ECLI:NL:RBMNE:2026:2863

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND


Zittingsplaats Utrecht



Bestuursrecht



zaaknummer: UTR 25/6515


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2026 in de zaak tussen

[eiser 1] , eiser,



[eiseres]
, eiseres,


[eiser 2]
, de budgethouder,
allen uit [plaats] , eisers



en


Zilveren Kruis Zorgkantoor, het zorgkantoor
(gemachtigde: mr. S. Gezer).


Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de wijziging met terugwerkende kracht van een eerder verleend pgb over 2023. Eisers zijn het daarmee niet eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand daarvan beoordeelt de rechtbank de wijziging van de pgb-verlening.

2. De rechtbank komt tot het oordeel dat het zorgkantoor de subsidieverlening in redelijkheid met terugwerkende kracht heeft kunnen wijzigen. Het beroep van de budgethouder is ongegrond. Het beroep van eiser en eiseres is niet-ontvankelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.



Procesverloop


3. Bij besluit van 28 november 2023 heeft het zorgkantoor het aan de budgethouder over 2023 verleend pgb met terugwerkende kracht gewijzigd. Met het bestreden besluit van 4 maart 2024 op het bezwaar van de budgethouder is het zorgkantoor bij dat besluit gebleven.



3.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het zorgkantoor heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



3.2.
De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, eiseres en de gemachtigde van het zorgkantoor.



3.3.

Ter zitting is gebleken dat de budgethouder onder bewind staat. Na afloop van de zitting heeft de bewindvoerder schriftelijk verklaard dat geen toestemming nodig is voor het voeren van deze procedure.

Beoordeling door de rechtbank





Ontvankelijkheid beroep van eiser en eiseres



4. De rechtbank beoordeelt ambtshalve of eiser en eiseres (vader en moeder en zorgverleners van de budgethouder) ontvankelijk zijn in hun beroep. Op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit. Vaststaat dat eiser en eiseres geen bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 28 november 2023. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan hun dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het beroep van eiser en eiseres is daarom niet-ontvankelijk.



Beroep van de budgethouder



5. Bij besluit van 3 december 2022 is aan de budgethouder voor het jaar 2023 een pgb verleend van € 50.059,-.

6. Bij afzonderlijke besluiten van 13 november 2023 heeft het zorgkantoor het pgb beëindigd per 4 januari 2023 en over de periode 1 tot en met 4 januari 2023 een pgb verleend van € 548,59. Tegen deze besluiten is geen bezwaar gemaakt. Zij staan daarom in rechte vast.

7. In deze procedure ligt uitsluitend het bestreden besluit voor, waarin het besluit van 28 november 2023 is gehandhaafd. Bij dit laatste besluit is de subsidieverlening over 2023 met terugwerkende kracht gewijzigd. Daarbij is vastgesteld dat de budgethouder vanaf 5 januari 2023 geen recht meer had op pgb-uitbetaling wegens verblijf in een instelling. De subsidieverlening over 2023 is daarom beperkt tot de periode van 1 tot en met 4 januari 2023 en voor het overige gewijzigd (in die zin dat over de resterende periode geen pgb-verlening meer resteert). Het besluit strekt daarmee tot (gedeeltelijke) wijziging van de eerder verleende subsidie.

8. Niet in geschil is dat de budgethouder vanaf 4 november 2022 verbleef in een instelling en dat gedurende dat verblijf na twee maanden geen recht meer bestond op pgb-uitbetaling. In geschil is of het zorgkantoor de subsidieverlening over 2023 met terugwerkende kracht mocht wijzigen.



Mocht de budgethouder erop vertrouwen dat het verleende pgb niet zou worden gewijzigd?



9. De budgethouder stelt dat tijdens een telefoongesprek aan eiser is meegedeeld dat het pgb pas zes maanden na opname hoefde te worden stopgezet. Hem is nooit verteld dat dit eerder moest gebeuren. In het beroepschrift wordt verwezen naar een (ander) telefoongesprek van 4 januari 2023 waarin dit zou zijn bevestigd.

10. De rechtbank leest dat wat de budgethouder stelt als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet.


10.1.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat sprake is van een concrete en ondubbelzinnige toezegging die aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend en waarop de betrokkene redelijkerwijs mocht vertrouwen.



10.2.
Uit de telefoonnotitie van 14 december 2022 blijkt dat is gemeld dat sprake was van een onverwachte opname van de budgethouder in een instelling per 4 november 2022. Verder is genoteerd: “Bij opname langer dan 2 maanden wordt het PGB beëindigd. Wanneer opname korter dan 6 maanden is, wordt PGB zonder BKG weer opgestart.” Hieruit volgt niet dat is toegezegd dat het pgb gedurende zes maanden zou worden doorbetaald. Uit de notitie blijkt juist dat is vermeld dat bij verblijf langer dan twee maanden het pgb wordt beëindigd. De passage over zes maanden ziet op het weer opstarten van het pgb bij een korter verblijf dan zes maanden. Dit is geen toezegging dat het pgb zes maanden kan doorlopen. Voor zover de budgethouder verwijst naar een gesprek op 4 januari 2023, stelt de rechtbank vast dat daarvan geen verslag of andere objectieve vastlegging in het dossier aanwezig is. De budgethouder heeft geen nadere stukken overgelegd waaruit de inhoud van dat gesprek blijkt. Daarmee is het bestaan van een concrete en ondubbelzinnige toezegging niet aannemelijk gemaakt.



Mocht het zorgkantoor het verleend pgb met terugwerkende kracht wijzigen?



11. De budgethouder voert aan dat het zorgkantoor eerder had moeten ingrijpen en dat het onredelijk is de financiële gevolgen volledig voor zijn rekening te laten komen.

12. Deze beroepsgrond slaagt niet.



12.1.
Ter zitting heeft het zorgkantoor zich op het standpunt gesteld dat artikel 5.20, eerste lid, onder b, van de Rlz een zelfstandige grondslag biedt voor wijziging met terugwerkende kracht en dat toepassing van artikel 4:48 van de Awb niet vereist is. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het zorgkantoor verwezen naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 28 mei 2025. In het verweerschrift is daarnaast verwezen naar een uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 12 mei 2023.



12.2.
De rechtbank volgt dit standpunt niet. Een pgb op grond van de Wet langdurige zorg is een subsidie in de zin van titel 4.2 van de Awb. Indien een bestuursorgaan terugkomt op een eerder verleende subsidie, dient het gebruik te maken van de bevoegdheid tot intrekking of wijziging als bedoeld in artikel 4:48 van de Awb. Artikel 5.20, eerste lid, onder b, van de Rlz regelt het materiële recht op uitbetaling, maar bevat geen zelfstandige bevoegdheid om een verleende subsidie met terugwerkende kracht te wijzigen. De door het zorgkantoor genoemde uitspraak van de Raad betrof een andere situatie, waarin sprake was van intrekking en wijziging wegens het niet voldoen aan verplichtingen. Uit die uitspraak volgt niet dat artikel 5.20 van de Rlz zelfstandig grondslag biedt voor wijziging met terugwerkende kracht. De aangehaalde uitspraak van de rechtbank Overijssel betrof het lager vaststellen van een pgb na afloop van het subsidiejaar op grond van artikel 4:46 van de Awb. Die uitspraak bevestigt dat bij verblijf in een instelling materieel geen recht op pgb bestaat, maar biedt geen grond voor het oordeel dat buiten het subsidiekader van de Awb een zelfstandige wijzigingsbevoegdheid bestaat.



12.3.
Vaststaat dat vanaf 5 januari 2023 geen recht meer bestond op pgb-uitbetaling wegens verblijf in een instelling, zodat de subsidieverlening over de periode daarna onjuist is geworden. In een dergelijk geval is artikel 4:48, eerste lid, onder d, van de Awb van toepassing. Het zorgkantoor was daarom bevoegd om de subsidieverlening over 2023 met terugwerkende kracht te wijzigen.



12.4.
Artikel 4:48 van de Awb is een bevoegdheidsbepaling. Dat betekent dat het zorgkantoor niet verplicht is tot wijziging, maar daartoe bevoegd is. Het zorgkantoor moet bij de uitoefening van die bevoegdheid de betrokken belangen afwegen en beoordelen of wijziging met terugwerkende kracht in het concrete geval redelijk is. De beoordelingsruimte is hier beperkt, omdat vaststaat dat vanaf 5 januari 2023 geen recht meer bestond op pgb-uitbetaling wegens verblijf in een instelling. De belangenafweging kan er niet toe leiden dat een materieel niet bestaand recht alsnog wordt toegekend. Wel kan zij in voorkomende gevallen aanleiding geven om de terugwerkende kracht te beperken. De rechtbank ziet daarvoor in dit geval geen aanleiding. Dat de periodieke betalingen nog enige tijd zijn doorgegaan en eerst per 3 mei 2023 zijn beëindigd, maakt dit niet anders. Binnen het pgb-stelsel rust op de budgethouder de verantwoordelijkheid om relevante wijzigingen tijdig en op de voorgeschreven wijze te melden. Uit het telefoongesprek in december 2022 blijkt niet van een ondubbelzinnige melding van een verblijf in een instelling van langer dan twee maanden. Het zorgkantoor hoefde daarom niet eerder tot wijziging over te gaan. De enkele voortzetting van betalingen kan niet meebrengen dat de subsidieverlening over een periode waarin materieel geen recht bestond, in stand moet blijven.



12.5.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het zorgkantoor in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de pgb-subsidieverlening met terugwerkende kracht te wijzigen voor de periode vanaf 5 januari 2023.




Conclusie en gevolgen


13. Het beroep van eiser en eiseres is niet-ontvankelijk. Het beroep van de budgethouder is ongegrond. Dat betekent dat de wijziging van de subsidieverlening over 2023 in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug.














Beslissing


De rechtbank:


- verklaart het beroep van [eiser 1] en [eiseres] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiser 2] ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. van Niejenhuis, rechter, in aanwezigheid van mr. A.C. van de Biesebos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2026.








de griffier is verhinderd


de uitspraak te ondertekenen









griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.


Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.



Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.




Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving



Algemene wet bestuursrecht




Artikel 4:48

1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
e. met toepassing van artikel 4:34, vijfde lid, een beroep wordt gedaan op de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld.
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.


Artikel 6:13
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.




Regeling langdurige zorg




Artikel 5.20

1. Het zorgkantoor wijzigt de verleningsbeschikking of trekt deze in:
a. met ingang van de dag gelegen na de dag waarop de verzekerde overlijdt;
b. met ingang van de dag waarop de verzekerde langer dan twee maanden verblijft in een instelling als bedoeld in de wet of de Zorgverzekeringswet;
c. met ingang van de dag vanaf welke de verzekerde schriftelijk heeft aangegeven geen prijs meer te stellen op het persoonsgebonden budget;
d. met ingang van de dag waarop het zorgkantoor, op advies van een instelling voor maatschappelijk werk of de Raad voor de kinderbescherming, van oordeel is dat een ten behoeve van een minderjarige verzekerde aangevraagd persoonsgebonden budget in zodanige mate niet voor de inkoop van zorg ten behoeve van die verzekerde zal worden gebruikt, dat dit mishandeling, verwaarlozing of ernstige schade voor de opvoeding of ontwikkeling van die verzekerde tot gevolg zal hebben;
e. met ingang van de dag waarop het indicatiebesluit ten nadele van de verzekerde wordt herzien als gevolg van bezwaar en beroep.
[…]


Dit volgt uit artikel 5.20, eerste lid, onder b, van de Regeling langdurige zorg (Rlz).


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 22 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1036.


ECLI:NL:CRVB:2025:1271.


ECLI:NL:RBOVE:2023:1735.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 18 december 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:2416.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 28 maart 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:533.