ECLI:NL:RBMNE:2026:4977

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND


Zittingsplaats Utrecht



Bestuursrecht



zaaknummer: UTR 25/4498


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juni 2026 in de zaak tussen


1a



[eiser]
, uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.A. de Boer)



en




het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein, verweerder
(gemachtigde: mr. R.A. Hanoeman).




Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 2] , uit [plaats] ,

(gemachtigde: mr. S. Haak)




Inleiding


Deze uitspraak gaat over het handhavingsbesluit gericht tegen diverse bouwwerken op het perceel [adres 1] in [plaats] (het perceel). Het college heeft eiser gelast om de bouwwerken die zonder vereiste omgevingsvergunning zijn gebouwd te (doen) verwijderen en verwijderd te (doen) houden.





Procesverloop



Eiser is eigenaar van het perceel. Derde-partijen, achterburen van eiser en eigenaren van het perceel [adres 2] , hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen diverse bouwwerken op het perceel.


Naar aanleiding van het verzoek heeft er onderzoek plaatsgevonden. Uit dat onderzoek is gebleken dat er bouwwerken zijn gerealiseerd zonder vereiste omgevingsvergunning. Per brief van 19 september 2024, verzonden op 20 september 2024, heeft het college aan eiser bericht voornemens te zijn om hiertegen handhavend op te treden. Eiser heeft op 7 oktober 2024 een schriftelijke zienswijze ingediend.


Met het besluit van 12 november 2024, verzonden op 13 november 2024, (het primaire besluit) heeft het college laten weten de zienswijze niet te volgen en heeft het aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om de zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken te (doen) verwijderen en verwijderd te (doen) houden binnen twaalf weken na de verzenddatum van het besluit. Als eiser niet (geheel) voldoet aan de last dan verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,- ineens, wegens overtreding van artikel 5.1, lid 1, sub a, alsmede artikel 5.1, lid 2, sub a, van de Omgevingswet. Eiser heeft bezwaar tegen dit besluit gemaakt en daarnaast met een afzonderlijk verzoek gevraagd om verlenging van de begunstigingstermijn. Per brief van 2 januari 2025 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na de verzenddatum van de beslissing op bezwaar.


Met het besluit van 18 juni 2025 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) heeft het college het handhavingsbesluit in stand gelaten. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld en het college verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn. Per brief van 7 juli 2025 heeft het college de begunstigingstermijn opgeschort tot zes weken na de einduitspraak van rechtbank Midden-Nederland in de parallel lopende procedure in de zaak UTR 24/5030. Die zaak gaat over een inmiddels aan eiser verleende omgevingsvergunning voor het vergroten van zijn woning op het perceel, waar derde-partijen beroep over hebben ingesteld.



5. De rechtbank heeft het beroep tegen het onderhavige handhavingsbesluit, samen met het beroep inzake UTR 24/5030 over de omgevingsvergunning, op 19 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde en door zijn partner, [adres 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. Y. Dofferhof. Ten slotte waren derde-partijen aanwezig, bijgestaan door mr. M.J.P. Kamp.



Achtergrond


6. Onderstaande foto geeft een overzicht van de bebouwing op het perceel. De woning is aangeduid met een A. Hiertegen zijn aan-, uit- en bijbouwen gebouwd (B, C en D). H is een in de grond gegraven zwembad en F, E en I zijn losstaande bijgebouwen.

Afbeelding foto verwijderd i.v.m. hereleidbaarheid.


Het handhavingsbesluit ziet, overeenkomstig het verzoek van derde-partijen, op de verwijdering van de bouwwerken C, F en I. Het college heeft het verzoek om op te treden tegen de bewoning van bouwwerk E afgewezen omdat de toezichthouder niet heeft geconstateerd dat dit bouwwerk wordt bewoond of anderszins strijdig wordt gebruikt. Derde-partijen zijn hiertegen niet opgekomen.





Beoordeling door de rechtbank



Het geschil



7. Eiser is het niet eens met het handhavingsbesluit en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de last terecht heeft opgelegd.



Procesbelang en belanghebbendheid



8. Op de zitting is door partijen bevestigd dat bouwwerken F en I inmiddels zijn verwijderd. Met instemming van partijen heeft de rechtbank vastgesteld dat ten aanzien hiervan procesbelang ontbreekt. Om die reden zal deze zaak zich enkel nog richten op bouwwerk C.
9. Eiser heeft op de zitting zijn beroepsgrond met betrekking tot de belanghebbendheid van derde-partijen ingetrokken. Derde-partijen worden aangemerkt als belanghebbend in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).



Toetsingskader





Overgangsrecht


10. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat het verzoek om handhaving op grond waarvan het sanctiebesluit is genomen dateert van vóór die datum, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.

11. De rechtbank stelt vast dat het college het primaire besluit en het bestreden besluit heeft gebaseerd op de Omgevingswet. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen is dat dus onjuist en had de Wabo aan de besluiten ten grondslag gelegd moeten worden. Dit levert een motiveringsgebrek op. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat partijen door het gebrek niet in hun belangen zijn geschaad. Op grond van zowel het oude als het nieuwe recht staat immers dezelfde overtreding van het bouwen zonder vereiste vergunning ter beoordeling. Dit zal de rechtbank in het navolgende verder toelichten. Het passeren van het gebrek betekent dat het gebrek geen gevolgen heeft voor het bestreden besluit.
Handhaving
12. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

13. Bij handhavingsbesluiten geldt bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

14. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.



Is sprake van een overtreding?




15. Eiser voert aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van een vergunningplicht in de oprichtingsperiode van bouwwerk C, te weten circa 1993-1999. Het college had moeten onderzoeken of bouwwerk C op grond van de toen geldende wet- en regelgeving daadwerkelijk vergunningplichtig was, en of er uitzonderingen of overgangsrecht van toepassing was, aldus eiser. Volgens eiser is dus niet vast komen te staan dat sprake is van een overtreding. Eiser stelt zich op het standpunt dat het besluit daarom onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd.
15. Het college stelt zich op het standpunt dat de bestemmingsplannen en de bestemmingsplanregels overeenkomstig van toepassing zijn onder de Omgevingswet. De betreffende bouwwerken, ook voor zover deze zijn opgericht in 1993-1999, waren gelet op zowel het toen geldende bestemmingsplan als het huidige omgevingsplan, vergunningplichtig. Dit is ook gebleken uit het (legalisatie)onderzoek waarbij alle bouwwerken mede qua omvang en maximaal toegestane oppervlakte op het gehele perceel zijn onderzocht, en dat voor alle (oudere) bouwwerken vergunningen zijn verleend op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en Woningwet. Ook voert het college in dat kader aan dat toetsing aan de huidige wetgeving in feite gunstiger uitvalt voor eiser.


17. Op de zitting zijn aan de hand van een projectie op een groot scherm het bebouwingsgebied, de aanwezige bebouwing en de oppervlaktes uitvoerig bekeken en besproken. De rechtbank heeft samen met partijen kunnen vaststellen dat gebouw C zich gedeeltelijk, namelijk voor circa 5 m2, buiten het achtererfgebied bevindt. Dit is door het college ook al in het bestreden besluit vermeld. Deze constatering alleen maakt al dat het bouwwerk niet vergunningsvrij kan zijn en in het verleden evenmin vergunningvrij is geweest. In de periode waarvan eiser stelt dat het bouwwerk is gebouwd, waren de mogelijkheden om vergunningvrij te bouwen immers aanzienlijk beperkter dan tegenwoordig. Evenmin is gebleken dat er ooit een vergunning is verleend voor het bouwwerk, zoals ook door het college is vastgesteld. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat het college terecht heeft vastgesteld dat er sprake is van een overtreding.





Bijzonder geval – concreet zicht op legalisatie




18. Eiser voert aan dat dat de onderbouwing van het college waarom bouwwerk C niet kan worden gelegaliseerd niet juist is. Hij verwijst in dit verband naar een inmiddels verleende omgevingsvergunning voor de uitbreiding van zijn woning. Volgens eiser blijkt daaruit dat wel degelijk legalisatie mogelijk is. Eiser voert aan dat bouwwerk C zal worden verwijderd zodra het vergunde bouwplan wordt uitgevoerd. Eiser stelt zich op het standpunt dat het voorgaande maakt dat onmiddellijke handhaving onnodig en onevenredig is.
18. Het college voert aan dat onderzoek is gedaan naar de mogelijkheid van legalisatie. Dat bleek op grond van ruimtelijke overwegingen niet mogelijk te zijn.


20. De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zij neemt daarbij in aanmerking dat er geen aanvraag is gedaan voor (legalisering van) bouwwerk C en het college niet bereid is gebleken om medewerking te verlenen aan zo’n aanvraag. Dat eiser heeft toegezegd het bouwwerk C te zullen verwijderen zodra het inmiddels vergunde bouwplan voor de vergroting van zijn woning wordt uitgevoerd, maakt dit niet anders. Ook het feit dat het bouwwerk op grond van de verleende omgevingsvergunning zal moeten worden verwijderd voordat er uitvoering kan worden gegeven aan dat bouwplan maakt evenmin dat er concreet zicht is op legalisering. Dat leidt namelijk tot sloop van het bouwwerk en niet tot legalisering ervan. Bovendien bestaat er voor eiser geen verplichting om gebruik te maken van de aan hem verleende vergunning.



Hoogte van de dwangsom




21. Eiser stelt dat de opgelegde dwangsom van € 10.000,- te hoog is en bovendien ten onrechte ‘ineens’ in plaats van ‘per tijdseenheid’ of ‘per overtreding’ is vastgesteld. Volgens eiser heeft het college daarmee in strijd gehandeld met artikel 5:32b, eerste en derde lid, van de Awb. Daarnaast voert eiser aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Hoewel het college een discretionaire bevoegdheid heeft om de hoogte van de dwangsom per geval te bepalen, moet deze bevoegdheid binnen de grenzen van de wet en beleidsregels worden uitgeoefend, aldus eiser.
21. Het college stelt dat voor wat betreft de hoogte van dwangsommen het er conform de Awb om gaat dat de hoogte van een dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de op te leggen dwangsom, dat het gerelateerd is aan onder meer de aard en ernst van de overtreding, de potentiële schade en de kosten die moeten worden gemaakt om de overtreding ongedaan te maken. Bovendien moet het bedrag hoger zijn dan het economisch voordeel dat met de overtreding wordt behaald. Het college stelt dat het ineens opleggen van een dwangsom bij het verwijderen van bouwwerken ook een bestendige lijn is gelet op efficiëntie en uitvoerbaarheid.


23. De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak het college bij de vaststelling van de hoogte van een dwangsom beleidsruimte toekomt, zodat de rechterlijke toets in zoverre terughoudend dient te zijn. Dit betekent dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder het dwangsombedrag in redelijkheid heeft kunnen opleggen. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel om de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels.

24. Verweerder heeft zich bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom gebaseerd op het Omgevingsprogramma Vergunningen, Toezicht en Handhaving en de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (hierna: ‘Landelijke leidraad’). Er is daarbij geen concreet handhavingsbeleid vastgesteld aangezien het college per geval toetst en afweegt. Het college heeft hierbij de invloed van gestegen bouwkosten, waarbij moet worden voorkomen dat het financieel aantrekkelijker is om de overtreding te laten voortduren dan deze op te heffen, meegewogen. De rechtbank oordeelt dat het college de dwangsom in redelijkheid aan eiser heeft kunnen opleggen. Eiser heeft niet concreet beargumenteerd waarom de bedragen te hoog zouden zijn. Dat bouwwerken F en I inmiddels zijn verwijderd maakt voorgaande niet anders. De beroepsgrond slaagt niet.



Conclusie en gevolgen


25. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en de opgelegde last onder dwangsom in stand blijft.
25. Omdat aan het bestreden besluit wel een gebrek kleeft, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.






Beslissing


De rechtbank,




verklaart het beroep ongegrond,


draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 194,- aan eiser te vergoeden,


veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.814,-.




Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van mr.T. Mennen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2026.















griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.


Zie de uitspraak van de ABRvS van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.


Zie de uitspraak van de ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:504.


Zie de uitspraken van de ABRvS 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1570, 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4452 en 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:164.