ECLI:NL:RBLIM:2026:9663

RECHTBANK limburg


Zittingsplaats Roermond



Bestuursrecht



zaaknummer: ROE 25/898


uitspraak van de meervoudige kamer van 10 september 2026
in de zaak tussen


[eisers 1] , [adres 1] ,



[eisers 2]
, [adres 2] ,


[eisers 3]
, zorgwoning, [adres 3] ,


[eiser 4]
, hoofdwoning, [adres 3] ,


[eiser 5]
, [adres 4] ,


[eiser 6]
, [adres 5] ,


[eisers 7]
, [adres 6] ,


[eiser 8]
, [adres 7] , allen te [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: ir. R.E.M.M. Bolmers),



en


het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, verweerder,
(gemachtigden: mr. P.M. Tummers en mr. A.J.A.H.A. Verkooijen).


Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Padelcentrum Noord-Limburg B.V., Vlakwater 11 te Venray,
(gemachtigde: mr. A.D.A. Quaedvlieg).





Procesverloop


Bij besluit van 26 september 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij (hierna: vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een terrasoverkapping en het gebruiken van het terras van 80 m² voor ondergeschikte horeca op het perceel Vlakwater 11 in Venray.



Bij besluit van 27 februari 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit in stand gelaten en het verzoek om proceskosten afgewezen.



Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.



Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig met de beroepszaak met procedurenummer ROE 24/4155 (over een handhavingszaak tussen partijen) plaatsgevonden op 16 juli 2026. Van eisers zijn [eisers 1] en [eiser 4] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. De overige eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghoudster is verschenen, vertegenwoordigd door [naam] en door haar gemachtigde.





Overwegingen



Inleiding



1. Vergunninghoudster exploiteert ter plaatse van de locatie Vlakwater 11 te Venray een padelcentrum onder de naam ‘Padelcentrum Noord Limburg’ (hierna: het padelcentrum), met daarin gevestigd een padelhal en de horecagelegenheid Sportsbar Pala (hierna: de sportsbar). Het padelcentrum is gevestigd in een voormalige tennishal. Vergunninghoudster heeft naar aanleiding van een lopende handhavingsprocedure (ROE 24/4155) op 14 augustus 2024 bij verweerder een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een terrasoverkapping op genoemde locatie. Naar aanleiding van een brief van verweerder heeft vergunninghoudster de aanvraag op 23 augustus 2024 uitgebreid zodat die mede ziet op het gebruik van het terras voor aan het padelcentrum ondergeschikte horeca-activiteiten. Bij de aanvraag is onder meer een ruimtelijke onderbouwing gevoegd van 20 september 2024 van [naam bv] (hierna: [naam bv] ) en een ‘memo terrasgeluid Vlakwater 11 Venray’. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat een deel van de gronden waarop het project ziet, voorheen eigendom was van de gemeente Venray. Door een recente ruil zijn de gronden waarop het project ziet inmiddels in eigendom van vergunninghoudster.

2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een terrasoverkapping en het gebruiken van het terras van 80 m² voor ondergeschikte horeca op het perceel Vlakwater 11 in Venray. Naast een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit is omgevingsvergunning verleend voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit omdat het bouwplan in strijd is met bouwregels van het tijdelijk omgevingsplan Venray (onderdeel ‘bestemmingsplan Venray’, vastgesteld op 19 september 2017) nu artikel 15.2.3 van het omgevingsplan voorschrijft dat een bouwwerk geen gebouw zijnde maximaal 3 meter hoog mag zijn en de aangevraagde terrasoverkapping een hoogte van 3,80 meter heeft. Daarvoor is een binnenplanse vrijstelling voor een omgevingsplanactiviteit verleend.
Verder voldoet het bouwplan niet aan artikel 15.2.1, onder a, van het omgevingsplan, omdat uitsluitend mag worden gebouwd ten behoeve van de geldende bestemming (‘Recreatie’). De geplande terrasoverkapping wordt ten dienste van de ter plekke functionerende horeca geplaatst, terwijl daar de aanduiding ‘horeca’ ontbreekt. Volgens verweerder kan de omgevingsvergunning voor het bouwen/gebruiken van de terrasoverkapping en het gebruik van het terras in strijd met de geldende bestemming buitenplans worden verleend omdat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (hierna: ETFAL) en wordt voldaan aan de beoordelingsregels van de artikelen 8.0b en 8.0e van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

3. Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. De bezwaargronden zien op de aspecten: participatie, de rechtsgeldigheid van de ondertekening van het primaire besluit, de (legitimiteit van de) grondruil, de ETFAL en de ruimtelijke onderbouwing.

4. Verweerder heeft het bezwaar voor advies voorgelegd aan de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) die op 26 februari 2025 advies aan verweerder heeft uitgebracht. In het advies wordt aangegeven dat de commissie zich geheel kan verenigen met de inhoud van de reactie van verweerder op het bezwaar. De aangevoerde bezwaargronden treffen dan ook geen doel en kunnen niet tot een andere conclusie leiden, aldus de commissie.

5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren onder verwijzing naar het advies van de commissie deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.

6. Eisers zijn in beroep niet opgekomen tegen de gedeeltelijke niet-ontvankelijk verklaring van hun bezwaren. Zij hebben in beroep grotendeels letterlijk herhaald hetgeen in bezwaar is aangevoerd.

7. De aanvraag om een omgevingsvergunning is op 14 augustus 2024 ingediend zodat daarop de Omgevingswet (Ow) van toepassing is.



Het oordeel van de rechtbank





Ontvankelijkheid in beroep



8. Naar aanleiding van het namens eisers ingediende pro forma beroepschrift, heeft de rechtbank de gemachtigde van eisers in de gelegenheid gesteld de gronden van het beroep in te dienen en een schriftelijke door eisers ondertekende machtiging toe te sturen. Vervolgens zijn geen beroepsgronden namens [eiser 6] en [eiser 5] ingediend (en is bijgevolg ook geen door hen ondertekende machtiging bijgevoegd). Het namens genoemde eiseressen ingestelde beroep zal de rechtbank daarom wegens het ontbreken van beroepsgronden op grond van artikel 6:6: van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet-ontvankelijk verklaren.

9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar voor zover dat namens [eisers 2] , [eisers 7] en

[eiser 8] is ingediend, niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet als belanghebbende bij het primaire besluit aangemerkt kunnen worden. Dat standpunt is in beroep niet bestreden, zodat de rechtbank het beroep van deze eisers ongegrond zal verklaren.

10. Ten aanzien van het beroep van de overige eisers, zijnde [eisers 1] , [adres 1] , [eisers 3] , zorgwoning, [adres 3] , en [eiser 4] , hoofdwoning, [adres 3] , overweegt de rechtbank als volgt.



Omvang van het geding



11. De rechtbank stelt voorop dat zij de aan de hand van de beroepsgronden de rechtmatigheid van het bestreden besluit dient te beoordelen. Daarbij is het primaire besluit gehandhaafd, waarbij op de aanvraag van 14 augustus 2024 is beslist en aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van een terrasoverkapping en het gebruiken van een terras van 80 m² voor aan de padelsport ondergeschikte horeca op het adres Vlakwater 11 in Venray. De buitengrens van de omvang van het geding wordt daardoor bepaald. Voor zover eisers bijvoorbeeld in dit beroep aanvoeren dat de sportsbar en het terras feitelijk als zelfstandige horeca (zullen) worden gebruikt, is dat een handhavingskwestie die voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de vergunningverlening niet relevant is. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerder heeft overwogen moet bij de beoordeling van een aanvraag ervan worden uitgegaan dat het bouwwerk kan worden gebruikt op de wijze zoals omschreven is in de aanvraag, tenzij redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede voor andere doeleinden zal worden gebruikt. Naar het oordeel van de rechtbank is uit de vergunningaanvraag en de bijgevoegde bijlagen niet af te leiden dat het terras met overkapping voor andere doeleinden dan voor aan padel ondergeschikte horeca zal worden gebruikt.



Ingebrekestelling



12. Bij de behandeling van het beroep ter zitting heeft de gemachtigde van eisers verklaard dat de beroepsgrond die betrekking heeft op de ingebrekestelling, geen bespreking behoeft.



Advies commissie ondeugdelijk



13. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat verweerder het advies van de commissie niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen, omdat volgens eisers een eigen juridische toets door de commissie ontbreekt. De commissie heeft in haar advies grotendeels verwezen naar de reactie van verweerder op de bezwaren en heeft die reactie onderschreven. De commissie heeft daarbij volstaan met een verwijzing en aangegeven dat zij zich volledig in de weerlegging van de bezwaren kan vinden en die onderschrijft. De rechtbank is van oordeel dat uit het advies afdoende blijkt dat de commissie een eigen onafhankelijke toets heeft uitgevoerd. Uit de gang van zaken kan niet worden afgeleid, zoals eisers doen, dat het advies van de commissie ondeugdelijk is en dat verweerder het bestreden besluit daarom niet op dat advies mocht baseren. De beroepsgrond slaagt niet.

14. Omdat de commissie volgens eisers geen eigen toets heeft uitgevoerd, hebben zij de bezwaargronden opnieuw in beroep aangevoerd voor een rechterlijke toets. De rechtbank stelt voorop dat een enkele herhaling van bezwaargronden in beroep zonder aan te geven waarom de reactie op de bezwaren onjuist of onvolledig is, de rechterlijke toetsingsmogelijkheden beperkt. De bestuursrechter moet de rechtsgronden aanvullen en de rechtbank kan het bestreden besluit vernietigen als de weerlegging van de bezwaren duidelijk gebreken vertoont of onvolledig is, maar veel verder kan de rechterlijke toets in dat geval niet gaan.



Participatie en de voorbereidingsprocedure



15. Eisers hebben in beroep herhaald dat geen participatie heeft plaatsgevonden en dat de aanvraag daarom buiten behandeling had moeten worden gesteld. Daartoe is gewezen op het bepaalde in artikel 150 van de Gemeentewet. Verder had in dit geval beter de uitgebreide voorbereidingsprocedure toegepast kunnen worden volgens eisers en zijn de belangen van omwonenden door verweerder niet zorgvuldig in kaart gebracht en gewogen.

16. Verweerder heeft erop gewezen dat de aanvrager om een omgevingsvergunning op grond van artikel 16.55 van de Ow in combinatie met artikel 7.4 van de Omgevingsregeling (Or) bij de aanvraag moet aangeven of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, hoe dit is verlopen. Ingevolge het zevende lid van artikel 16.55 van de Ow kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd is, kan worden ingediend. De gemeenteraad van Venray heeft echter geen gevallen aangewezen waarin participatie verplicht is gesteld. Dus kan de aanvraag niet om die reden buiten behandeling worden gesteld. Overigens wijst verweerder erop dat gesprekken met omwonenden hebben plaatsgevonden. Volgens verweerder is daarbij gebleken dat geen dialoog mogelijk was zodat verder praten geen zin had.

Ten aanzien van de gevolgde procedure heeft verweerder gewezen op het bepaalde in
artikel 16.65, vierde lid, van de Ow: het bevoegd gezag kan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaren als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Uit de onderzoeken blijkt dat het realiseren van een terras van 80 m² geen aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving. Verder zijn er nog maar drie belanghebbenden over met bedenkingen. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat hij in redelijkheid heeft kunnen afzien van het van toepassing verklaren van afdeling 3.4 van de Awb en dan is de reguliere procedure van toepassing en niet de uitgebreide. In dat geval kan alleen door belanghebbenden bezwaar worden gemaakt en bestaat niet de mogelijkheid van het naar voren brengen van zienswijzen (door eenieder) tegen een ontwerpbesluit. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat niet in strijd met enig wettelijk voorschrift is gehandeld en dat de voorbereiding van de besluitvorming niet onzorgvuldig is, waarbij met de belangen van omwonenden rekening is gehouden.


17. De rechtbank houdt deze reactie/nadere onderbouwing door verweerder niet voor onjuist. Eisers hebben in beroep niets aanvullends aangevoerd om tot een ander oordeel te kunnen komen. Participatie was in dit geval niet verplicht en dus kon de aanvraag niet buiten behandeling worden gesteld. Op grond van het door eisers vermelde artikel 150 van de Gemeentewet heeft de gemeenteraad de ten tijde van de besluitvorming nog geldende ‘Verordening inzake de wijze waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken’ vastgesteld. Deze verordening gaat niet over inspraak/participatie bij het verlenen van een omgevingsvergunning als de onderhavige. Dat is geregeld in de genoemde artikelen van de Ow en Or. Verder heeft verweerder in redelijkheid niet hoeven te besluiten om de uitgebreide voorbereidingsprocedure te volgen. Dat acht de rechtbank niet onzorgvuldig. Voor het oordeel dat eisers door het volgen van de reguliere procedure onevenredig in hun belang bij een goede rechtsbescherming worden geschaad, bestaat geen grond. Deze beroepsgronden slagen niet.



Rechtsgeldige ondertekening, bevoegdheid verweerder en schending artikel 4:8 van de Awb



18. Eisers hebben in beroep herhaald dat het primaire besluit niet rechtsgeldig is ondertekend. Zij kennen ook de mandaatregeling voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit niet. Verder is het aan hen toegezonden primaire besluit op geen enkele wijze tegen wijziging van de inhoud beveiligd, aldus eisers. Gelet op de enorme impact die de verleende omgevingsvergunning op de omgeving heeft, is sprake van strijd met de door de gemeenteraad vastgestelde ‘omgevingsvisie Vlakwater’, waardoor volgens eisers een bindend adviesrecht van de gemeenteraad is ontstaan. Tevens is aangevoerd dat verweerder in strijd met artikel 4:8 van de Awb heeft gehandeld door eisers niet vóór het verlenen van de omgevingsvergunning in de gelegenheid te stellen hun zienswijzen naar voren te brengen.

19. Naar aanleiding van het voorgaande heeft verweerder aan de hand van het Bevoegdhedenbesluit gemeente Venray toegelicht dat in dit geval de adviseur bouwen het primaire besluit in submandaat heeft genomen en mogen nemen. Tevens heeft verweerder onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling betoogd dat ondanks het feit dat het besluit elektronisch is aangemaakt en daarom niet is ondertekend, sprake is van een besluit van het college van burgemeester en wethouders. Daarnaast kan een dergelijk gebrek achteraf door het bevoegd gezag, in dit geval zijnde verweerder, worden geheeld doordat verweerder dat besluit voor zijn rekening neemt. Verder heeft verweerder uitgelegd dat het zaaksysteem (RxMission) alle versies/wijzigingen van besluiten bijhoudt en dus ook de verzonden versie. Zo is altijd te achterhalen wat de authentieke versie van een besluit is. Ten aanzien van de bevoegdheid in verband met de gestelde strijdigheid met de door de gemeenteraad vastgestelde ‘omgevingsvisie Vlakwater’, waardoor volgens eisers een bindend adviesrecht voor de gemeenteraad van Venray is ontstaan, heeft verweerder in de reactie op het bezwaar – onder verwijzing naar de beleidsregel adviesrecht gemeenteraad buitenplanse omgevingsplanactiviteiten – toegelicht dat in dit geval geen bindend adviesrecht geldt voor de gemeenteraad. De terrasoverkapping en het terras zijn niet gelegen in agrarisch gebied en hebben daarnaast een recreatieve bestemming. Voor de uitbreiding geldt geen bindend adviesrecht van de gemeenteraad. Ten slotte heeft verweerder erop gewezen dat artikel 4:8 van de Awb hier niet van toepassing is, want het is een besluit op een aanvraag die niet aan hen is gericht en het besluit steunt niet op gegevens over feiten en belangen die de omwonenden betreffen.

20. De rechtbank stelt vast dat ook voor deze beroepsgronden geldt dat eisers na de door verweerder in de bezwaarfase gegeven reactie geen/nadere onderbouwing hebben aangegeven waarom die reactie volgens hen onjuist of onvolledig is. Met betrekking tot het door eisers gestelde bindend adviesrecht wijst de rechtbank nog op het bepaalde in artikel 16.15a, aanhef en onder b, onder 1°, van de Ow. De door verweerder gegeven toelichting is in overeenstemming met die wettelijke bepaling.
De rechtbank acht ook de uitleg van verweerder over artikel 4:8 Awb correct. Wat betreft de ondertekening van het primaire besluit - mocht er al sprake zijn van een niet rechtsgeldige ondertekening -, dan is een dergelijk gebrek door de gevolgde bezwaarprocedure hoe dan ook geheeld. De rechtbank overweegt dat geen grond bestaat voor het oordeel om de reactie/nadere onderbouwing van verweerder voor onjuist of onvolledig te houden. Deze beroepsgronden slagen niet.



Grondruil en misbruik van privaatrechtelijke bevoegdheid



21. Eisers hebben in bezwaar aangevoerd dat voor hen onduidelijk was of er daadwerkelijk een (benodigde) grondruil had plaatsgevonden. Dus was toen onduidelijk dat vergunninghoudster eigenaar van de grond en belanghebbende bij de aanvraag was, aldus eisers. In beroep is dat aangevuld met het betoog dat de aanvrager tot de grondruil op 21 januari 2025 nog geen belanghebbende was en dat de aanvraag destijds buiten behandeling had moeten worden gesteld. Eisers wijzen op de lopende handhavingsprocedure en vinden de gang van zaken nog steeds in strijd met artikel 3:13 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Volgens eisers heeft verweerder misbruik van zijn privaatrechtelijke bevoegdheid gemaakt. De grondruil heeft alleen tot doel om het terras te kunnen legaliseren en zo te voorkomen dat verweerder bestuursrechtelijk handhavend moet optreden.

22. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling terecht op het standpunt stelt dat vergunninghoudster als belanghebbende kon worden aangemerkt. Uit die jurisprudentie volgt dat een aanvrager in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een aanvraag, tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Op 6 augustus 2024 en dus vóór het nemen van het bestreden besluit, waarbij de verleende omgevingsvergunning in stand is gelaten, heeft verweerder tot een grondruil besloten.

23. In artikel 3:13, eerste lid, van het BW is bepaald dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid van artikel 3:13 van het BW kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.

24. De rechtbank ziet ook geen grond voor het oordeel dat een zogenoemde privaatrechtelijke belemmering aan vergunningverlening in de weg staat. De burgerlijke rechter en niet de bestuursrechter moet als eerste beoordelen of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan het uitvoeren van een activiteit. De bestuursrechter zal daarom alleen oordelen dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vergunningverlening in de weg staat als die belemmering evident is. De enkele stelling dat verweerder civielrechtelijk misbruik van haar bevoegdheid als private eigenaar maakt door aan een grondruil mee te werken, is daarvoor onvoldoende. Deze beroepsgronden slagen niet.



ETFAL, ruimtelijke onderbouwing, gemeentelijk beleid, verkeer en parkeren, water, geluid en welstand



25. De rechtbank stelt voorop dat verweerder de aanvraag terecht in behandeling heeft genomen als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, omdat sprake is van strijd met het geldende tijdelijke deel van het omgevingsplan (het bestemmingsplan Venray 2017). De omstandigheid dat voor de onderhavige locatie nog geen nieuw omgevingsplan is vastgesteld, dat het beleid voor dit gebied volgens eisers in ontwikkeling is en dat nog een handhavingsprocedure aanhangig is, neemt niet weg dat verweerder op de aanvraag van vergunninghoudster moet beslissen en dat hij daarvoor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan verlenen, mits die aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Of dat zo is, zal hierna bij de bespreking van de in dit verband aangevoerde beroepsgronden aan de orde komen.

26. Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl wordt een omgevingsvergunning voor zo'n activiteit echter alleen verleend met het oog op een ETFAL.

27. Met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, gelezen in combinatie met de begripsomschrijving van de 'buitenplanse omgevingsplan activiteit' in de bijlage van de Ow, beschikt verweerder over de bevoegdheid om op grondslag van een aanvraag een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan en die niet met toepassing van de beoordelingsregels van het omgevingsplan kan worden verleend. Verweerder kan de omgevingsvergunning, gelet op artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl, alleen verlenen met het oog op een ETFAL.

28. Bij de beoordeling van de aanvraag weegt verweerder de betrokken belangen af. De rechtbank oordeelt niet zelf of met het besluit over de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of dat besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan, binnen het kader van de ETFAL , aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

29. Eisers hebben in beroep herhaald dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet omdat het bouwplan aan het bestemmingsplan, noch aan de Omgevingsvisie, noch aan de Visie Vlakwater van de gemeente Venray voldoet. Om die reden kan ook nooit van ETFAL sprake zijn volgens eisers.

30. Naar aanleiding van dat betoog overweegt de rechtbank dat verweerder in zijn reactie er terecht op heeft gewezen dat in de ruimtelijke onderbouwing van [naam bv] onder 1.3 en volgende is ingegaan op de relatie tussen het bouwplan en het geldend omgevingsplan/bestemmingsplan Venray 2017. Het project is daaraan getoetst. Ter plaatse geldt de hoofdfunctie ‘Recreatie’ waaronder ook ‘sport’ valt. Horeca is ter plaatse van het terras niet toegestaan, maar volgens [naam bv] is horeca in de vorm van een terras met overkapping ten behoeve van de planologisch toegestane hoofdactiviteit, voor zover deze daaraan ondergeschikt is, ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar en inpasbaar. Het aangevraagde project ziet alleen op het toevoegen van horeca buiten, zodat gebruikers van de padelbanen bij mooi weer buiten kunnen verblijven. Door het plaatsen van een hoogwaardige overkapping die aan beide zijden kan worden uitgeklapt, kan het terras bij wisselende weersomstandigheden optimaal worden benut. Het draagt zo bij aan een goede sportfaciliteit ter plaatse. Verder zijn de ruimtelijke effecten van de afwijking van de planregels in de ruimtelijke onderbouwing beoordeeld en is een belangenafweging gemaakt. Verweerder heeft de ruimtelijke onderbouwing getoetst en akkoord bevonden. De ruimtelijke onderbouwing maakt onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning. De beroepsgrond dat niet of onvoldoende is getoetst aan het geldend planologisch regime, waarvan wordt afgeweken, slaagt niet. Dat geldt ook voor de beroepsgrond dat geen sprake kan zijn van ETFAL, omdat de gemeenteraad bij de vaststelling van het vigerend bestemmingsplan horeca ter plaatse niet heeft toegestaan.

31. De rechtbank stelt verder vast dat in hoofdstuk 4 van de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op het geldende nationale, provinciale en gemeentelijke beleid, waaronder de Omgevingsvisie, de Visie Vlakwater en het Ruimtelijk Kwaliteitskader gemeente Venray. In paragraaf 4.3.1 van de ruimtelijke onderbouwing wordt toegelicht waarop het standpunt is gebaseerd dat de Omgevingsvisie niet aan het verlenen van medewerking aan het project in de weg staat. Ook dat heeft verweerder beoordeeld en geaccordeerd. Verweerder betoogt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat niet aan alle vier de integrale hoofdambities van de Omgevingsvisie hoeft te worden voldaan om het project door te laten gaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat het ambities betreft voor het hele gemeentelijk grondgebied en geen specifieke toetsingscriteria voor individuele plannen. Het onderhavige projectgebied kenmerkt zich volgens de visie als woongebied. Binnen woongebied wordt onder meer nagestreefd dat voorzieningen worden gerealiseerd om te bewegen en elkaar te ontmoeten. Daar draagt dit plan aan bij. De rechtbank kan deze motivering volgen en eisers hebben in beroep niet nader onderbouwd waarom deze motivering onjuist of onvolledig is. De beroepsgrond dat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend. omdat de Omgevingsvisie Venray daaraan in de weg staat, slaagt dan ook niet.

32. Op de relatie met de Visie Vlakwater is in paragraaf 4.3.2 van de ruimtelijke onderbouwing ingegaan. Het Vlakwaterbos wordt in die visie beschouwd als een belangrijke ‘groene long’ voor de kern van Venray. Het gebied heeft een recreatieve functie maar het behoud van groen en natuur staan eveneens voorop. [naam bv] heeft aan de hand van de bij de visie behorende kaart toegelicht dat het projectgebied in het geldende bestemmingsplan Venray 2017 is meegenomen, maar niet behoort tot het plangebied van deze visie. Reeds om die reden staat de Visie Vlakwater niet aan medewerking aan het project in de weg. Eisers hebben hier niet op gereageerd en de rechtbank ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van verweerders standpunt. Ook de omstandigheid dat er geen specifiek beleid voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is geformuleerd, betekent niet dat een dergelijke omgevingsvergunning niet kan worden verleend. De beroepsgrond slaagt niet.

33. Naar aanleiding van het herhaalde betoog van eisers dat een belangenafweging ontbreekt, omdat volgens eisers ten aanzien van de overkapping niet duidelijk is wat een dergelijke constructie bijdraagt aan het gebruik van een terras ‘voor ondergeschikte horeca’, heeft verweerder erop gewezen dat de terrasoverkapping eraan bijdraagt dat bezoekers tegen weersinvloeden worden beschut als ze van deze faciliteit gebruik maken. De overkapping verbetert en verruimt de gebruiksmogelijkheden van het terras. Eisers hebben daar niet op gereageerd en niet verduidelijkt waarom dit bij de te verrichten belangenafweging geen relevant belang is. De beroepsgrond slaagt niet.

34. Eisers hebben in beroep herhaald dat de overkapping niet aan welstand/omgevingskwaliteit is getoetst. Zij onderschrijven dat er geen preventief welstandstoezicht geldt, maar omdat dit een legaliseringsaanvraag betreft, zou die volgens eisers repressief moeten worden getoetst aan de Nota (woongebieden/wijken Venray – deelgebied Vlakwater).

35. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in zijn reactie op bezwaar er terecht op heeft gewezen dat de omstandigheid dat het om legalisatie van een gerealiseerde overkapping gaat, niet van invloed is op de toets van de gevraagde omgevingsvergunning. Die verandert daardoor niet. Omdat op grond van de welstandsnota alleen welstandstoezicht in de daarin genoemde gebieden geldt en het sportpark niet in één van die gebieden ligt, is een welstandstoets niet aan de orde. Voor het oordeel dat sprake is van een welstandsexces, waartegen repressief zou moeten worden opgetreden, bestaat eveneens geen grond. De beroepsgrond slaagt niet.

36. Eisers hebben in beroep hun betoog herhaald dat de verkeersproblematiek en de sinds de verbouwing van het padelcentrum, de opening van de sportbar en het terras ter plaatse toegenomen parkeerdruk niet zijn onderzocht. Ter onderbouwing daarvan betogen zij dat de aannames in de ruimtelijke onderbouwing niet stroken met de realiteit. Bij de behandeling ter zitting hebben degenen die aan Vlakwater wonen erop gewezen dat in hun smalle straat via hun oprit wordt gekeerd door bezoekers van het padelcentrum die verkeerd zijn gereden. Dat is minder geworden, maar gebeurt wel nog.

37. De gemachtigde van vergunninghoudster heeft ter zitting erkend dat dit een probleem is. De navigatie stuurt bezoekers naar Vlakwater omdat daar de ingang van het padelcentrum ligt. Vanuit de Kempweg kom je echter op de parkeerplaats en daar wordt op geattendeerd en daar wordt op ingezet. Inmiddels geldt ook een parkeerverbod in Vlakwater, aldus vergunninghoudster.

38. Verweerder heeft in zijn reactie op het bezwaar gewezen op paragraaf 5.6 van de ruimtelijke onderbouwing, waar is toegelicht op welke wijze bij deze activiteit, het realiseren van een kwaliteitsverbetering en verruiming (80 m²) van de horecagelegenheid en het realiseren van een uitschuifbare terrasoverkapping, rekening is gehouden met het aspect verkeer en parkeren. Bij het toelaten van een nieuwe functie moet worden aangetoond wat het effect is op de bereikbaarheid en verkeersafwikkeling en of sprake is van een extra parkeerbehoefte. [naam bv] wijst erop dat door de realisatie van een terras de verkeersstructuur niet wijzigt en dat er geen extra verkeersaantrekkende werking ontstaat. De realisatie van het terras ziet niet op een grotere toestroom van bezoekers doordat de horecagelegenheid ondergeschikt is aan de recreatieve doeleinden van de aanwezige padel- en picketballbanen. Er worden geen indoorbanen toegevoegd. Het padelcentrum dat rechtstreeks planologisch is toegestaan, maakt gebruik van de naastgelegen parkeerplaats aan de Kempweg en dat wijzigt niet door het realiseren van een terras. Omdat door het terras geen grotere toestroom van bezoekers ontstaat, zijn er ook geen extra parkeerplaatsen nodig ten opzichte van de bestaande planologische situatie. De verkeerskundige van de gemeente heeft deze verkeer- en parkeerparagraaf beoordeeld en akkoord bevonden.

39. De rechtbank is van oordeel dat voldoende inzichtelijk is gemaakt dat als gevolg van het onderhavige project geen zodanige onaanvaardbare toename van verkeer- of parkeerdruk is te verwachten dat de omgevingsvergunning voor het terras om die reden niet mocht worden verleend. De beroepsgrond slaagt niet.

40. Eisers hebben in beroep herhaald dat in de ruimtelijke onderbouwing op onjuiste en niet verifieerbare wijze wordt gesteld dat het hemelwater na realisatie van het terras op dezelfde wijze zal worden verwerkt. Volgens eisers is het verharde oppervlak uitgebreid en is vanuit belendende percelen al eerder geklaagd over wateroverlast.

41. Verweerder heeft in de reactie op bezwaar aangevoerd dat in paragraaf 5.9.7 van de ruimtelijke onderbouwing aan het aspect ‘waterinfiltratie’ aandacht is besteed. In de waterparagraaf van de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat er geen verhard oppervlak wordt toegevoegd en dat hemelwater op de bestaande bebouwing en verharding na de bouw van de terrasoverkapping op dezelfde wijze zal worden verwerkt. Deze paragraaf is door verweerder beoordeeld en akkoord bevonden. Verder heeft verweerder erop gewezen dat de terrasoverkapping bij regen doorgaans dichtgeklapt zal worden en dat de verharding van het terras geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning. Voor de verharding is geen aanlegvergunning nodig.

42. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat voor de vernieuwing van de terrastegels geen aanlegvergunning nodig was. De enkele stelling van eisers dat in het verleden al eens sprake is geweest van wateroverlast geeft verder geen grond voor het oordeel dat door het realiseren van het terras met overkapping een zodanige wateroverlast bij (belendende) eisers zal ontstaan dat verweerder om die reden de omgevingsvergunning niet mocht verlenen.

43. Eisers hebben in beroep herhaald dat de geluidsmemo, waaraan verweerder refereert, niet beschikbaar is en dat zij niet kunnen controleren dat het terras akoestisch inpasbaar is. Verder is volgens eisers nooit goed onderzocht wat het terras voor de geluidsbelasting heeft betekend omdat er geen nulmeting heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het realiseren en in gebruik nemen van het terras. Hierdoor is niet onderbouwd dat het verlenen van de omgevingsvergunning voor het terras geen invloed heeft op de geluidsbelasting en kan ook niet worden gesteld dat legalisering zou passen binnen een ETFAL, aldus eisers.

44. Verweerder heeft in de reactie op het gelijkluidende bezwaar de geluidsmemo van 23 augustus 2024 van [naam bv] bijgevoegd. Ook het akoestisch onderzoek van [naam bv] is door geluidsdeskundigen van verweerders gemeente beoordeeld en akkoord bevonden. Verweerder wijst erop dat uit de memo blijkt dat ruimschoots aan de geluidsnormen van artikel 22.63 van het Omgevingsplan (tijdelijk deel) en aan de richtwaarden uit stap 2 van de VNG-brochure wordt voldaan.

45. De rechtbank is van oordeel dat met genoemde memo toereikend is gemotiveerd dat het gebruik van een terras ter plaatse akoestisch inpasbaar is. Een zogenoemde nulmeting, zoals eisers willen, is niet vereist. Uit de memo van [naam bv] blijkt dat aan de richtafstand van tien meter die geldt voor het gebiedstype ‘rustige woonwijk’ uit de VNG-publicatie bij alle geluidgevoelige objecten wordt voldaan. Er is uitgegaan van een terras voor maximaal vijftig personen dat geopend kan zijn van 9.00 uur tot 23.30 uur. Bij een maximale bezetting waarbij één op de twee personen gelijktijdig praat is ‘worst case’ uitgegaan van een stemgeluid van 70 dB(A) en piekgeluiden van 100 dB(A). Uit de berekeningen blijkt dat bij de dichtstbij gelegen woning van [eiser 4] , [adres 3] , en de woning van [eisers 1] , [adres 1] , aan de geluidsnormen van het Omgevingsplan wordt voldaan. Ook aan de richtwaarden uit stap 2 van de VNG-publicatie wordt voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat geen grond om aan te nemen dat het bestreden besluit niet voldoende zorgvuldig en niet voldoende gemotiveerd is. Eisers hebben ook ten aanzien van dit aspect hun bezwaargronden herhaald. Daarin ziet de rechtbank geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van verweerders standpunt dat het gebruik van een terras akoestisch inpasbaar is en dat daarom in dit opzicht sprake is van een ETFAL.



Uitvoerbaarheid



46. Eisers hebben in beroep hun standpunt herhaald dat het gebruik van de sportsbar niet onder bescherming van het overgangsrecht valt. Verder staat vast dat een terras ter plaatse in strijd is met het geldend bestemmingsplan. Eisers betogen dat de omgevingsvergunning voor het terras met overkapping niet mag worden verleend zo lang onduidelijk is of de sportsbar legaal is.

47. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vraag of het gebruik van de sportsbar onder de bescherming van het gebruiksovergangsrecht valt, beantwoord moet worden in de lopende handhavingsprocedure. De handhavingszaak over de sportsbar moet los worden gezien van de in afwijking van de planregels verleende omgevingsvergunning voor het terras met overkapping, aldus verweerder.

48. De rechtbank overweegt dat een omgevingsvergunning voor een terras met overkapping is aangevraagd en verleend. De rechtmatigheid van dat besluit ligt ter beoordeling voor. Het gebruik van de gronden voor een terras is niet onlosmakelijk verbonden met de inpandige horeca, in dit geval het gebruik van de sportsbar. De inpandige horeca is in het geldende bestemmingsplan Venray 2017 niet langer positief bestemd. Dat de rechtbank bij separate uitspraak van heden in de zaak met procedurenummer ROE 24/4155 heeft geoordeeld dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het huidige gebruik van de sportsbar in de padelhal, voor zover dat ten opzichte van het gebruik van de voormalige kantine op de peildatum is geïntensiveerd, overgangsrechtelijk wordt beschermd, betekent niet dat er geen enkele beperkte vorm van (aan sport) ondergeschikte horeca in de padelhal is toegestaan. Het betekent ook niet dat voor een terras bij het padelcentrum geen omgevingsvergunning mag worden verleend. Daarbij komt dat een terras zelfs zou kunnen worden geëxploiteerd zonder inpandige horeca met een vergunningvrije voorziening om het terras van hapjes en drankjes te voorzien. Voor zover eisers hebben bedoeld aan te voeren dat de omgevingsvergunning voor het terras niet kon worden verleend, omdat die niet uitvoerbaar is omdat de sportsbar in hun optiek niet mag worden geëxploiteerd, slaagt die beroepsgrond niet.



Conclusie



49. Het beroep van [eiser 6] en [eiser 5] is niet-ontvankelijk. Het beroep van de overige eisers is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of veroordeling van verweerder tot vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht bestaat geen aanleiding.




Beslissing


De rechtbank:


- verklaart het beroep van [eiser 6] en [eiser 5] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van de overige eisers ongegrond.


Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, en mrs. R.J.G.H. Seerden en
S.A. Lemmens, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2026.








griffier voorzitter




Afschrift verzonden aan partijen op: 10 september 2026.





Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:761.


Verordening geldend van 5 oktober 2007 tot en met 18 december 2025.


Ingevolge dat artikel wordt de gemeenteraad in ieder geval als adviseur aangewezen als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 juni 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3334.


Zie blz. 79 van de welstandsnota.