ECLI:NL:RBMNE:2026:4879

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht


zaaknummer: UTR 25/5231



uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juli 2026 op het beroep in de zaak tussen




[eiser] h.o.d.n. [handelsnaam] uit [plaats] , eiser


en




het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (het college) en de burgemeester van de gemeente Utrecht (de burgemeester), hierna samen te noemen ‘verweerders’
(gemachtigde: mr. S.E. Silbermann en mr. T. Mol).





Inleiding

1. Eiser exploiteerde een vintage winkel genaamd ‘ [handelsnaam] ’ aan de [adres] in [plaats] . In het centrum van Utrecht is alleen ondersteunende horeca als ‘ondergeschikte activiteit’ toegestaan in een winkel. Dat betekent dat er bijvoorbeeld wel koffie mag worden geschonken, maar alleen ín de winkel en niet zichtbaar vanaf de straat. De verkoop van artikelen moet de hoofdactiviteit blijven. Verder mogen er voor de winkel gevelbankjes worden geplaatst, maar die mogen dan niet worden gebruikt als horecaterras. Wat de regels over ondersteunende horeca en gevelbankjes precies zijn, staat in de bijlage bij deze uitspraak.

2. In 2023 hebben inspecteurs van verweerders de winkel van eiser gecontroleerd. Volgens de inspecteurs was de horeca in de winkel op dat moment niet ondergeschikt, was er sprake van een terras voor de winkel en stond er een reclamebord voor koffie buiten zonder dat daar een vergunning voor was verleend. Na een gesprek tussen partijen op het gemeentehuis heeft eiser de geconstateerde overtredingen beëindigd en hebben verweerders het handhavingsdossier gesloten.

3. Op 8 juli 2024 om 15:00 uur is de winkel van eiser opnieuw gecontroleerd. Inspecteurs van verweerders hebben hierbij geconstateerd dat er naast twee (gevel)bankjes, vier stoelen en twee tafels voor de winkel stonden. Op één van de tafels stond een schaakbord en op de andere tafel stonden drie (koffie)kopjes. Aan beide tafels zaten personen, op de stoelen maar ook op (één van) de gevelbankjes. Nadat de inspecteurs eiser hierop hadden aangesproken zijn zij weggegaan. Om 16:00 uur zijn de inspecteurs teruggekomen en zagen zij dat er nog steeds drie stoelen en een tafel voor de winkel stonden, waar twee personen aan zaten die koffie dronken. Een andere persoon kwam met een kopje koffie in zijn hand de winkel uit lopen en ging daarmee op het rechtergevelbankje aan de tafel zitten.

4. Naar aanleiding hiervan hebben verweerders eiser op 24 juli 2024 laten weten dat zij voornemens zijn om handhavend op te treden. Eiser heeft hierop zijn zienswijze gegeven. Met het besluit van 16 augustus 2024 (hierna: de last onder dwangsom) is eiser:
 door het college gelast om binnen zeven dagen het gebruik van het pand voor horeca activiteiten anders dan ondersteunende horeca te beëindigen en beëindigd te houden;
 door de burgemeester gelast om binnen zeven dagen de exploitatie van zijn horecabedrijf te staken en gestaakt te houden, of terug te brengen naar vergunningvrije ‘ondersteunende horeca’ conform de voorwaarden zoals omschreven in de last, wat in ieder geval betekent dat eiser het terras dient te verwijderen en verwijderd dient te houden, enkel gevelbankjes conform de in de last omschreven voorwaarden zijn toegestaan (stoelen, krukken met tafels en dergelijke dus in elk geval niet) en dat hij geen reclame voor horeca mag voeren.
De lasten zijn allebei opgelegd onder verbeuring van een dwangsom van € 1.000,-- per geconstateerde overtreding (één constatering per last per dag), tot een maximum van € 5.000,-- per last. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom.

5. Op 31 oktober 2024 om 15:00 uur hebben inspecteurs van verweerders de winkel van eiser opnieuw gecontroleerd. Zij constateerden dat er voor de winkel twee stoelen en twee tafels stonden. Op één van de tafels stond een schaakbord met twee (koffie)kopjes en op de andere tafel stond één (koffie)kopje. Aan laatstgenoemde tafel zaten twee personen. Toen de inspecteurs de winkel binnen gingen, werden zij begroet door een vrijwilliger die hen vroeg of zij een kopje koffie wilden bestellen. Omdat hiermee volgens verweerders vast is komen staan dat eiser beide lasten niet is nagekomen en dus twee maal een dwangsom van € 1.000,- heeft verbeurd, hebben zij met het besluit van 29 januari 2025 (hierna: het invorderingsbesluit) een bedrag van in totaal € 2.000,-- bij eiser ingevorderd. Eiser heeft ook tegen het invorderingsbesluit bezwaar tegen gemaakt.

6. Met het besluit op bezwaar van 29 juli 2025 (hierna: het bestreden besluit) hebben verweerders de bezwaren van eiser afgewezen. De last onder dwangsom en het invorderingsbesluit zijn hierbij in stand gelaten. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerders hebben een verweerschrift ingediend. De zaak is op 21 april 2026 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.




Overwegingen

7. Op de zitting is gebleken dat de kern van het geschil kan worden teruggebracht tot de vraag of uit de inspecties voldoende blijkt dat eiser in overtreding was, en of de hoogte van dwangsommen redelijk is. De rechtbank zal zich in deze uitspraak daarom beperken tot het beantwoorden van deze twee vragen.

8. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan bij de overtreding van een wettelijk voorschrift gebruik móet maken van zijn bevoegdheid om daar handhavend tegen op te treden. Dit heet de ‘beginselplicht tot handhaving’. De rechtszekerheid vergt immers dat de feitelijke situatie niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Dit is het algemeen belang dat met handhaving is gediend. Van handhaving kan alleen worden afgezien als dat onevenredig is, met andere woorden: als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo’n bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden kunnen aanleiding zijn om van handhaving af te zien, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Dit is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken.



De last onder dwangsom



9. Eiser voert aan dat de winkel tijdens de twee inspecties op 8 juli 2024, gesloten was en het meubilair alleen buiten stond omdat er op dat moment binnen werd schoongemaakt door vrijwilligers. Deze vrijwilligers zaten even voor de winkel (gratis) koffie te drinken. Er was volgens eiser dan ook geen sprake van een terras of de verkoop van koffie, ofwel horeca. Omdat eiser niet in overtreding was, waren verweerders ook niet bevoegd om hem een last onder dwangsom op te leggen. Als er al sprake zou zijn geweest van een horecaterras, betekent dat volgens eiser nog niet dat de horeca in de winkel niet ondergeschikt is. Eiser voert verder aan dat een dwangsom van € 1.000,-- per last disproportioneel hoog is, in vergelijking met het economisch voordeel dat hij heeft genoten van de verkoop van koffie. Hij heeft zich in 2023 zeer welwillend opgesteld, zodat er geen enkele reden was om van de hoogte van de dwangsommen een extra prikkel uit te laten gaan, aldus eiser.

10. De rechtbank volgt eiser niet. Dat het meubilair op 8 juli 2024 enkel buiten stond, omdat de winkel werd schoongemaakt vindt de rechtbank niet aannemelijk. Eiser heeft dit betoog ook geen handen en voeten gegeven. Een onderbouwing met bijvoorbeeld verklaringen van de betreffende vrijwilligers ontbreekt. Van de inspecties op 8 juli 2024 is een proces-verbaal opgemaakt en daar zijn foto’s bijgevoegd. Op de zitting heeft eiser gezegd dat hij de personen die op deze foto’s te zien zijn, niet kent. De rechtbank kan verweerders volgen in de conclusie dat wat de inspecteurs op 8 juli 2024 voor de winkel aantroffen, kan worden aangemerkt als een horecaterras. Niet in geschil is dat het exploiteren van een horecaterras, zonder de daarvoor benodigde exploitatievergunning in strijd is met de Verordening horeca gemeente Utrecht (horecaverordening). Naar het oordeel van de rechtbank betekent het exploiteren van een horecaterras ook een overtreding van het Omgevingsplan Utrecht. Vanaf de straat mag het immers niet zichtbaar zijn dat er een horecadeel in de winkel is en mogen gevelbankjes niet worden gebruikt als horecaterras. Als dat wél vanaf de straat is te zien, kan immers niet meer worden gesproken van ondersteunende horeca als ondergeschikte activiteit bij een winkel. Verweerders waren dan ook bevoegd om eiser de last onder dwangsom op te leggen.

11. De rechtbank vindt een dwangsom van € 1.000,-- per last in dit geval ook niet onredelijk hoog. De bedragen per last zijn op elkaar afgestemd en het is wettelijk toegestaan om, als twee of meer wettelijke voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een last op te leggen. Dat staat in de wet. Daar komt bij dat eiser, gelet op de voorgeschiedenis, een gewaarschuwd mens was. De rechtbank vindt het daarom juist wél voorstelbaar dat verweerders met de hoogte van de dwangsommen een prikkel uit wilden laten gaan. Het betoog van eiser slaagt niet.




Het invorderingsbesluit



12. Eiser voert aan dat hij geen dwangsommen heeft verbeurd, zodat verweerders ten onrechte tot invordering zijn overgegaan. Volgens eiser was er bij de inspectie van 31 oktober 2024 geen sprake meer van overtredingen. De personen die voor de winkel aan een tafeltje zaten waren twee vrijwilligers die op die dag aan het werk waren in de winkel. In het kopje dat op tafel stond zat enkel wat water, bedoeld om sigaretten in uit te maken. Van een horecaterras was dus geen sprake. Dat de inspecteurs een kopje koffie werd aangeboden toen zij de winkel binnenkwamen, betekent volgens eiser nog niet dat de horeca in de winkel niet ondergeschikt is. Het was gebruikelijk om alle klanten koffie aan te bieden, ook de klanten die alleen voor de vintage artikelen kwamen. Dit was onderdeel van het vrije concept van [handelsnaam] . Eiser wijst er verder op dat de winkel werd bestierd door vrijwilligers die daar ook (deels) hun eigen invulling aan gaven en niet altijd te sturen waren. Eiser was al lang blij dat zij hem kwamen helpen. Op de zitting heeft eiser nog gewezen op zijn beperkte financiële draagkracht.

13. De rechtbank volgt eiser hierin evenmin. Ook van de inspectie op 31 oktober 2024 is een proces-verbaal opgemaakt, met een foto erbij. Dat de twee personen die hierop zijn te zien, de vrijwilligers zijn die op die dag aan het werk waren, zoals eiser stelt, vindt de rechtbank evenmin aannemelijk. Eiser heeft ook dit op geen enkele wijze handen en voeten gegeven. Daar komt bij dat de betreffende personen allebei een jas aan hebben op de foto en dat er een tas/rugzak te zien is die bij hun voeten op de grond ligt. Als het zitje voor de winkel er bovendien enkel was voor de vrijwilligers die dag, had het niet voor de hand gelegen dat er naast het gevelbankje waar zij op zaten, ook nog een stoel en twee tafeltjes met daarop in totaal drie (koffie)kopjes voor de winkel stonden. Daar komt dan nog bij dat de inspecteurs (van een andere vrijwilliger) actief een kopje koffie kregen aangeboden toen zij de winkel in liepen. Alles samengenomen, kan de rechtbank verweerders volgen in de conclusie dat wat de inspecteurs op 31 oktober 2024 voor de winkel aantroffen, (nog steeds) kon worden aangemerkt als een horecaterras. Eiser had de overtredingen op dat moment dus niet beëindigd, zodat hij de dwangsommen van rechtswege heeft verbeurd. Verweerders zijn daarom terecht overgegaan tot invordering daarvan. Dat de inspecteurs in het proces-verbaal alleen de overtreding van de horecaverordening hebben vermeld, doet daar niet aan af. De juridische kwalificatie van wat er bij een inspectie wordt geconstateerd, is niet aan de inspecteurs maar aan het bevoegd gezag, en dat zijn verweerders. Het betoog slaagt niet.

14. Aan het belang bij invordering van een verbeurde dwangsom moet tot slot een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van handhaving. Adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Bij het nemen van een invorderingsbesluit hoeft de financiële draagkracht van de overtreder, niet te worden betrokken mits het evident is dat hij/zij niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Daarvan is in geval van eiser echter niet van gebleken. Het betoog slaagt niet.




Conclusie

15. Gelet op het voorgaande zijn verweerders naar het oordeel van de rechtbank terecht overgegaan tot het opleggen van de last onder dwangsom en invordering van de twee dwangsommen. Verweerders hebben deze besluiten met het bestreden besluit dan ook terecht in stand gelaten.

16. De rechtbank verklaart het beroep van eiser daarom ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.




Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.



Deze uitspraak is op 20 juli 2026 in het openbaar gedaan door mr. J.W. Veenendaal, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier.





(de griffier is verhinderd om


de uitspraak te ondertekenen)





griffier rechter



De uitspraak is aan partijen bekendgemaakt op de datum vermeld in de brief waarmee deze uitspraak aan partijen ter beschikking is gesteld.





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



BIJLAGE



Omgevingswet

Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet
het is verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Op grond van de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow, wordt een omgevingsplanactiviteit als volgt gedefinieerd:



een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,


een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of


een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan (de buitenplanse omgevingsplanactiviteit).





Omgevingsplan gemeente Utrecht

bestemmingsplan ‘Binnenstad’
Artikel 10 Gemengd-2


10.1

Bestemmingsomschrijving
De voor 'Gemengd-2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de hierna genoemde doeleinden op de hierbij aangegeven plaatsen doeleinden





b. ter plaatse van de aanduiding 'cultuur en ontspanning-1' is op de verdieping een museum toegestaan;
c. ter plaatse van de aanduiding 'cultuur en ontspanning' is op de verdieping cultuur en ontspanning met daaraan ondergeschikt additionele horeca toegestaan;
d. ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk' zijn op de verdieping maatschappelijke voorzieningen met daaraan ondergeschikt additionele horeca toegestaan;
e. ter plaatse van de aanduiding 'religie' zijn de gronden mede bedoeld voor religieuze doeleinden;
f. ter plaatse van de aanduiding 'seksinrichting' is één seksinrichting toegestaan;
de daarbij behorende:
g. tuinen en erven;
h. toegangen en bergingen;
i. fietsenstallingen;
j. ondergrondse afvalinzamelvoorzieningen.


‘Chw bestemmingsplan Algemene regels Utrecht’
Artikel 16.1 Voorwaarden voor ondersteunende horeca in een winkel
Ondersteunende horeca is als ondergeschikte activiteit toegestaan in een winkel, onder de volgende voorwaarden:



verkoop van artikelen in de winkel is de hoofdactiviteit;


de horeca-activiteit vindt plaats in één deel van de winkel;


vanaf de straat is niet zichtbaar dat er een horecadeel in de winkel is;


bij een winkel met een bruto vloeroppervlak van maximaal 350m2 is het horecadeel niet groter dan 40% van het bruto vloeroppervlak, tot een maximum van 100m2;


bij een winkel met een bruto vloeroppervlak van 350 tot 1.500 m2 is het horecadeel niet groter dan 30% van het bruto vloeroppervlak, tot een maximum van 300m2;


bij een winkel met een bruto vloeroppervlak boven 1.500 m2 is het horecadeel niet groter dan 20% van het bruto vloeroppervlak;


de horecaruimte is alleen bereikbaar via de ingang van de winkel;


de winkel heeft een toilet voor bezoekers.




Artikel 16.3 Gevelbankjes bij ondersteunende horeca of bij horeca met ondersteunende verkoop
Een winkel met ondersteunende horeca of een horecabedrijf met ondersteunende verkoop mag een of meer gevelbankjes plaatsen, als die aan de volgende regels voldoen:



een gevelbankje staat op een locatie met de functie Verkeer, Verkeer - Verblijfsgebied of met een functie die een winkel toestaat;


gevelbankjes worden niet gebruikt als horecaterras;


op een locatie met de functie Verkeer of Verkeer - Verblijfsgebied ontstaat er geen hinder voor verkeer, waarbij in ieder geval minimaal 1,5 meter voor passerende voetgangers beschikbaar blijft, gerekend van een gevelbankje;


de totale breedte van de gevelbankjes bij een winkel of een horecabedrijf bedraagt maximaal 4 meter;


het gevelbankje steekt maximaal 0,6 meter uit, gerekend vanaf de gevel van de winkel;


gevelbankjes worden weggehaald of opgeklapt als de winkel gesloten is, in ieder geval uiterlijk om 22.00 uur.





Verordening horeca gemeente Utrecht

Artikel 1 Definities
In deze verordening staan verschillende definities. Hieronder worden deze definities uitgelegd:
(…)
Horecabedrijf: de activiteit waarbij een bedrijf bedrijfsmatig of anders dan om niet of op een vergelijkbare wijze: logies verstrekt, dranken schenkt en/of voedsel bereidt voor (directe) consumptie of rookwaar verstrekt. Zoals hotels, short stay bedrijven, pensions, restaurants, cafés, cafetaria’s, snackbars, discotheken, buurthuizen, afhaalzaken en clubhuizen. Het horecabedrijf wordt uitgeoefend in een pand en eventueel op een terras.
(…)Terras: het gedeelte buiten het horecabedrijf waar bezoekers kunnen zitten en waar tegen betaling drank en voedsel wordt verstrekt voor directe consumptie. Een gevelbankje bij een (horeca)bedrijf/winkel is geen terras in de zin van deze verordening.



Artikel 4 Vergunningplicht

1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder een exploitatievergunning van de burgemeester.
(…)



Aanwijzingsbesluit exploitatievergunningvrije horeca gemeente Utrecht

Artikel 1 Aanwijzing
De burgemeester wijst voor de gehele gemeente Utrecht de volgende soorten horecabedrijven aan waarvoor het verbod niet geldt om een horecabedrijf te exploiteren zonder exploitatievergunning:
(…)

6. Winkels met ondersteunende horeca.


Toelichting
Artikel 1
De Verordening horeca heeft tot doel om de openbare orde, de veiligheid van personen of goederen, de zedelijkheid, de gezondheid, het milieu en de woon- en leefsituatie van omwonenden te beschermen. Bij een aantal horecabedrijven is dit minder noodzakelijk vanwege de wijze van exploitatie van het specifieke horecabedrijf. In die gevallen geldt het verbod om te exploiteren zonder vergunning niet.
(…)

6. Voor winkels (detailhandel) met ondersteunende horeca geldt geen exploitatievergunningplicht. Om te bepalen wanneer sprake is van ondersteunende horeca geldt onder andere als kader dat:


Maximaal 40% (bij bedrijven tot 250 m2) of maximaal 30% (bij bedrijven vanaf 250 m2 tot 1000 m2) van het netto vloeroppervlak van de winkel wordt gebruikt voor ondersteunende horeca.


Bij winkels boven de 1.000 m2 bedrijfsvloeroppervlak kan ondersteunende horeca worden toegestaan op maximaal 20% van het bedrijfsvloeroppervlak.


De horecaruimte uitsluitend bereikbaar is via de ingang van de winkel, waarbij het horecagedeelte in de winkel een aaneengesloten gedeelte is;


De winkel geopend is volgens de regels van de Winkeltijdenwet en de Winkeltijden verordening;


Geen reclame voor het horecagedeelte gemaakt mag worden.


De winkel en de horeca-activiteit door dezelfde ondernemer wordt geëxploiteerd.


In het geldende Ontwikkelingskader Horeca Utrecht staan de (overige) voorwaarden omschreven om te bepalen of sprake is van ondersteunende horeca. Hier moet aan voldaan worden.



In strijd met artikel 5.1 eerste lid aanhef en onder a van de Omgevingswet, jo. artikel 16.3 van het ‘Chw bestemmingsplan Algemene regels Utrecht’ dat deel uitmaakt van het Omgevingsplan Utrecht.


In strijd met artikel 4, eerste lid van de Verordening horeca gemeente Utrecht.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.


Artikel 16.1, aanhef en onder 3, respectievelijk artikel 16.3, aanhef en onder 2. van het ‘Chw bestemmingsplan Algemene regels Utrecht’.


Dit staat in artikel 5.8 van de Algemene wet bestuursrecht.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1819.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1145.