ECLI:NL:RBMNE:2026:2793

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND


Zittingsplaats Utrecht


Bestuursrecht


zaaknummer: UTR 25/6546


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 mei 2026 in de zaak tussen



[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. N.D. Dane),


en




de Korpschef van Politie, de korpschef
(gemachtigden: mr. C.H. ter Welle-Scholtus en mr. S.M. Boelens-Ten Seldam).




Inleiding


1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van de toekenning van een blijvende toelage.



1.1.
Eiseres heeft bij de korpschef een verzoek ingediend voor een aflopende toelage. De korpschef heeft met het besluit van 5 december 2024 (primaire besluit) een aflopende toelage toegekend met ingang van 1 februari 2024 tot 1 augustus 2025. Met het bestreden besluit van 6 oktober 2025 op het bezwaar van eiseres is de korpschef bij dat besluit gebleven.



1.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De korpschef heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 11 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de korpschef.




Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de toekenning van een blijvende toelage aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3. De rechtbank oordeelt dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.



Waar gaat deze zaak over?



4. Eiseres is sinds 1991 werkzaam bij de politie en werkt sinds 2013 onregelmatige diensten. Daarvoor ontvangt zij een operationele toelage. Op 3 november 2018 is eiseres benoemd in de functie [functie] bij de Landelijke Eenheid. Omdat door de verandering in werkzaamheden de operationele toelage verminderde, heeft de korpschef met het besluit van 25 maart 2019 een aflopende toelage toegekend voor de periode van 1 januari 2019 tot 1 januari 2020. Eiseres heeft de korpschef vervolgens verzocht om een aflopende toelage.

5. De korpschef heeft een aflopende toelage toegekend voor de periode van 1 februari 2024 tot 1 augustus 2025. Volgens de korpschef komt eiseres niet in aanmerking voor een blijvende toelage. Er is namelijk niet voldaan aan het vereiste in artikel 15, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Daaruit volgt dat eiseres de operationele toelage direct voorafgaande aan de beëindiging of vermindering ervan gedurende tenminste tien jaren zonder wezenlijke onderbreking moet hebben genoten. Eiseres heeft van 1 november 2018 tot 18 juni 2019 geen operationele toelage genoten, waarmee een wezenlijke onderbreking van meer dan twee maanden is ontstaan. De korpschef volgt eiseres niet dat er desondanks een blijvende toelage moet worden toegekend. In de regelgeving wordt namelijk geen onderscheid gemaakt voor wat betreft de reden waardoor de wezenlijke onderbreking is ontstaan. Dat het buiten toedoen van eiseres is ontstaan, maakt dus geen verschil. Ook volgt de korpschef niet dat het kennelijk de bedoeling was om het recht op afbouwtoelage te voorkomen door overplaatsing van eiseres. Eiseres heeft immers zelf gesolliciteerd op de functie [functie] , en er is op 25 maart 2019 en 5 december 2024 een afbouwtoelage toegekend. Ook is het besluit niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het besluit is in overeenstemming met de regelgeving, waarin niet relevant wordt geacht wat de oorzaak is van de wezenlijke onderbreking. Verder is de grondgedachte van de afbouwtoelage om abrupte terugval in inkomen te ondervangen als er geen/minder operationele toelage wordt ontvangen. Ook volgt uit de rechtspraak dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming is, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen.

6. Eiseres voert aan dat de korpschef een blijvende toelage had moeten toekennen. Eiseres betwist niet dat zij strikt genomen niet voldoet aan de voorwaarde dat zij 10 jaar zonder wezenlijke onderbreking een operationele toelage heeft genoten. Zij is echter door omstandigheden buiten haar invloed van 3 november 2018 tot 18 juni 2019 geheel buiten staat gesteld om in onregelmatige diensten te functioneren, waardoor de onderbreking van meer dan twee maanden is ontstaan. Eiseres doet daarom een beroep op het evenredigheidsbeginsel.



Exceptieve toetsing



7. Volgens eiseres kan het Bbp exceptief getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel. Die toets moet er volgens eiseres toe leiden dat artikel 15, vierde lid, van het Bbp onverbindend wordt verklaard. Artikel 15, vierde lid, van het Bbp laat geen enkele ruimte om af te wijken van de invulling van het begrip wezenlijke onderbreking en om een afweging van belangen te maken. Volgens eiseres beoogt artikel 15, tweede lid, van het Bbp om een (blijvende) inkomensbescherming te bieden aan werknemers boven de 55 jaar. Eiseres ziet niet in hoe de strikte invulling van wezenlijke onderbreking bijdraagt aan deze doelstelling. Verder leidt het volgens eiseres tot willekeur/ongelijkheid als een medewerker met één of meer tussentijdse onderbrekingen van twee maanden wel aanspraak zou kunnen maken op een blijvende toelage en een medewerker met een eenmalige onderbreking van twee maanden plus één dag, niet. Een strikte invulling van wezenlijke onderbreking is (dus) niet evenwichtig, heeft onevenredig bezwarende gevolgen en is niet noodzakelijk in relatie tot de doelstelling.

8. Het Bbp is een algemeen verbindend voorschrift. Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op verenigbaarheid met hogere regelgeving, waaronder ook algemene rechtsbeginselen (de exceptieve toets). Bij de exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van het algemeen verbindende voorschrift, waarop het bestreden gebonden besluit berust, kunnen de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid van het voorschrift als zodanig al aan de orde komen. In het verlengde van de aangevoerde beroepsgronden moet worden bepaald of en, zo ja, op welk wijze deze drie elementen bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden betrokken.


8.1.
Bij de exceptieve toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan het evenredigheidsbeginsel, heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke toetsing van een algemeen verbindend voorschrift is onder meer afhankelijk van de beslissingsruimte die het bestuursorgaan heeft bij de vaststelling van de regeling, gelet op de aard en de inhoud van de regelbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die toetsing kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.


9. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef voldoende toegelicht dat de invulling van het begrip wezenlijke onderbreking in artikel 15 van het Bbp geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is.




9.1.
De korpschef heeft over de geschiktheid en noodzakelijkheid in bredere zin opgemerkt dat artikel 15 van het Bbp voorziet in een toelage om een abrupte terugval in het inkomen (die zich voordoet als een medewerker vanwege wijziging in de werkzaamheden minder operationele toelage ontvangt) te voorkomen. Het was noodzakelijk om een dergelijke regeling te treffen, omdat er bij de politie veel onregelmatig wordt gewerkt en de operationele toelage soms een aanzienlijk deel is van het inkomen. Het Bbp legt de rechtspositie rondom de bezoldiging vast, en de inhoud en wijzigingen van het Bbp - ook de definitie van wezenlijke onderbreking - zijn tot stand gekomen in overleg met de vakbonden en het ministerie van Justitie en Veiligheid. Gelet op de grote aantallen aanvragen om afbouwtoelagen (3788 aanvragen in 2024) is het ook noodzakelijk om een vast kader te hebben waarbinnen de aanvragen worden afgehandeld.



9.2.
Wat betreft de evenwichtigheid stelt de rechtbank voorop dat de definitie van wezenlijke onderbreking geldt voor het volledige artikel 15 van het Bbp (en dus niet alleen in het geval van een blijvende toelage). De korpschef heeft er terecht op gewezen dat artikel 15 van het Bbp zo is opgebouwd, dat als enkel niet voldaan wordt aan het vereiste om de operationele toelage 10 jaar zonder wezenlijke onderbreking te hebben ontvangen, nog wel teruggevallen kan worden op een aflopende toelage. Het hanteren van een de huidige ‘strikte’ definitie van wezenlijke onderbreking werkt hierdoor niet onevenredig bezwarend door. De korpschef heeft ook toegelicht waarom het loslaten van de huidige definitie van wezenlijke onderbreking niet wenselijk en uitvoerbaar is. In 2024 werden 3788 afbouwtoelagen aangevraagd. Per aanvraag wordt op de loonstaten nagegaan hoe lang er is ontvangen, wordt berekend of aan de 3% eis is voldaan (van artikel 15, eerste lid, sub b, van het Bbp), en wordt op de loonstaten en het urenregistratiesysteem nagegaan of er sprake is geweest van een wezenlijke onderbreking. Dat medewerkers in hun loopbaan op een zeer uiteenlopende wijze met een onderbreking van de te maken kunnen krijgen (wat volgens eiseres neerkomt op willekeur/ongelijkheid), maakt júist dat een strikte duiding nodig is om willekeur te voorkomen. Bovendien zal het door verstreken tijd en/of personeelsverloop niet altijd te achterhalen zijn wat de oorzaak van een wezenlijke onderbreking is geweest. Bij de behandeling van de aanvraag om een afbouwtoelage moet immers teruggekeken worden of de zonder wezenlijke onderbreking is ontvangen in de periode van 10 jaar vóórdat de verlaging/beëindiging is ingegaan. Bij aanvragen voor afbouwtoelagen met terugwerkende kracht moet nóg verder teruggekeken worden.



Rechtstreekse toetsing van het bestreden besluit



10. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit rechtstreeks getoetst moet worden aan het evenredigheidsbeginsel. Deze toets moet er volgens eiseres toe leiden dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat het in haar geval onredelijk bezwarend is. Zij is immers tegen haar wil in de situatie terecht gekomen waarin zij geen onregelmatige diensten kon werken. De korpschef is ten onrechte niet nagegaan of er zich bijzondere omstandigheden voordoen.

11. De rechtbank overweegt als volgt. Het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid. Bij een gebonden bevoegdheid heeft op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift (in dit geval: het Bbp) al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. Daarmee is ook in beginsel de evenredigheid van het besluit gegeven. Niettemin kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan (en de bestuursrechter) uiteindelijk nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden, maar daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid. Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is.

12. De rechtbank volgt de korpschef in het standpunt dat niet is gebleken dat toepassing van artikel 15, vierde lid, van het Bbp in het geval van eiseres tot een onevenredige uitkomst leidt. Daarbij is van belang dat aan eiseres een aflopende toelage is toegekend, waarmee een abrupte terugval in haar inkomen is voorkomen. Eiseres heeft, behalve dan dat het niet aan haar te wijten is dat zij niet aan de voorwaarden voldoet, geen bijzondere omstandigheden aangevoerd. De beroepsgrond slaagt niet.




Conclusie en gevolgen


13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.






Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.




Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. van Veen, rechter, in aanwezigheid van mr.S.J. Valk, griffier.



Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.


Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.



Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.




Op grond van artikel 15, eerste lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp).


Uit artikel 15, vierde lid, van het Bbp volgt dat onder een wezenlijke onderbreking wordt verstaan een onderbreking van langer dan twee maanden.


Staatscourant 2011, nr 21004.


Zij verwijst hiertoe naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190.


Zie de uitspraak van CBb van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, r.o. 6.6, en de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1075, 4.3 en 27 november 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1737, r.o. 4.7.


Zie de uitspraak van CBb van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, r.o. 6.5 en de uitspraak van de CRvB van 27 november 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1737, r.o. 4.8.


Zij verwijst hiertoe naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, r.o. 8.2 en van de CRvB van 20 november 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1717, r.o. 5.6.