ECLI:NL:RBLIM:2026:7606

RECHTBANK LIMBURG


Zittingsplaats Roermond



Bestuursrecht



zaaknummer: ROE 24/3439


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juli 2026 in de zaak tussen
Stichting Platform Keelbos, uit Nuth, eiseres
(gemachtigde: A.H.M.J. Mathijsen),


en


de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(gemachtigde: mr. F. de Waal).


Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Vodafone Libertel B.V. uit Maastricht (vergunninghoudster)
(gemachtigde: mr. M. Karluk-Pellikaan).





Procesverloop

1. Op 23 augustus 2022 heeft vergunninghoudster een vergunning aangevraagd op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor werkzaamheden ten behoeve van het vervangen van een bestaande zendmast op de verzorgingsplaats ‘Veenbult’ gelegen naast de rijksweg A15 te Vuren. De minister heeft de gevraagde vergunning bij besluit van 19 juli 2023 (het primaire besluit) verleend.

2. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. De minister heeft het bezwaar van eiseres bij beslissing op bezwaar van 7 mei 2024 (het bestreden besluit) gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft daarbij het primaire besluit grotendeels in stand gelaten.

3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] namens eiseres, de gemachtigde van de minister, [gemachtigde 3] namens de minister, de gemachtigde van vergunninghoudster en [gemachtigde 4] namens vergunninghoudster.




Beoordeling door de rechtbank



Totstandkoming van het bestreden besluit



4. Eiseres is een belangenbehartiger voor de ontwikkeling van beleid op het terrein van homo-emancipatie. Volgens artikel 3, onder negen, van haar statuten heeft eiseres onder andere als doel het streven naar het open houden van homo-ontmoetingsplaatsen en het behartigen van de belangen van de bezoekers daarvan. Ook heeft eiseres volgens artikel 3, derde lid, van haar statuten ten doel het streven naar het open houden van openbare verzorgingsplaatsen, parkeerplaatsen en andere plaatsen zonder voorzieningen en het behartigen van de belangen van de bezoekers daarvan.

5. Vergunninghoudster is voornemens om ter hoogte van de verzorgingsplaats ‘Veenbult’ (de verzorgingsplaats), gelegen naast de rijksweg A15 nabij hectometerpaal 102,3 aan de rechterzijde, een bestaande zendmast te demonteren en te verwijderen. Daarvoor wil zij 200 m2 bosschage verwijderen en tijdelijk rijplaten leggen alvorens een nieuwe zendmast te plaatsen. De te verwijderen bosschage wordt in de omgeving herplant. Zij heeft hiervoor op 23 augustus 2022 een vergunning aangevraagd bij de minister op grond van de Wbr.

6. Met het primaire besluit is aan vergunninghoudster een Wbr-vergunning verleend voor:


“het demonteren en verwijderen van de bestaande zendmast en 200 m2 bosschage, het tijdelijk leggen van rijplaten, en het plaatsen, behouden en onderhouden van een zendmast, een hek en verdere bijkomende werken binnen het hek op verzorgingsplaats Veenbult naast de rijksweg A15 nabij hmp. 102,3 rechts, in de gemeente West Betuwe.”



Aan deze vergunning zijn twaalf voorschriften verbonden.


7. In de te verwijderen bosschage bij de verzorgingsplaats is een homo-ontmoetingsplaats (hierna: HOP) aanwezig. Eiseres heeft in verband met de gevolgen van de vergunning voor de HOP bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hangende dit bezwaar heeft eiseres om een voorlopige voorziening verzocht. Dit verzoek is door de voorzieningenrechter afgewezen vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang.

8. Bij besluit van 29 september 2023 heeft de minister het primaire besluit gewijzigd. Daarbij heeft de minister het derde lid van voorschrift 11 aangepast, in zoverre dat de te realiseren onderhoudsstrook van vijf meter breed rondom de zendmast en het hek teruggebracht wordt naar één meter. Eiseres heeft ook tegen dit wijzigingsbesluit bezwaar gemaakt.

9. Met voornoemde wijziging is aan een deel van de bezwaren van eiseres tegemoet gekomen. Door de onderhoudsstrook te verkleinen, kan de verwijderde bosschage dichter bij de zendmast herplant worden. 170 m2 van de 200 m2 te verwijderen bosschage wordt vanwege de wijziging rondom de zendmast herplant. De minister heeft in het bestreden besluit de bezwaren van eiseres op dit punt gegrond verklaard. Voor het overige heeft de minister het (gewijzigde) primaire besluit in stand gelaten.

10. Op 24 juni 2026 heeft de minister de rechtbank bericht dat de te verwijderen bosschage is teruggebracht van 200 m2 tot 60 m2. Deze oppervlakte van 60 m2 wordt na afloop van de werkzaamheden herplant rondom de zendmast, zodat in de eindsituatie geen sprake is van vermindering van de oppervlakte van de bosschage. De te verwijderen (en op dezelfde plek terug te brengen) bosschage wordt op de hiernavolgende luchtfoto afgebeeld.








Afbeelding: de te verwijderen bosschage van 60 m2 (bron: dossierstuk minister)





Omvang van het geding



11. Eiseres heeft een deel van haar beroepsgronden gericht tegen de onherroepelijk geworden omgevingsvergunning die door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe (het college) aan vergunninghoudster is verleend op 12 juli 2022 voor het vervangen van de zendmast, waarin onder andere is vermeld dat geen struiken of bomen worden verwijderd. De door het college verleende omgevingsvergunning ligt bij de rechtbank niet ter beoordeling voor en de rechtbank is ook niet bevoegd om over deze omgevingsvergunning te oordelen. Alle door eiseres aangevoerde gronden die geen betrekking hebben op de door de minister verleende omgevingsvergunning van 19 juli 2023, met inbegrip van de wijziging daarvan op 29 september 2023, en het daarop volgende bestreden besluit, waaronder de rechtmatigheid van de door het college verleende omgevingsvergunning en het al dan niet ontbreken van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, vallen buiten de omvang van het geding en worden daarom niet besproken door de rechtbank. Voor zover eiseres met de beroepsgrond over het niet verwijderen van struiken of bomen bedoelt dat om die reden de Wbr-vergunning niet het verwijderen van de bosschage had mogen omvatten, wordt deze wel behandeld.




Toetsingskader



12. De vergunning is aangevraagd en verleend voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Het oude recht, in dit geval de Wbr, blijft daarom op de verleende vergunning en het bestreden besluit van toepassing.

13. Artikel 2 van de Wbr luidt als volgt:

1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:

a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;


b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.


2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

3. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik van waterstaatswerken door of vanwege Onze Minister van Verkeer en Waterstaat in het kader van de aanleg, wijziging, verbetering of het beheer van die waterstaatswerken of de regeling van het verkeer over die waterstaatswerken.

14. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr is het weigeren, wijzigen of intrekken van een vergunning, met inbegrip van een vergunning als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Wbr, slechts mogelijk ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Het tweede lid van artikel 3 van de Wbr bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde besluiten mede kunnen strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen.



Gronden van beroep





Opmerking vooraf



15. Al hetgeen eiseres heeft gesteld over de algemene werkwijze van de minister in andere gevallen dan onderhavige vergunning, zal de rechtbank onbesproken laten. De rechtbank kan enkel een oordeel vellen over het bestreden besluit dat haar ter beoordeling voorligt en of het bestreden besluit op rechtmatige wijze tot stand is gekomen. In dit licht zal de rechtbank de door eiseres aangevoerde stellingen, in het bijzonder over schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur en grondrechten, in het navolgende bespreken.



Briefgeheim



16. Eiseres stelt dat vergunninghoudster in strijd met haar recht op briefgeheim emailberichten aan de rechtbank heeft gezonden. Zij is van mening dat de rechtbank deze emailberichten buiten beschouwing moet laten.

17. Zoals ter zitting met partijen is besproken, heeft de rechtbank de betreffende emailberichten niet betrokken bij het doen van deze uitspraak. Het standpunt van eiseres over het al dan niet schenden van het recht op briefgeheim zal de rechtbank daarom buiten beschouwing laten.



Heeft de minister de belangen van de bezoekers van de HOP voldoende meegewogen?



18. Volgens eiseres heeft de minister ten onrechte geen rekening gehouden met de belangen van de bezoekers van de HOP. Eiseres stelt dat de belangen van deze bezoekers belangen zijn zoals bedoeld in artikel 3 van de Wbr en daarom betrokken hadden moeten worden bij de besluitvorming. Zij verwijst daarbij naar de memorie van toelichting op de Wbr, waaruit blijkt dat ook onder andere cultuurhistorische waarden een belang kunnen vormen in de zin van artikel 3 van de Wbr.

19. Volgens de minister vallen de belangen van de bezoekers van de HOP buiten het toetsingskader van artikel 3 van de Wbr, gelet onder andere op een door de minister aangedragen uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 april 2024. Voor zover de belangen van de bezoekers wel bij de besluitvorming betrokken hadden moeten worden, stelt de minister dat deze belangen minder zwaar wegen dan het belang van vergunninghoudster bij het uitvoeren van de werkzaamheden en het algemene belang dat gebaat is bij een goede mobiele dekkingsgraad.

20. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de belangen van de bezoekers van de HOP niet onevenredig geschaad worden door het bestreden besluit, nog los van de vraag of deze belangen door de minister meegewogen hadden moeten worden of niet. De te verwijderen bosschage is inmiddels teruggebracht naar slechts 60 m2, waardoor er voldoende ruimte op het perceel resteert voor de activiteiten van de bezoekers van de HOP. Zowel de minister als vergunninghoudster zijn de bezoekers van de HOP tegemoetgekomen in hun belangen, door het primaire besluit zodanig aan te passen dat de te plaatsen onderhoudsstrook verkleind wordt waardoor de bosschage voor een groter gedeelte in stand gelaten kan worden. Het tijdelijk verwijderen van 60 m2 is geen zodanige inbreuk op het gebruik dat de bezoekers van de HOP van dit openbaar toegankelijke gebied maken, dat om die reden de vergunning geweigerd had moeten worden. De rechtbank ziet daarmee geen aanleiding voor het oordeel dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de bezoekers van de HOP. Daar staat tegenover dat de minister aan het belang van vergunninghoudster en het algemene belang dat gediend is met het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank meer gewicht heeft mogen toekennen dan aan het belang van de bezoekers van de HOP bij het behoud van de 60 m2 aan bosschage die tijdelijk verwijderd wordt. Om voldoende dekking te garanderen - wat een wettelijke plicht is - is het voor vergunninghoudster noodzakelijk dat zij de nieuwe zendmast in werking heeft alvorens de huidige zendmast wordt afgebroken. Niet alleen het belang van vergunninghoudster is hiermee gediend, ook het belang van de twee andere telecomproviders die gebruik maken van de zendmast, alsmede het algemeen belang, is hiermee gediend. Op de vraag of voor een alternatieve locatie of alternatieve wijze van uitvoering had moeten worden gekozen, gaat de rechtbank hierna in.

21. Deze beroepsgrond slaagt niet.



Heeft de minister voldoende rekening gehouden met alternatieven?



22. Eiseres is van mening dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de door haar aangedragen alternatieven, zoals het plaatsen van een tijdelijke zendmast zodat de nieuwe zendmast op de plaats van de huidige zendmast teruggeplaatst kan worden. Daarnaast stelt eiseres dat de zendmast verder richting de openbare weg geplaatst had kunnen worden.

23. Ter zitting heeft vergunninghoudster gemotiveerd toegelicht waarom de door eiseres aangedragen alternatieven niet mogelijk zijn. De minister heeft zich bij deze toelichting aangesloten.

24. De rechtbank overweegt dat het in eerste instantie aan de minister is om te beslissen omtrent de aanvraag zoals deze is ingediend. Indien het aangevraagde project op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het weigeren van de vergunning leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.

25. Onder 20 is geoordeeld dat de minister het aangevraagde project op zichzelf aanvaardbaar heeft mogen achten. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van alternatieven die leiden tot een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarbij neemt de rechtbank in overweging dat de minister voor een groot gedeelte aan de bezwaren van eiseres ten aanzien van het verwijderen van de bosschage tegemoet is gekomen. Vergunninghoudster heeft de bezwaren van de door eiseres aangehaalde alternatieven duidelijk toegelicht. Met het oog op de bestaande infrastructuur waarbij wordt aangesloten en het kabelnetwerk dat in de grond aanwezig is (en in de weg ligt aan een alternatieve locatie), is het niet mogelijk om de zendmast op een andere plek te verwezenlijken zonder hiervoor het bestaande kabelnetwerk te wijzigen. Opschuiven richting de weg leidt weer tot verlies van een deel van de groenstrook (gras) die onderdeel uitmaakt van de verzorgingsplaats. Daarnaast is het realiseren van een tijdelijke mast bezwaarlijk vanuit het oogpunt van de drie betrokken telecomproviders, nog daargelaten de vraag of dit niet ook tot het verwijderen van bosschage zou leiden vanwege de werkzaamheden ten behoeve van de tijdelijke en de nieuwe zendmast.

26. Deze beroepsgrond slaagt niet.



Vertrouwensbeginsel



27. Volgens eiseres heeft de minister toegezegd het gebruik van de HOP niet te beletten, terwijl de verleende vergunning wel een beletsel vormt voor het gebruik van de HOP, net als andere werkzaamheden die op de verzorgingsplaats hebben plaatsgevonden. Eiseres stelt dat dit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Daarnaast beroept eiseres zich op de door het college verleende omgevingsvergunning, waaruit eiseres stelt het vertrouwen te hebben ontleend dat geen struiken zouden worden verwijderd.

28. De bestuursrechter hanteert bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel een vast stappenplan. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet ten eerste aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

29. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de door eiseres overgelegde stukken geenszins dat de minister heeft toegezegd geen gebruik te zullen maken van de bevoegdheid om de vergunning in kwestie te verlenen of heeft toegezegd dat in dat kader geen bomen of struiken zullen worden verwijderd. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom ten aanzien van het al dan niet verlenen van de vergunning niet.

30. Ten aanzien van de omgevingsvergunning die door het college is verleend oordeelt de rechtbank als volgt. Zoals onder 11 overwogen kan de rechtbank enkel oordelen of het bestreden besluit al dan niet rechtmatig is. Het daartoe behorende toetsingskader heeft de rechtbank onder 12 en verder uiteen gezet. De door eiseres gestelde discrepantie tussen de door het college verleende omgevingsvergunning en het bestreden besluit behoort niet tot dit toetsingskader. Voor zover van deze discrepantie al sprake zou zijn, hetgeen de rechtbank overigens niet gebleken is, leidt dit daarom niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is. In dit verband merkt de rechtbank nog op dat de Wbr-vergunning niet alleen ziet op de nieuwe mast waarvoor de omgevingsvergunning verleend is (en waarvoor wellicht geen struiken of bomen verwijderd hoeven te worden) maar ook op het verwijderen van de bestaande mast en de daarbij behorende werkzaamheden, waaronder het verwijderen van de bosschage. Daarnaast merkt de rechtbank op dat de minister niet gebonden is aan eventuele toezeggingen, voor zover daarvan al sprake is, die door een ander bestuursorgaan zijn gedaan.

31. Deze beroepsgrond slaagt niet.



Grondrechten



32. Eiseres beroept zich verder op een aantal grondrechten en mensenrechten ter onderbouwing van haar standpunt dat het bestreden besluit onrechtmatig is. De rechtbank ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in strijd met deze rechten van eiseres en de bezoekers van de HOP gehandeld heeft. Eiseres heeft geen zakelijk recht op de bosschage en de rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat de bezoekers van de HOP door de minister worden geweerd van het perceel of dat anderszins sprake is van ontmoediging. Ter zitting heeft de minister in dit verband toegelicht welke werkzaamheden in het verleden op de verzorgingsplaats hebben plaatsgevonden en wat de aanleiding daarvoor was. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. De gevolgen voor de bezoekers van de HOP vanwege het verwijderen van een klein deel van de bosschage zijn beperkt en tijdelijk.




Conclusie en gevolgen


33. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister de vergunning heeft mogen verlenen en met het bestreden besluit in stand heeft mogen laten. Het beroep is daarom ongegrond. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.






Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. L. van der Genugten, griffier.



Uitgesproken in het openbaar op: 24 juli 2026














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 24 juli 2026





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



ECLI:NL:RBLIM:2023:7466.


Kamerstukken II 1995/96, 24573, 3, pagina 9.


ECLI:NL:RVS:2024:1704.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340, r.o. 12.2.


ECLI:NL:RVS:2024:844.