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eisers, de gemachtigden van de minister en de gemachtigden van de VEN. Voor de VEN heeft M. Munch, werkzaam bij Picnic, op de zitting nog aanvullend het woord gevoerd en voor het Vakcentrum heeft onderhandelaar P. Hoogstraten gesproken.



Beoordeling door de rechtbank


Is de FNV belanghebbende?

8. Voordat de rechtbank toekomt aan de vraag of de minister in redelijkheid dispensatie mocht verlenen aan de VEN, moet zij eerst de vraag beantwoorden of de FNV belanghebbende is bij het dispensatiebesluit en dus beroep mag instellen tegen het bestreden besluit op bezwaar.
9. De VEN heeft er in haar reactie van 13 november 2025 op gewezen dat de cao LMB is gesloten tussen het Vakcentrum en het CNV. De FNV heeft de cao niet medeondertekend en is daarmee volgens de VEN ook niet aan te merken als partij bij die cao. De VEN vindt dat alleen de partijen die de cao hebben afgesloten, kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij een dispensatiebesluit van de algemeenverbindendverklaring van die cao. Zij verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar rechtsoverweging 2.4.1 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 2 september 2009. Als iedere willekeurige vakbeweging zou kunnen opkomen tegen een dispensatiebesluit, zou dat volgens de VEN tot ongewenste situaties kunnen leiden. Daarbij wijst de VEN op de invloed die concurrenten kunnen uitoefenen op elkaars cao’s en de daarvan verleende dispensaties. Door de FNV toe te laten als belanghebbende wordt de kring van belanghebbenden in de ogen van de VEN ontoelaatbaar uitgebreid.
10. De rechtbank volgt de VEN niet in haar standpunt. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in die bepaling. Uit het derde lid van die bepaling volgt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen ook worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Artikel 8:1 van de Awb bepaalt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter.

10.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de FNV de collectieve belangen van haar leden in (onder meer) de levensmiddelenbranche behartigt. Dat de FNV de cao LMB niet heeft ondertekend, brengt daarin naar het oordeel van de rechtbank geen verandering. De FNV is een werknemersvereniging die werknemers in (onder meer) de levensmiddelenbranche wil organiseren en die in dat kader ook daadwerkelijk activiteiten ontplooit. Dat maakt haar op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb belanghebbende bij het dispensatiebesluit van de algemeenverbindendverklaring van de cao in deze sector. De vrees van de VEN dat, als andere partijen dan de cao-partijen kunnen opkomen tegen een dispensatiebesluit, de deur ten onrechte wordt opengezet voor álle vakbewegingen, is ongegrond. Om belanghebbende te zijn bij een dispensatiebesluit moet het wel gaan om een werkgevers- of werknemersvereniging die beoogt werkgevers dan wel werknemers in de betrokken bedrijfstak te organiseren en die daartoe ook daadwerkelijk activiteiten ontplooit, zoals in dit geval de FNV. Uit de door de VEN aangehaalde uitspraak van de Afdeling volgt dat de partijen die een cao hebben afgesloten in elk geval belanghebbende zijn bij een dispensatiebesluit, maar dat betekent niet dat andere partijen niet ook belanghebbende kunnen zijn bij zo’n besluit. De rechtbank leest in de overwegingen van de Afdeling niet dat dit niet kan. De Afdeling laat zich niet over die vraag uit, omdat die vraag in die zaak niet voorlag. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de uitleg van de VEN ook in strijd is met het bepaalde in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.


10.2.
De wetgever heeft met het belanghebbende-begrip een zekere begrenzing willen aanbrengen aan wie allemaal bezwaar en beroep kan instellen tegen een besluit van een bestuursorgaan. Door de FNV, die zich als vakvereniging ook daadwerkelijk inzet om werknemers in de levensmiddelenbranche te organiseren, aan te merken als belanghebbende bij het dispensatiebesluit, komt die door de wetgever beoogde begrenzing niet in gevaar. De FNV is dan ook aan te merken als belanghebbende bij het dispensatiebesluit en heeft daarom beroep kunnen instellen tegen het bestreden besluit. Mocht de minister op een andere grond dispensatie verlenen dan de VEN heeft aangedragen?

11. De tweede vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de minister aan de VEN dispensatie mocht verlenen op een andere grond dan zij zelf heeft aangedragen in haar dispensatieverzoek.
11. De VEN heeft aan het verzoek om dispensatie ten grondslag gelegd dat de bedrijfskenmerken van haar leden op essentiële onderdelen verschillen van die van traditionele levensmiddelenwinkels. Zij heeft dit in haar dispensatieverzoek – kort samengevat – als volgt toegelicht. De leden van de VEN verzamelen boodschappen voor hun klanten, pakken die in en bezorgen die thuis. Traditionele supermarkten - en andere fysieke winkels in de levensmiddelenbranche - bieden deze extra diensten niet, of slechts incidenteel: zij verkopen levensmiddelen in hoofdzaak vanuit hun fysieke vestiging, waar consumenten zelf naartoe komen en zelf hun boodschappen verzamelen en inpakken. Volgens de VEN leidt dit verschil in bedrijfskenmerken ertoe dat haar leden een andere samenstelling hebben van personeel (dat over het algemeen ouder is), dat er veel in de avond en weekenden gewerkt moet worden en dat het moeilijker is om vaste roosters te maken vanwege de benodigde flexibiliteit. Door deze verschillen zijn zij gemiddeld meer loonkosten kwijt aan een werknemer dan de traditionele supermarkten moeten betalen. Toepassing van de cao LMB zou het verschil in loonkosten volgens de VEN alleen maar groter maken en dat kan in redelijkheid niet van haar leden gevergd worden.
11. De minister heeft aan het dispensatiebesluit echter niet ten grondslag gelegd dat de bedrijfskenmerken van de leden van de VEN verschillen ten opzichte van die van andere bedrijven in de levensmiddelenbranche, maar dat in het tussen verschillende partijen nog lopende overleg een zwaarwegend argument moet worden gezien om de leden van de VEN te dispenseren van algemeenverbindendverklaring van de cao LMB. De minister heeft door een dispensatie af te geven die in duur beperkt is tot twee maanden tijd, de levensmiddelenbranche de mogelijkheid willen geven om zelf tot een duurzame oplossing te komen voor inpassing van de e-commerce in de levensmiddelenbranche. Het past volgens de minister in het stelsel van het collectief overleg in Nederland dat partijen zelf oplossingen vinden voor gerezen problemen.
11. Eisers hebben in beroep naar voren gebracht dat de VEN het ‘lopende overleg-argument’ niet zelf niet naar voren heeft gebracht als grondslag voor de gevraagde dispensatie. De minister is volgens eisers buiten haar bevoegdheid getreden door dit argument zelf aan de dispensatie ten grondslag te leggen. Eisers verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar rechtsoverweging 4.2 van de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024. In die uitspraak is overwogen dat het aan de aanvrager is om zijn verzoek om dispensatie te motiveren en dat het niet aan de minister is om zelf te onderzoeken welke motivering aan het dispensatieverzoek ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Door een ander zwaarwegend argument te gebruiken als grond voor dispensatie zijn eisers overvallen door een ‘verrassingsbesluit’. De minister had hen vooraf moeten horen over deze andere grondslag voor dispensatie. Door dit na te laten, is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen.


15. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat de minister geen ander argument ten grondslag heeft mogen leggen aan het dispensatiebesluit. Daartoe overweegt zij als volgt.
15. Op grond van artikel 2 van de ‘Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten’ kan de minister een cao algemeen verbindend verklaren. Ingevolge artikel 2:7 van het ‘Besluit aanmelding van collectieve arbeidsovereenkomsten en het verzoeken om algemeenverbindendverklaring’ kan aan de minister om dispensatie van de algemeenverbindendverklaring van de cao worden gevraagd. De minister beoordeelt zo’n verzoek om dispensatie aan de hand van haar beleid dat is neergelegd in het ‘Toetsingskader algemeenverbindendverklaring cao-bepalingen’(Toetsingskader). Daarin staat: “Dispensatie van avv wordt alleen verleend indien vanwege zwaarwegende argumenten toepassing van de bedrijfstak-cao door middel van avv redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Van zwaarwegende argumenten is met name sprake als de specifieke bedrijfskenmerken op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de avv-cao gerekend kunnen worden. Weging van de afzonderlijke arbeidsvoorwaardenpakketten vindt in het kader van een dispensatieverzoek niet plaats.”



16.1.
De minister moet op grond van artikel 3:2 van de Awb bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. Zij moet, anders gezegd, bij de voorbereiding van een besluit onderzoek doen naar die feiten en belangen, om zich daarover zelfstandig een oordeel te kunnen vormen. Dit betekent niet dat de minister zelf moet onderzoeken welke motivering aan een dispensatieverzoek ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Het is in het bestuursrecht in beginsel aan de aanvrager om een aanvraag, zoals in dit geval een dispensatieverzoek, te motiveren en te onderbouwen. Dit is ook het uitgangspunt van het Toetsingskader.


16.2.

Het kan zijn dat de minister tijdens dat onderzoek stuit op een zwaarwegend argument dat niet door de aanvrager zelf is aangedragen. Er staat haar naar het oordeel van de rechtbank niets in de weg om dat argument aan het dispensatiebesluit ten grondslag te leggen. Het andere/nieuwe argument is immers de uitkomst van de eigen oordeelsvorming van de minister, die zij op grond van de wet- en regelgeving ook moet verrichten. Het zou juist niet zorgvuldig zijn als de minister een ander/nieuw argument opzij zou schuiven, om de simpele reden dat de aanvrager dit argument niet zelf aan zijn verzoek om dispensatie ten grondslag heeft gelegd. In de door eisers aangehaalde wet- en regelgeving en in het beleid staat niet vermeld dat dispensatie alleen mag op grondslag van de door de aanvrager aangedragen argumenten. Dit volgt ook niet uit een algemeen rechtsbeginsel en het volgt evenmin uit de door eisers aangedragen uitspraak van de Afdeling. In die uitspraak maakt de Afdeling een onderscheid tussen een eigen geïnitieerd onderzoek van de minister naar mogelijke gronden voor dispensatie en het onderzoek dat de minister verricht in het kader van de door de aanvrager aangedragen argumenten. Het gaat in deze beroepsprocedure om het resultaat van het laatstgenoemde type onderzoek: de minister heeft tijdens haar onderzoek in het kader van de aanvraag van de VEN een ander zwaarwegend argument voor dispensatie gezien dan door de VEN is aangedragen. Er staat haar niets in de weg om dit argument ten grondslag te leggen aan het dispensatiebesluit. Uit de uitspraak van de Afdeling kan slechts worden afgeleid dat de minister niet verplicht is om zelf te onderzoeken welke motivering aan een dispensatieverzoek ten grondslag zou kunnen worden gelegd, maar uit deze uitspraak volgt niet dat zij daartoe niet bevoegd zou zijn.
17. Eisers hebben wel terecht naar voren gebracht dat de minister hen voorafgaand aan het nemen van het dispensatiebesluit had moeten vragen om een zienswijze op het door de minister gevonden zwaarwegende argument. Eisers hebben hun reactie op het dispensatieverzoek van de VEN geheel toegespitst op het argument van de VEN dat haar leden andere bedrijfskenmerken hebben dan reguliere levensmiddelenbedrijven en zij zijn vervolgens overvallen door het dispensatiebesluit dat een geheel andere motivering heeft. De minister heeft daarmee in strijd gehandeld met de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb.



17.1.
Dit leidt er echter niet toe dat het beroep van eisers op die grond slaagt. Zij hebben namelijk in bezwaar uitgebreid op dit nieuwe argument kunnen reageren, zowel schriftelijk als tijdens de hoorzitting. Zij hebben dit ook gedaan. Hun visie op het dispensatiebesluit is daarmee voldoende duidelijk geworden. Eisers zijn dus niet in hun belangen geschaad, omdat zij alsnog hun argumenten naar voren hebben kunnen brengen en de minister die bij haar besluitvorming in bezwaar heeft betrokken. Dit gebrek in het dispensatiebesluit is in de beslissing op bezwaar dus hersteld. Kon de minister in het lopende overleg een zwaarwegend argument voor dispensatie zien?

18. Eisers hebben aangevoerd dat overleg, in welke vorm dan ook, niet kan gelden als zwaarwegend argument voor dispensatie. Volgens hen is algemeenverbindendverklaring de norm en vormt dispensatie daarop de uitzondering. Eisers vrezen dat als lopend overleg een reden kan zijn voor dispensatie, werknemers- en werkgeverspartijen het gesprek niet meer met elkaar durven aangaan. Verder stellen eisers zich op het standpunt dat de door de minister genoemde gesprekken informele gesprekken waren en dat er helemaal niet concreet aan een oplossing werd gewerkt. Bij de gesprekken die de minister noemt waren de cao-partijen ook niet allemaal betrokken. Dat er vanuit de VEN werd geprobeerd om aan te sluiten bij de cao van de Vereniging Grootwinkelbedrijven Levensmiddelen (VGL), de andere cao in de levensmiddelenbranche, staat volgens eisers los van de vraag of de VEN in aanmerking komt voor dispensatie van de algemeenverbindendverklaring van de Cao LMB.
18. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat lopend overleg nooit een zwaarwegend argument zou kunnen opleveren dat kan leiden tot dispensatie van de bepalingen van een algemeen verbindend verklaarde cao. De minister heeft terecht uiteengezet dat zij op grond van de wet- en regelgeving een ruime beleids- en beoordelingsruimte heeft om een cao algemeen verbindend te verklaren en om een partij vervolgens te dispenseren. In het Toetsingskader heeft de minister haar beleid verder ingevuld. Daarin staat dat van een zwaarwegend argument met name sprake is als de specifieke bedrijfskenmerken op essentiële punten verschillen van de ondernemingen die tot de werkingssfeer van de algemeen verbindend verklaarde cao gerekend kunnen worden. Uit de zinsnede ‘met name’ volgt dat ook andere zwaarwegende argumenten ertoe kunnen leiden dat de minister overgaat tot dispensatie. Het staat de minister dus – anders dan eisers aanvoeren – vrij om in lopend overleg onder omstandigheden een zwaarwegend argument te zien voor dispensatie.
18. De vraag die vervolgens voorligt is of de minister in het volgens haar nog lopende overleg in dit geval in redelijkheid een zwaarwegend argument heeft mogen zien om tot dispensatie over te gaan.
18. De minister heeft in het dispensatiebesluit benoemd dat op het moment van dat besluit nog werd gezocht naar een onderlinge oplossing vanuit het CNV, als betrokken partij bij de cao LMB, en de VEN. Daarbij is L. Asscher (Asscher) als bemiddelaar aangesteld. Om aan alle betrokken partijen de mogelijkheid te bieden om deze samenwerking vanuit de eigen positie nader te verkennen, is besloten om aan de VEN de gevraagde dispensatie te verlenen. In het bestreden besluit heeft de minister daaraan toegevoegd dat niet is gebleken dat de informatie die zij ten tijde van het dispensatiebesluit had over de lopende gesprekken onjuist is. Weliswaar liep er geen officieel mediationtraject, zoals de minister eerst heeft aangenomen, maar er vonden wel degelijk gesprekken met de cao LMB-partijen plaats onder begeleiding van Asscher, waarbij gezocht werd naar een onderlinge oplossing. Er heeft op 28 maart 2024 bij het ministerie van SZW in elk geval een gesprek plaatsgevonden tussen het CNV, de VEN en Asscher. Daaruit bleek volgens de minister dat door partijen naar een oplossing werd toegewerkt. Uit de overgelegde stukken blijkt verder dat eerder op 23 augustus 2023 onder leiding van Asscher ook een overleg heeft plaatsgevonden. Bij dit overleg waren het Vakcentrum, de FNV, het CNV en Picnic (namens de VEN) aanwezig. Er hebben daarna vervolgens in wisselende samenstellingen gesprekken plaatsgevonden tussen de VEN, de VGL en het CNV. Dat een oplossing mogelijk leek te zijn, kan ook worden afgeleid uit de convenanten waar zowel de VGL als het CNV bij betrokken zijn geweest. In deze convenanten werd gestreefd naar een cao VGL met een module voor e-commerce food. Hoewel niet alle partijen bij de cao LMB bij die overleggen aanwezig zijn geweest, kan volgens de minister worden geconcludeerd dat sprake was van lopend overleg, waarbij het streven was om toe te werken naar een toekomstbestendige oplossing voor de sector Levensmiddelenbedrijf inclusief e-commerce activiteiten. De minister heeft met de gegeven dispensatie ruimte willen geven aan dit overleg.
18. De rechtbank oordeelt dat deze motivering te mager is voor de conclusie dat er een zwaarwegend argument is om de VEN op 1 mei 2024 te dispenseren van de algemeenverbindendverklaring van de cao LMB. De rechtbank zal dit toelichten. Hiervoor geeft zij eerst een toelichting op de twee cao’s die in de levensmiddelenbranche zijn afgesloten.



23. De levensmiddelenbranche is onderverdeeld in twee type werkgevers die twee verschillende cao’s hebben afgesloten met hun werknemers. De inhoud van deze cao’s is, zo hebben partijen toegelicht, nagenoeg gelijk. De cao-VGL is de cao waarbij aan de werkgeverskant de VGL betrokken is. De VGL bestaat, kort gezegd, uit grote supermarktketens. De cao LMB is de cao waarbij aan de werkgeverskant het Vakcentrum betrokken is. Het Vakcentrum vertegenwoordigt de overige bedrijven in de levensmiddelenbranche, zoals franchisenemers en kleine zelfstandigen in de levensmiddelenbranche zoals kaas- en delicatessenwinkels. De VGL-leden zijn per definitie uitgesloten van de cao LMB. Aan de werknemerskant is bij beide cao’s het CNV cao-partij. Er is langere tijd geprobeerd om de VEN onder te brengen onder de cao van de VGL, waarbij in die cao aandacht zou zijn voor de specifieke kenmerken van de e-commerce. Men vond de e-commerce namelijk beter passen bij de VGL dan bij de LMB. De overleggen die in dat kader hebben plaatsgevonden waren met naast de VEN de VGL aan de werkgeverszijde en het CNV aan de werknemerszijde. Als deze gesprekken tot toetreding van de VEN tot de VGL hadden geleid, dan was de VEN uitgesloten van de cao LMB.
23. De minister heeft in het bestreden besluit concreet verwezen naar twee overlegmomenten die volgens haar een indicatie vormen dat er overleg gaande was dat tot een duurzame oplossing binnen de branche zou kunnen leiden. Het eerste gesprek is een gesprek geweest op 23 augustus 2023. Dit gesprek heeft plaatsgevonden onder begeleiding van Asscher. Hierbij waren de partijen die betrokken zijn bij de cao-LMB allen aanwezig. De minister heeft niet toegelicht waarom zij tot de conclusie komt dat uit dit gesprek volgt dat werd toegewerkt naar een concrete oplossing voor het probleem in de levensmiddelenbranche. Daarbij is relevant dat de oplossing, zoals hiervoor is toegelicht, juist werd gezien in toetreding van de VEN bij de VGL. De VGL was niet bij het genoemde gesprek aanwezig. Het gesprek vond bovendien acht maanden voor het dispensatiebesluit plaats. In die periode van acht maanden is de VEN niet toegetreden tot de VGL. De minister heeft niet goed toegelicht waarom het overleg van 23 augustus 2023 voor haar een belangrijke indicatie vormt dat er werd toegewerkt naar een duurzame oplossing.



24.1.
Bij het tweede gesprek van 28 maart 2024 was het Vakcentrum niet betrokken. Ook de VGL was daar niet bij. De minister heeft niet toegelicht waarom zij dit specifieke overleg in het kader van het dispensatieverzoek belangrijk vindt. De minister heeft, in reactie op de bezwaren van eisers hierover, nader onderzoek gedaan bij Asscher. Op pagina 7 van het bestreden besluit staat vervolgens vermeld:“Deze overleggen gingen hoofdzakelijk over de toepasbaarheid van de cao. In de ogen van de heer Asscher is het probleem oplosbaar, maar alleen als alle partijen een oplossing zouden omarmen. Hoewel het overleg zich nog niet in die fase bevond, vormde het overleg een basis om verder met elkaar in gesprek te gaan en naar een oplossing toe te werken.”Dat er gesprekken liepen tussen de VEN en de partij(en) bij de cao LMB ziet de rechtbank, maar waarom de minister daaruit heeft opgemaakt dat een duurzame oplossing binnen handbereik lag en partijen daarvoor nog twee maanden de ruimte moest worden geboden, heeft de minister niet goed uitgelegd.


24.2.
De twee genoemde overleggen zijn verder overleggen geweest in het kader van de cao LMB, terwijl de inpassing van de e-commerce juist zou moeten gaan plaatsvinden binnen de cao VGL. Daarover waren partijen het eens. De minister heeft in haar besluitvorming geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen het overleg dat plaatsvond tussen de partijen die betrokken waren bij de cao LMB en de partijen die betrokken waren bij de cao VGL. Welk overleg voor haar precies het zwaarwegende argument vormt, blijkt verder ook niet uit het bestreden besluit, behalve dat de minister naar de twee hiervoor genoemde gesprekken heeft verwezen.


24.3.
Voor zover de minister het overleg met de VGL als zwaarwegend argument heeft beschouwd, wijst de rechtbank erop dat ook die overleggen zich op 1 mei 2024 niet in een dusdanig vergevorderd stadium bevonden dat een duurzame oplossing snel te verwachten viel. Daarvoor is het volgende van belang:- Tussen partijen is niet in geschil dat de VEN in mei 2024 al vijf jaar zocht naar een oplossing voor de gerezen problemen met de e-commerce bedrijven binnen de levensmiddelenbranche en dat er in die periode op geen enkel moment concrete overeenstemming is bereikt. Wel zijn er convenanten gesloten, die de minister in het bestreden besluit ook noemt. Uit een persbericht van 17 maart 2023 blijkt dat de VGL en de VEN rond die tijd, voorjaar 2023, tot overeenstemming waren gekomen over het toetreden van de VEN tot de VGL. Echter aan deze convenanten is daarna vervolgens geen uitvoering gegeven: de VEN is immers geen lid geworden van de VGL;- Uit de door de VEN overgelegde tijdlijn blijkt dat er in 2023 serieuze gesprekken zijn geweest over de toetreding van de VEN tot de VGL, waarbij alleen de statuten van de VGL nog moesten worden aangepast om lidmaatschap van de leden van de VEN als vereniging mogelijk te maken. De VGL was daartoe bereid. Op 28 maart 2024 heeft de VGL echter gemaild dat de VEN toch niet als vereniging welkom was als lid, maar dat de individuele leden van de VEN wel lid konden worden. De VGL vond dat haar huidige structuur voldoende borging bood voor de belangenbehartiging van de e-commerce bedrijven. De relevante e-commerce bedrijven zouden (onder voorwaarden en in lijn met de statuten van de VGL) kunnen aansluiten bij de VGL. Zij zouden echter geen positie kunnen claimen in het bestuur of in de onderhandelingsdelegatie. De e-commerce-belangen zouden verder behartigd worden in een voorbereidingscommissie waarin naast Picnic ook Jumbo en Albert Heijn zouden plaatsnemen. De rechtbank stelt vast dat dit plan wezenlijk afwijkt van de onderhandelingen die tot dan toe waren gevoerd en die hun beslag hebben gekregen in de convenanten die de minister noemt; - In een e-mailbericht van 18 april 2024 heeft Picnic, namens de VEN, dan ook gereageerd op dit e-mailbericht. De VEN spreekt haar zorgen uit over de inpassing van de e-commerce in het cao-landschap. Daarbij heeft Picnic erop gewezen dat zij opnieuw niet welkom was bij een gesprek van de supermarkten en de bonden over de inpassing van e-commerce. Picnic wijst erop dat partijen al vijf jaar in gesprek zijn met elkaar, het in 2023 met elkaar eens leken te zijn, maar dat zij klaarblijkelijk niet zijn opgeschoten.


24.4.
De rechtbank ziet in deze opsomming aanleiding voor de conclusie dat de VEN en de VGL verder weg waren van een oplossing dan mogelijk in een eerdere fase. Het standpunt van de minister dat er in mei 2024 sprake was van een situatie waarin de partijen die betrokken waren bij de cao LMB, dan wel de partijen die betrokken waren bij de cao VGL, en de VEN nog een korte periode moest worden gegund om zelf tot een duurzame oplossing te komen, is in dat licht bezien niet goed te volgen. Er was immers geen sprake van een situatie die naar verwachting snel zou kunnen worden opgelost. Het is daarom niet duidelijk wat dit overleg anders maakt dan andersoortig overleg tussen cao-partijen in de aanloop naar een algemeenverbindendverklaring van een cao en waarom er in dit geval gezegd kan worden dat het overleg een zwaarwegend argument oplevert om dispensatie te verlenen.


24.5.
Op de zitting heeft de rechtbank de minister gevraagd of iedere vorm van overleg aanleiding kan geven voor het aannemen van een zwaarwegend argument. De gemachtigde van de minister heeft dit ontkend, maar zij heeft vervolgens niet duidelijk kunnen maken waarom er in dit geval wel een zwaarwegend argument is aangenomen. Ook de voorbeelden die de minister in het bestreden besluit heeft gegeven ter illustratie van de invulling van haar discretionaire bevoegdheid, geven dat inzicht niet. De minister heeft zoals gezegd beleids- en beoordelingsruimte om dispensatie te verlenen, maar die ruimte is in het beleid begrensd: dispensatie kan alleen als er een zwaarwegend argument is waarom van een partij niet gevergd kan worden dat hij aangesloten is bij de bepalingen van de algemeen verbindend verklaarde cao. Waarom het lopende overleg in dit geval zo’n zwaarwegend argument is, heeft de minister gelet op wat hiervoor is overwogen naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende gemotiveerd. Zij heeft bovendien niet goed onderzocht wat de stand van zaken van het overleg was op 1 mei 2024. De beroepsgrond van eisers slaagt daarom en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.



Conclusie en gevolgen


25. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over het dispensatieverzoek te nemen. De minister heeft – zoals eerder in deze uitspraak is overwegen – een ruime discretionaire bevoegdheid en het is daarom aan haar om een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen, nadat zij eerst de relevante feiten en af te wegen belangen vergaart. Voor zover de minister het huidige argument niet meer ten grondslag legt aan haar besluit zal zij daarbij ook de door de VEN aan het verzoek ten grondslag gelegde motivering moeten meenemen in haar beoordeling.
25. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor een bestuurlijke lus. Inmiddels ligt er namelijk ook een toewijzend dispensatiebesluit van 22 september 2025, waarbij aan de VEN dispensatie is verleend van de bepalingen van de algemeenverbindendverklaring van de cao LMB 2024-2026. De minister heeft het verzoek van de VEN dit keer toegewezen, omdat zij vindt dat de specifieke bedrijfskenmerken van de leden van de VEN op essentiële onderdelen verschillen van die van de werkgevers die onder de algemeenverbindendverklaring van de cao LMB vallen. Hiertegen hebben eisers ook bezwaar gemaakt. De minister kan ervoor kiezen om de beide bezwaarprocedures gezamenlijk te behandelen, maar dat is aan haar. De rechtbank laat die mogelijkheid open door niet te kiezen voor een bestuurlijke lus. Het is dus aan de minister om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb een nieuw besluit op de bezwaren te nemen.
25. Omdat de beroepen gegrond zijn moet de minister het griffierecht van eisers vergoeden. Het griffierecht bedraagt € 371,- voor de FNV en € 385,- voor het CNV/het Vakcentrum. Ook krijgen eisers een vergoeding van hun proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten van eisers vast op € 1.868,- voor elk van hen (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt € 934,-, bij een wegingsfactor 1).



Beslissing


De rechtbank:- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 27 november 2024;
- draagt de minister op om een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak;- veroordeelt de minister in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.868,- voor de FNV en € 1.868,- voor het CNV/het Vakcentrum;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan de FNV en € 385,- aan het CNV/het Vakcentrum moet vergoeden.





Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, voorzitter, mr. G. Schnitzler en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2026.














griffier


voorzitter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Stcrt. 8 september 2023, 25259.


ECLI:NL:RVS:2009:BJ6690, r,o. 2.4.1.


ECLI:NL:RVS:2024:4372.


Zie de reactie van 30 augustus 2024 op het bezwaarschrift.


Dit verschil in griffierecht is het gevolg van het feit dat eisers hun beroep in verschillende jaren hebben ingediend.