ECLI:NL:RBLIM:2026:9521

RECHTBANK LIMBURG


Zittingsplaats Roermond



Bestuursrecht



zaaknummer: ROE 24/3909


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: W. Eilering),


en


het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen
(gemachtigde: mr. A.B.E. van Kan, D.J.P. Limpens en N. Smeets).


Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de geweigerde omgevingsvergunning voor de verkoop van seizoensartikelen door eiseres op de locatie [adres 1] in [plaats] . Eiseres is het niet eens met de geweigerde omgevingsvergunning. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.

2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3. Onder 4 e.v. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 8 e.v. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Onder 13 e.v. wordt het juridisch kader weergegeven. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 24. Daarbij gaat de rechtbank in op de door eiseres aangevoerde beroepsgronden. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.




Procesverloop

4. Eiseres heeft op 13 september 2023 bij verweerder een aanvraag ingediend voor het toestaan van de verkoop van seizoensartikelen (carnavals- en kerstartikelen) op haar locatie aan de [adres 1] in [plaats] . Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 6 november 2023 (het primaire besluit) afgewezen. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.

5. Bij besluit van 1 juli 2024 (het bestreden besluit) heef verweerder het door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de geweigerde omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

6. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

7. De rechtbank heeft het beroep op 1 juli 2026 op zitting behandeld. Het beroep is gelijktijdig behandeld met de zaak over de weigering om handhavend op te treden tegen Intratuin aan [adres 2] in Geleen (zaaknummer ROE 25/805). Aan de zitting hebben deelgenomen: eiseres, vertegenwoordigd door [naam] en bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigden van verweerder.




Overwegingen



Inleiding



8. Eiseres is huurder van het winkelpand aan de [adres 1] in [plaats] en exploiteert op dit adres een winkel voor verkoop van tuinmeubelen. Op 13 september 2023 heeft eiseres bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd ten behoeve van verkoop van seizoensartikelen. Concreet heeft eiseres daarbij verzocht om een vergunning te verlenen voor het op de begane grond van het winkelpand mogen verkopen van kerstartikelen en carnavalsartikelen. Omdat dit gebruik in de bestaande winkel voor de verkoop van tuinmeubelen in strijd is met het bestemmingsplan ‘Industrieterrein Noord, Sittard’ door de gemeenteraad vastgesteld op 31 juli 2012 (hierna: het bestemmingsplan), heeft eiseres de aanvraag ingediend voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

9. Verweerder heeft bij het primaire besluit de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan en omdat verweerder het op grond van het gemeentelijke detailhandelsbeleid niet gewenst acht van dat bestemmingsplan af te wijken. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt en daarbij aangevoerd dat verweerder ten onrechte vasthoudt aan de bepaling uit het bestemmingsplan waarmee qua maatvoering een beperking wordt gesteld aan de verkoop van branchevreemde artikelen. Volgens eiseres levert die planologische beperking, waarvan verweerder in dit geval weigert om af te wijken, evidente strijd op met de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) en heeft verweerder het primaire besluit op dat punt onvoldoende gemotiveerd.



Het bestreden besluit



10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de weigering onder aanvulling van de motivering in stand gelaten. Verweerder heeft daarbij, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften, nader gemotiveerd waarom de beperking die voortvloeit uit de planregels voor de verkoop van branchevreemde producten volgens verweerder in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Verweerder heeft de motivering daarbij specifiek aangevuld ten aanzien van de voorwaarde uit de Dienstenrichtlijn dat de beperking moet voldoen aan de eisen vanuit evenredigheid en geschiktheid en dat het doel dat met die beperking wordt gediend, coherent en systematisch wordt nagestreefd.
Beroepsgronden van eiseres

11. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en voert in beroep aan dat verweerder, ook met de aangevulde motivering, onvoldoende heeft onderbouwd dat de beperking die voortvloeit uit de planregel voor de verkoop van branchevreemde artikelen in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Eiseres is specifiek van mening dat de planologische beperking niet voldoet aan de vereisten van noodzakelijkheid en evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Volgens eiseres is de planologische beperking daarom evident in strijd met de Dienstenrichtlijn, waardoor de planregel in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten en verweerder de omgevingsvergunning niet op grond daarvan heeft mogen weigeren.



Omvang geschil



12. De rechtbank stelt vast dat eiseres met haar beroep wil bereiken dat de bestemmingsplanregel in dit geval buiten toepassing wordt gelaten vanwege evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Het beroep van eiseres over de geweigerde omgevingsvergunning spitst zich daarmee toe op exceptieve toetsing van de planologische beperking voor de verkoop van branchevreemde artikelen aan de Dienstenrichtlijn. Het gaat daarbij concreet om de vraag of verweerder voldoende heeft onderbouwd dat de beperking die voortvloeit uit de planregels in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. De rechtbank stelt verder vast dat niet in geschil is dat de planregel voldoet aan artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn, maar dat het geschil ziet op de vereisten van noodzaak en evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.



Het toetsingskader




- Omgevingswet


13. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Gelet op artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet moet het geschil worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht. Dat is de Wabo.


- Wabo


14. In artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is - voor zover hier van belang - bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.

15. Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1º, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend als is voldaan aan de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsregels en als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.


- Bestemmingsplan


16. Op grond van het bestemmingsplan heeft de locatie de bestemming ‘gemengd’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 6’. De locatie heeft verder de functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 4,2’ en ‘specifieke vorm van detailhandel-woninginrichting’.

17. Op grond van artikel 6.1, onder a en onder c, van de planregels zijn de voor ‘gemengd’ aangewezen gronden bestemd voor
a: detailhandel in de branches:
- brand- en explosiegevaarlijke goederen;
- auto’s, motoren, scooters en bromfietsen;
- boten, caravans en tenten;
- grove bouwmaterialen;
- landbouwwerktuigen;
- keukens, tegels en sanitair;
- zonwering, deuren en ramen;

(…)
c: detailhandel in de branche woninginrichting, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel – woninginrichting’.


18. Op grond van artikel 6.4, onder h van de planregels mag de oppervlakte van detailhandel in branchevreemde producten niet meer bedragen dan 10% van het bedrijfsvloeroppervlak tot een maximum van 250 m² met een maximum oppervlak van 100 m² per branchegroep.


- Dienstenrichtlijn


19. Op grond van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn - voor zover van belang - onderzoeken de lidstaten of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen: kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

20. In artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn zijn de volgende voorwaarden opgenomen voor het stellen van een dergelijke beperking:


discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;


noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;


evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.



21. Zoals volgt uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.
22. Het ligt op de weg van degene die een beroep doet op de Dienstenrichtlijn om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking in de zin van die richtlijn oplevert. Als die beargumentering is geleverd, ligt het vervolgens op de weg van het college om te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.

23. De beslissing om al dan niet omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo behoort tot de bevoegdheden van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter terughoudend moet toetsen.




Beoordeling door de rechtbank



Strijd met het bestemmingsplan?



24. Voordat de rechtbank toekomt aan de bespreking van de beroepsgronden over strijd met de Dienstenrichtlijn, toetst de rechtbank eerst (ambtshalve) of het door eiseres aangevraagde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan.

25. De rechtbank stelt voorop dat de aanvraag van eiseres voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ concreet ziet op het de begane grond van het winkelpand mogen verkopen van kersartikelen en carnavalsartikelen. Op grond van het bestemmingsplan heeft de locatie van eiseres de bestemming ‘gemengd’ met de functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 4,2’ en ‘specifieke vorm van detailhandel-woninginrichting’. Op grond van artikel 6.1 van de planregels is de locatie (onder meer) bestemd voor detailhandel in de branche woninginrichting, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel – woninginrichting’. In de specifieke gebruiksregels van artikel 6.4, onder h, is bepaald dat de oppervlakte van detailhandel in branchevreemde producten niet meer bedragen dan 10% van het bedrijfsvloeroppervlak tot een maximum van 250 m² met een maximum oppervlak van 100 m² per branchegroep.

26. Voor de vraag of het aangevraagde gebruik voor de verkoop van kerst- en carnavalsartikelen in strijd is met het bestemmingsplan, is eerst van belang of dat gebruik past binnen de algemene bestemmingsomschrijving van artikel 6.1 van het bestemmingsplan en de functieaanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel - woninginrichting’. Als dat gebruik namelijk past binnen de bestemming en de daarin al toegestane branches voor detailhandel, is daarmee ook geen sprake van detailhandel in branchevreemde producten als bedoeld in de betreffende specifieke gebruiksregel uit artikel 6.4, onder h. De vraag die de rechtbank dus eerst moet beantwoorden is of de verkoop van kerst- en carnavalsartikelen, zoals door eiseres aangevraagd, past binnen de functie ‘detailhandel - woninginrichting’. De rechtbank overweegt daarover als volgt.

27. Het begrip ‘woninginrichting’ is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Wel is in (artikel 1.52 van) het bestemmingsplan een definitie opgenomen van het begrip ‘woninginrichtingswinkel’. Daaronder wordt, voor zover hier van belang, verstaan: “een winkel met een assortiment dat gericht is op gebruik door particuliere consumenten voor de inrichting van het huis”. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat hieronder de duurzame inrichting van woningen moet worden begrepen en dat kerst- en carnavalsartikelen daar niet onder vallen. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat kerstartikelen slechts voor een bepaalde periode worden gebruikt ter decoratie van woningen en daarom niet gezien kunnen worden als duurzame inrichting. Daarom is de verkoop van zowel kerst- als carnavalsartikelen volgens verweerder niet aan te merken als passend binnen de functie ‘detailhandel - woninginrichting’. Dat carnavalsartikelen niet vallen onder deze functie is voor de rechtbank evident. De rechtbank volgt verweerder echter niet voor zover het gaat om de verkoop van kerstartikelen. Verkoop van kerstartikelen is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met de in het bestemmingsplan toegestane vorm van detailhandel in de branche woninginrichting. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.


27.1.
Uit de definitie van ‘woninginrichtingswinkel’ volgt dat een assortiment bestaande uit producten die gericht zijn op gebruik door particuliere consumenten voor de inrichting van hun woning, passend kan worden geacht binnen detailhandel in de branche woninginrichting. Verkoop van kerstartikelen kan worden aangemerkt als een assortiment aan producten voor de inrichting van het huis. Onder inrichting van het huis, oftewel woninginrichting, valt immers ook het woninginterieur, waaronder ook de aankleding, meubilering en stoffering van een woning vallen. Woningdecoratie met kerstartikelen kan daaronder naar het oordeel van de rechtbank ook worden geschaard, nu kerstartikelen ook dienen ter inrichting en/of aankleding van een woning.



27.2.
Dat het alleen om duurzame inrichting moet gaan, zoals verweerder stelt, blijkt niet uit de begripsbepaling en leest de rechtbank ook niet in de betreffende bestemmingsplanregeling. De rechtbank ziet niet in waarom decoratie die (of meubilair dat) gedurende enkele weken of maanden in een woning aanwezig is, geen inrichting van die woning zou betreffen.

28. Gelet op het voorgaande, heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat voor de verkoop van kerstartikelen een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van bestemmingsplan’ nodig was. Dit heeft echter niet tot gevolg dat verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren, nu de aanvraag van eiseres mede ziet op de verkoop van carnavalsartikelen en dit wel in strijd is met de bestemming. Het is (in beginsel) niet aan verweerder om de ingediende aanvraag op te splitsen in onderdelen die wel en onderdelen die niet voor verlening in aanmerking komen en eiseres heeft ook aangegeven beide soorten artikelen te willen verkopen. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres daarom - tenzij de hierna te behandelen beroepsgrond over de Dienstenrichtlijn slaagt - terecht in strijd geacht met het bestemmingsplan en als zodanig beoordeeld voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’. Niettemin acht de rechtbank voorgaand oordeel van belang voor partijen. Indien eiseres de betreffende verkoop beperkt tot kerstartikelen, past dit naar het oordeel van de rechtbank immers binnen de ter plaatse toegestane branche woninginrichting op grond van het omgevingsplan.



Dienstenrichtlijn



29. Eiseres stelt zich op het standpunt dat artikel 6.4, onder h, van de planregels in strijd is met artikel 15, derde lid, onder c en d, van de Dienstenrichtlijn. Deze planregel is volgens eiseres in strijd met de vereisten van noodzakelijkheid en evenredigheid. Het beperken van de mogelijkheid tot het verkoop van branchevreemde artikelen tot een maximum oppervlakte is volgens eiseres niet gerechtvaardigd of noodzakelijk om de doelstellingen van het gemeentelijk beleid dat is gericht op het voorkomen van leegstand te realiseren. Verweerder heeft volgens eiseres onvoldoende gemotiveerd waarom het weigeren van de omgevingsvergunning op grond van die beperking noodzakelijk is ter voorkoming van leegstand. Verder voldoet de planregel volgens eiseres niet aan het evenredigheidscriterium.

30. De rechtbank stelt vast dat het standpunt van eiseres zoals geformuleerd in het beroepschrift specifiek ziet op de planregel uit artikel 6.4, onder h die gaat over de verkoop van branchevreemde producten. De rechtbank begrijpt het standpunt van eiseres, gelet op het verhandelde ter zitting, echter zo dat eiseres meer in het algemeen de branchebeperking tot onder meer woninginrichting, zoals die volgt uit het bestemmingsplan en het beleid van verweerder, zonder het onbeperkt toestaan van branchevreemde producten in strijd acht met de Dienstenrichtlijn. De (algemene) planologische beperking tot vormen van detailhandel, waaronder in dit geval specifiek detailhandel binnen de branche woninginrichting, is immers bepalend voor de vraag of al dan niet sprake is van verkoop van een branchevreemd product als bedoeld in die betreffende planregel. De rechtbank beoordeelt daarom niet of de planregel over de verkoop van branchevreemde producten in strijd is met de Dienstenrichtlijn, maar beoordeelt of de branchebeperking (tot onder meer woninginrichting), zoals die volgt uit het bestemmingsplan en het beleid van verweerder, in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.

31. Voor de vraag of bepaald gebruik van gronden of bouwwerken is toegestaan, is het bestemmingsplan, dat aan gronden en bouwwerken een bepaalde bestemming toekent, bepalend. Indien het gewenste gebruik van gronden en of bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan, toetst verweerder bij een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning of toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Bij die toetsing wordt onder meer bezien of de aangevraagde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Indien de aanvrager van de omgevingsvergunning van mening is dat het niet toestaan van de door hem aangevraagde activiteit in strijd is met een hogere regeling, zoals de Dienstenrichtlijn, kan hij dat ook in die procedure aanvoeren. Wat betreft de wijze van toetsing geldt dat, aangezien in de procedure inzake de omgevingsvergunning het uitgangspunt een vastgesteld en (in dit geval) onherroepelijk bestemmingsplan is en de strijd met het bestemmingsplan de reden is waarom het gewenste gebruik niet kan plaatsvinden, in die procedure exceptief zal worden getoetst of de toepasselijke bestemmingsplanregeling in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

32. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over deze exceptieve toets volgt dat de mogelijkheid om een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. De Afdeling hanteert bij de hier aan de orde zijnde toets dus het evidentiecriterium. Dit houdt in dit geval in dat alleen indien sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn een planregel onverbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt.

33. De rechtbank dient in dit geval dus te beoordelen of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat de planologische beperking tot detailhandel binnen (voor zover hier relevant) de branche woninginrichting, met beperkingen ten aanzien van branchevreemde producten, in overeenstemming is met het genoemde artikel van de Dienstenrichtlijn.

34. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft onderbouwd waarom verweerder de branchebeperking die voortvloeit uit de planregels in overeenstemming acht met het door eiseres genoemde artikel van de Dienstenrichtlijn. In het navolgende beoordeelt rechtbank per geschilpunt de door verweerder gegeven onderbouwing en de daarover naar voren gebrachte beroepsgronden van eiseres.



Noodzaak: is er een dwingende reden van algemeen belang?



35. Eiseres stelt dat geen sprake is van een dwingende reden van algemeen belang die de branchebeperkende regels uit het bestemmingsplan rechtvaardigt. Het voorkomen van leegstand is volgens eiseres een te beperkt doel om de planologische branchebeperking te rechtvaardigen. Volgens eiseres heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat de planologische branchebeperking noodzakelijk is ter voorkoming van het door verweerder gestelde doel dat ziet op voorkoming van leegstand in de winkelcentra.

36. De rechtbank overweegt dat branchebeperkende regels op grond van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd moeten zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling, kan een goede ruimtelijke ordening een dwingende reden van algemeen belang opleveren, die een planregeling die als een beperking in de zin van de Dienstenrichtlijn is aan te merken, kan rechtvaardigen. Daarvoor moet wel voldoende gemotiveerd worden dat de planregeling nodig is om het beoogde ruimtelijke doel te bereiken.

37. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit heeft gemotiveerd waarom verweerder de beperking die voortvloeit uit de planregels noodzakelijk acht. Verweerder heeft zich daarover bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de beperking noodzakelijk is ter voorkoming van leegstand in de reguliere winkelgebieden en de centra van Sittard en Geleen. Verweerder heeft daarvoor onder meer verwezen naar het gemeenteraadsbesluit van 16 juli 2009 en de daarbij vastgestelde retailstructuurvisie, waarmee invulling is gegeven aan de betreffende locatie Industriepark Noord, waar de winkel van eiseres is gelegen, en de aanwijzing daarvan als perifere detailhandelslocatie. Verweerder heeft, aan de hand van een daarover uitgebracht advies van 27 mei 2009, toegelicht welke ruimtelijke aspecten van belang zijn voor het hanteren van branchebeperkende regels en regels voor maatvoering voor de verkoop van branchevreemde producten en dat er maximaal 100 m² per branchegroep mag worden gebruikt. Verweerder heeft er verder onder verwijzing naar het detailhandelsbeleid op gewezen dat het ter voorkoming van leegstand in de winkelcentra noodzakelijk is om voor de perifere locaties, zoals de locatie van eiseres, een selectieve branchering en maatvoering te hanteren. Op die manier worden volgens verweerder onaanvaardbare effecten op de reguliere winkelgebieden voorkomen met oplopende leegstand tot gevolg.

38. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich hiermee voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de planologische branchebeperking niet in strijd is met het noodzakelijkheidscriterium uit artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat de beperking die voortvloeit uit de planregels een dwingende reden van algemeen belang vormt met het oog op het voorkomen van leegstand in de reguliere winkelgebieden. Ter zitting heeft verweerder verder toegelicht dat het voorkomen van leegstand niet een op zichzelf staand doel is, zoals eiseres stelt, maar dat het gaat om het voorkomen van onaanvaardbare effecten op de reguliere winkelgebieden in algemene zin. Dit blijkt ook uit de motivering van het bestreden besluit. Verweerder heef daarover toegelicht dat het ook gaat om het behouden van de scheiding tussen centrum en perifere locaties om daarmee de leefbaarheid en vitaliteit in de winkelgebieden te bevorderen. Verweerder heeft hiermee naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat de selectieve branchering uit het bestemmingsplan een dwingende reden van algemeen belang oplevert in de vorm van een goede ruimtelijke ordening.



Evenredigheid



39. Eiseres voert verder aan dat de branchebeperkende regels uit het bestemmingsplan niet evenredig zijn. De planologische beperking heeft volgens eiseres tot gevolg dat de gewenste verkoop van kerst- en/of carnavalsartikelen niet toelaatbaar is. Volgens eiseres is die planologische beperking niet evenredig, omdat die beperking niet bijdraagt aan het gewenste doel van het college, onder meer om winkelleegstand te voorkomen. Ook heeft eiseres ter zitting bestreden dat de branchebeperkende regels en het beleid van verweerder bijdragen aan de leefbaarheid en vitaliteit in de winkelgebieden, zoals verweerder stelt.

40. De rechtbank overweegt dat in het kader van de evenredigheid zowel de effectiviteit als de geschiktheid van belang zijn. Bij de beantwoording van de vraag of een dergelijke beperking evenredig is in de zin van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn, dient te worden bezien of die beperking geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en of deze eis niet verder strekt dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.



Zijn de branchebeperkende regels geschikt?



41. Ten aanzien van de geschiktheid voert eiseres concreet aan dat het gewenste doel van het college om winkelleegstand in het centrum te voorkomen niet coherent en systematisch wordt nagestreefd. Ook door andere winkels en op andere locaties is namelijk sprake van verkoop van seizoensartikelen, zoals kerst- en carnavalsartikelen, en dit wordt volgens eiseres op grote schaal gedaan buiten het kernwinkelgebied en de winkelcentra, zoals in de onderhavige situatie ook aan de orde is.
42. De rechtbank overweegt dat in het kader van de evenredigheid beoordeeld dient te worden of de branchebeperkende planregels een geschikt middel zijn om het nagestreefde (beleids)doel te bereiken. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling, zijn branchebeperkende maatregelen geschikt als deze kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling. Het is aan verweerder om aannemelijk te maken dat de branchebeperking voor eiseres een zinvolle bijdrage levert aan die doelstelling. Zoals verder volgt uit rechtspraak van het Hof van Juriste van de Europese Unie, is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.

43. In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de brancheringsregeling uit het bestemmingsplan en het detailhandelsbeleid erop zijn gericht om de scheiding tussen centrum en perifere locaties te behouden om daarmee de leefbaarheid en vitaliteit in de winkelgebieden te bevorderen en winkelleegstand te voorkomen. Verweerder heeft gemotiveerd dat de brancheringsregeling uit het bestemmingsplan, zoals die geldt voor de locatie van eiseres, een zinvolle bijdrage levert aan de algemene doelstelling van het detailhandelsbeleid, waaronder leefbaarheid, duidelijke profilering, kwalitatieve versterking van het aanbod, kwantitatieve afname van het aantal meters en terugdringen van leegstand.

44. Verweerder heeft er verder in het bestreden besluit, in aanvulling op het primaire besluit, op gewezen dat in het onderhavige geval een specifieke bestemming van kracht is met regels die samenhangen met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel-woninginrichting’. De stelling van eiseres dat elders wel verkoop van seizoensartikelen mogelijk is, wordt door verweerder in zoverre onderschreven, dat er op andere plekken sprake kan zijn van ruimere gebruiksmogelijkheden als gevolg van een ruimere bestemming of het ontbreken van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel-woninginrichting’, zoals die in het onderhavige geval geldt. Zo heeft verweerder erop gewezen dat voor andere perifere winkellocaties, die feitelijk weliswaar naar aard vergelijkbaar zijn, andere functieaanduidingen en bestemmingen kunnen gelden. Ook maakt het bestemmingsplan het onder voorwaarden mogelijk om branchevreemde producten te verkopen voor locaties met andere bestemmingen of waarvoor een deelbestemmingsplan ‘Huis- en tuinboulevard’ van kracht is. Het planologisch toestaan van gevarieerde gebruiksmogelijkheden als gevolg van de vigerende bestemming, is volgens verweerder in lijn met het detailhandelsbeleid. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat in dat beleid is opgenomen dat op verschillende locaties andere mogelijkheden zijn gewenst en toegestaan, waardoor het mogelijk is dat voor andere situaties een andere beoordeling wordt gemaakt.

45. Verweerder heeft hiermee naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat de branchebeperkende regels uit het bestemmingsplan in lijn zijn met en zinvol bijdragen aan de doelstellingen van het detailhandelsbeleid van verweerder. Ook ziet de rechtbank, gelet op deze onderbouwing, geen aanleiding voor het oordeel dat de algemene beleidsdoelen niet coherent en systematisch worden nagestreefd. De enkele omstandigheid dat feitelijk sprake is van enkele door eiseres gestelde (illegale) situaties vanwege seizoensverkoop en verkoop van branchevreemde artikelen op andere perifere locaties in de gemeente, maakt niet dat niet wordt voldaan aan het vereiste van coherent en systematisch handelen. Uit die enkele omstandigheid blijkt namelijk niet dat het detailhandelsbeleid van verweerder niet consequent zou worden toegepast of dat het doel, gericht op de bevordering van leefbaarheid en vitaliteit in de winkelgebieden en voorkoming van leegstand in winkelcentra, door verweerder niet coherent en systematisch zou worden nagestreefd. Van het actief toestaan van verkoop van branchevreemde artikelen op perifere winkellocaties door verweerder, zoals eiseres veronderstelt, is niet gebleken en evenmin is gebleken dat verweerder in soortgelijke gevallen waarin eveneens de functieaanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel-woninginrichting’ geldt, besluiten heeft genomen die afwijken van de betreffende brancheringsregels uit het bestemmingsplan of het detailhandelsbeleid. Hierdoor kan niet gezegd worden dat verweerder het (beleids)doel, dat strekt tot bevordering van leefbaarheid en vitaliteit in de winkelgebieden en voorkoming van leegstand in winkelcentra, niet coherent en systematisch nastreeft.



Gaan de branchebeperkende regels verder dan nodig?



46. Ten aanzien van de effectiviteit voert eiseres aan dat de planologische beperking niet bijdraagt aan het gewenste doel van het voorkomen van winkelleegstand in het centrum en dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat dat gewenste doel niet op met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Eiseres bestrijdt allereerst dat sprake is van vestiging van dergelijke branches, voor verkoop van seizoensartikelen in het centrum en volgens eiseres is het ook nog niet voorgekomen dat een winkel in het centrumgebied of de aangewezen winkelgebieden heeft moeten verhuizen met het risico op leegstand vanwege het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de gevraagde branche. Verder bestrijdt eiseres dat het verbieden van de gevraagde branche voor de verkoop seizoensartikelen, zoals kerst- en carnavalsartikelen, eraan bijdraagt dat dat doel wordt bereikt. Volgens eiseres heeft het college geen begin van een onderbouwing daarvoor geleverd. Ook ten aanzien van de effectiviteit wordt daarom volgens eiseres niet aan het evenredigheidscriterium voldaan.

47. Voor zover eiseres in het kader van de evenredigheid het door verweerder na te streven doel bestrijdt, dat ziet op het voorkomen van leegstand in de winkelcentrum, verwijst de rechtbank naar het voorgaande onder 37 en 38, waarin de rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat de beperking die voortvloeit uit de planregels noodzakelijk is om onaanvaardbare effecten op de reguliere winkelgebieden in algemene te voorkomen en dat verweerder dat heeft kunnen zien als een dwingende reden van algemeen belang in de vorm van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt hierna het standpunt van eiseres in het kader van de effectiviteit, in die zin dat eiseres bestrijdt dat het verbieden van de gevraagde branche voor de verkoop seizoensartikelen, zoals kerst- en carnavalsartikelen, eraan bijdraagt dat het doel van verweerder dat is gericht op het voorkomen van winkelleegstand in de centra hiermee effectief kan worden nagestreefd en dat eiseres bestrijdt dat dat gewenste doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

48. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit heeft verwezen naar Bijlage 1 van het detailhandelsbeleid, waaruit blijkt dat uitgebreid is afgewogen dat de maatregelen in de vorm van brancheringsregels effectief zijn om de nagestreefde algemene doelen te bereiken en de maatregelen niet verder gaan dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken. Verweerder heeft in het bestreden besluit verwezen naar het detailhandelsbeleid waarin de toets aan de Dienstenrichtlijn heeft plaatsgevonden en waarin is opgenomen hoe de branche indeling, waarin het beleid en de bestemmingsplannen voorzien, bijdragen aan de algemene beleidsdoelen en ook specifiek het voorkomen van leegstand in de winkelgebieden. Daarin is onder meer opgenomen dat het onderscheid wordt gemaakt tussen grotere perifere winkelgebieden en kleine perifere winkelgebieden met een lokale functie en dat wanneer deze branche indeling wordt losgelaten dit zorgt voor het ontstaan van onduidelijk geprofileerde concentraties zonder cumulatieve attractie, waardoor de vitaliteit van deze winkelgebieden afneemt en de kans op leegstand groter wordt. Verweerder heeft bij het bestreden besluit, onder verwijzing naar het beleid en de toets van dat beleid aan de Dienstenrichtlijn, daarom voldoende gemotiveerd dat de branche-indeling en de daarmee samenhangende beperking in de planregels effectief kan bijdragen aan het nagestreefde doel. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar stelling dat verweerder geen begin van een onderbouwing heeft geleverd. Dat eiseres het met de branchebeperkende regels uit het bestemmingsplan niet eens is, maakt niet dat die regels niet kunnen bijdragen aan het beleidsdoel dat verweerder nastreeft.

49. Gelet op het voorgaande, heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat de branchebeperkende regels niet verder gaan dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de branchebeperkende regels uit het bestemmingsplan niet evenredig zijn.





Conclusie en gevolgen

50. De rechtbank is van oordeel de branchebeperkende regels uit het bestemmingsplan, gelet op de door verweerder gegeven onderbouwing, als zodanig niet evident in strijd is met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het beroep van eiseres op evidente strijd met de Dienstenrichtlijn slaagt daarom niet. Er is dan ook geen aanleiding om de betreffende branchebeperkende planregels buiten toepassing te laten.

51. De rechtbank ziet, gelet hierop, geen grond voor het oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren. Het beroep is ongegrond.

52. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.



















Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier.



Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 8 september 2026.






















Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Zie bijvoorbeeld uitspraken van de Afdeling van 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1745 en 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834 en 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3382.


Zie uitspraken van de Afdeling van 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1745 en van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616.


Zie uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616.


Zie uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4266.


Zie uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616.


Zie bijvoorbeeld uitspraken van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834 en van 25 juni 2025, ECLI:NL:RVSL2025:2861.


Zie bijvoorbeeld uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2863.


Zie bijvoorbeeld uitspraken van de Afdeling van 25 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1745 en 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834 en 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3382.