ECLI:NL:RBGEL:2026:7111

RECHTBANK GELDERLAND


Zittingsplaats Arnhem



Bestuursrecht



zaaknummer: ARN 26/4093

uitspraak van de voorzieningenrechter van


in de zaak tussen


[verzoeker] , uit [woonplaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. L. Zuurbier),


en


het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hattem
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] , [gemachtigde 3] ).


Samenvatting


1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een aan verzoeker opgelegde last onder dwangsom. Verzoeker is het hier niet mee eens. Hij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoeker.



1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af omdat het bezwaar van verzoeker geen redelijke kans van slagen heeft. Anders dan verzoeker meent, is de last voldoende duidelijk is en is van een zicht op legalisatie geen sprake. De voorzieningenrechter is ook van oordeel dat de (verlengde) begunstigingstermijn voldoende tijd biedt om aan de opgelegde last onder dwangsom te voldoen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.




Procesverloop


2. In het besluit van 25 juni 2026 heeft het college aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd omdat verzoeker zonder omgevingsvergunning gronden nabij zijn woningen, die zijn bestemd als “Bos”, in gebruik heeft genomen als erf. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.



2.1.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 3 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college.




Beoordeling door de voorzieningenrechter



Waar gaat deze zaak over?

3. Op 22 april 2026 heeft de toezichthouder Omgevingswet van de gemeente Hattem vastgesteld dat verzoeker een deel van het perceel [nummer] in gebruik heeft genomen als erf en dat op die gronden onder andere een vijver en een overkapping zijn aangebracht. Dit is volgens de toezichthouder in strijd met de bestemming van het perceel (namelijk: “Bos”) en daarnaast is het perceel volgens de toezichthouder in eigendom van de gemeente. Het voornoemde perceel ligt aan de noordzijde van het perceel [adres] in Hattem waarop verzoeker woont.



3.1.
Het college heeft op 25 juni 2026 een last onder dwangsom opgelegd aan verzoeker. In de last onder dwangsom is aangegeven dat verzoeker voor de geconstateerde omgevingsplanactiviteiten geen omgevingsvergunning heeft terwijl dat wel verplicht is. Daarmee handelt verzoeker in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Daarnaast is sprake van de volgende overtredingen:


de plaatsing van een overkapping (ook in strijd met artikel 22.26 omgevingsplan Hattem);


de ingebruikname van als “Bos” bestemde grond als erf;


het aanbrengen van verharding en het graven van waterpartijen (in strijd met artikel 8.4.1 lid b en c bestemmingsplan “Hattem Zuidoost”).





3.2.
In het besluit zijn aan verzoeker de volgende lasten opgelegd:


last a (overkapping): beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet en artikel 22.26 van het omgevingsplan gemeente Hattem door verwijdering van de overkapping, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per week met een maximum van € 10.000,-;


last b (gebruik tuin/erf): beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet door verwijdering van gazon, tuinbeelden, meubilair, struiken, hagen en planten, op straffe van een dwangsom van € 5.000,- per week met een maximum van € 50.000,-;


last c (verharding): beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet door verwijdering van de aangebrachte verharding, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per week met een maximum van € 10.000,-;


last d (waterpartij): beëindigen en beëindigd houden van de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet door dempen van de vijver, op straffe van een dwangsom van € 1.000,- per week met een maximum van € 10.000,-.




Het college heeft de begunstigingstermijn in het besluit gesteld op 1 september 2026.




3.3.
Op 24 augustus 2026 heeft het college de in het dwangsombesluit genoemde begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.



Inhoud verzoek


4. Verzoeker verzoekt primair de werking van het besluit van 25 juni 2026 te schorsen voor zover het de begunstigingstermijn betreft, en te bepalen dat de begunstigingstermijn wordt opgeschort dan wel verlengd tot zes weken na de datum waarop het college op het bezwaarschrift van verzoeker heeft beslist.
Verzoeker verzoekt subsidiair enige andere voorlopige voorziening te treffen die de voorzieningenrechter passend acht om te voorkomen dat verzoeker dwangsommen verbeurt voordat op zijn bezwaar is beslist.



Is sprake van een spoedeisend belang?


5. Verzoeker betoogt dat sprake is van een spoedeisend belang. Verzoeker vindt dat hij gedwongen wordt om onomkeerbare maatregelen te treffen om het perceel [nummer] in de oude staat te herstellen door verwijdering van de overkapping, verharding, beplanting en het dempen van de vijver. Ook vindt verzoeker dat de opgelegde last onduidelijk is. Daarnaast loopt verzoeker zonder schorsing of verlenging van de begunstigingstermijn het risico dat hij, hangende de bezwaarprocedure, dwangsommen verbeurt tot een gezamenlijk maximum van € 80.000,- (viermaal opgelegde lasten), zonder dat op zijn bezwaar is beslist.



5.1.
Voor het treffen van een voorlopige voorziening hangende de bezwaarprocedure bestaat alleen aanleiding als sprake is van een spoedeisend belang. Daarvan is sprake als de beslissing op bezwaar niet kan worden afgewacht. Een beslissing op bezwaar kan niet worden afgewacht als er vóór die tijd onomkeerbare gevolgen ontstaan of dreigen te ontstaan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat er in dit geval sprake is van een spoedeisend belang. De verwijdering van dat wat in de last onder dwangsom van 1 september 2026 is opgedragen is onomkeerbaar en uit de gedingstukken blijkt dat verzoeker omgevingsvergunningen heeft aangevraagd ter legalisering van de situatie. Daarnaast speelt nog een civiele procedure over de eigendom van het perceel. Onder deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van onverwijlde spoed als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.



Toetsingskader

6. De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van een overtreding. Als sprake is van een overtreding, dan is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving.




6.1.
In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden. Dat is bijvoorbeeld het geval als handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel zijn.



Is de last voldoende duidelijk en concreet?

7. Verzoeker betoogt dat de lasten onvoldoende duidelijk en concreet zijn. Hij voert daartoe aan dat het bestreden besluit geen situatietekening bevat waarop het gebied van 1.100 m² en de afzonderlijke objecten (verharding, waterpartij, overkapping, tuingebruik) zijn aangeduid. Verzoeker kan daardoor niet met voldoende zekerheid vaststellen welke maatregelen hij precies moet nemen om verbeurte van dwangsommen te voorkomen, en dat klemt nu het door verzoeker in de civiele procedure geclaimde gedeelte een andere omvang heeft dan de door het college gestelde 1.100 m2.




7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de last en de genoemde herstelmaatregelen duidelijk zijn. Het college voert daartoe aan dat het bestreden besluit uit vier deellasten bestaat om een aantal overtredingen van de Omgevingswet te beëindigen en beëindigd te houden. Verzoeker heeft sinds 2015 de als “Bos” bestemde grond getransformeerd tot tuin/erf. Zijn werkzaamheden moet hij ongedaan maken. De situatie is niet dusdanig onduidelijk dat verzoeker uitsluitend met een situatietekening gevolg zou kunnen geven aan de last. De last onder dwangsom vermeldt één keer dat de overtredingen een oppervlakte van 1.100 m2 beslaan. Dit om te laten zien wat de omvang van de overtreding is. Als verzoeker meent dat het een andere oppervlakte betreft is dat ook goed omdat de deellasten niet voorschrijven om een bepaalde oppervlakte af te breken/te ontruimen. Het gaat het college primair om de grond die een bosbestemming heeft. Dat is het perceel dat naast het kadastrale perceel van verzoeker ligt.



7.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) blijkt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.



7.3.
Verzoekers betoog dat de opgelegde lasten onvoldoende duidelijk en concreet zijn volgt de voorzieningenrechter niet. Uit de last onder dwangsom blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter duidelijk dat het besluit ziet op de gronden ten noorden van het perceel van verzoeker en de inrichting daarvan door verzoeker. Ook is voor de verschillende lasten duidelijk welke overtredingen ongedaan moeten worden gemaakt (zie onder 3.2). De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.



Is sprake van concreet zicht op legalisatie?

8. Verzoeker betoogt dat het college geen deugdelijk en op de concrete feiten toegespitst legalisatieonderzoek heeft verricht, maar zich uitsluitend heeft gebaseerd op zijn eigen, door verzoeker gemotiveerd betwiste, standpunt dat verzoeker geen belanghebbende is bij een eventuele vergunningaanvraag omdat hij geen eigenaar zou zijn van de grond waarop de last onder dwangsom ziet. Dit heeft als gevolg dat het college vooraf al aangeeft een legaliserende omgevingsvergunning niet-ontvankelijk te verklaren wegens het, volgens het college, ontbreken van belanghebbendheid. Het college stelt onder verwijzing naar jurisprudentie dat verzoeker geen belanghebbende is, omdat hij geen eigenaar is, en dat daardoor de voorgenomen activiteiten niet kunnen worden verwezenlijkt. Dit standpunt is onhoudbaar omdat het eigendom nu juist betwist wordt door verzoeker en de activiteiten reeds zijn verwezenlijkt. Verzoeker is dus wel degelijk belanghebbende bij een legaliserende omgevingsvergunning. Verzoeker heeft een omgevingsvergunning aangevraagd en daarin onderbouwd dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en dat op basis van het gelijkheidsbeginsel een omgevingsvergunning niet geweigerd kan worden nu er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit betekent dat er concreet zicht is op legalisatie.




8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de enkele indiening van een aanvraag, ook al is de aanvraag voorzien van een ruimtelijke onderbouwing, niet betekent dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Verzoeker is geen belanghebbende omdat het perceel waar de last onder dwangsom op ziet in eigendom is van de gemeente en de gemeente niet wil meewerken aan legalisatie. De enkele omstandigheid dat verzoeker betwist dat de grond in eigendom is van de gemeente, maakt niet dat sprake is van belanghebbendheid. Het college wil bovendien geen omgevingsvergunning verlenen om de overtredingen te legaliseren. Het college wil dat de grond de bestemming “Bos” blijft houden. Het college verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2021 waaruit blijkt dat het enkele feit dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Wat betreft verzoekers beroep op het gelijkheidsbeginsel stelt het college dat verzoeker concrete locaties noemt, maar niet of onvoldoende onderbouwt dat het om een zelfde situatie gaat. Voor zover op andere adressen ook bosgrond in vergelijkbare omvang als erf in gebruik is genomen zonder onze toestemming, zal het college ook daar handhavend tegen optreden.



8.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat partijen het er niet over eens zijn wie eigenaar is van het deel van het perceel waar de last onder dwangsom op ziet. Verzoeker stelt dat hij door verjaring eigenaar is geworden van de grond, het college betwist dat en stelt dat de grond nog altijd in eigendom is van de gemeente. Op het moment van deze uitspraak loopt een civielrechtelijke procedure die hierover gaat. Die procedure staat, anders dan verzoeker betoogt, niet in de weg aan het oordeel dat geen sprake is van zicht op legalisatie. Daarvoor is voldoende dat het college, ongeacht wie eigenaar is van de grond, niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan.



8.3.
Verzoekers betoog over het gelijkheidsbeginsel maakt het voorgaande niet anders. De voorzieningenrechter volgt het college in zijn standpunt dat niet is gebleken dat sprake is van gelijke gevallen. De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.



Had het college een langere begunstigingstermijn moeten geven?

9. Verzoeker voert aan dat het college een langere begunstigingstermijn had moeten toestaan. Dit is volgens verzoeker zo omdat hij legaliserende omgevingsvergunningen heeft aangevraagd en dat de behandeling daarvan tijd kost. Ook wijst verzoeker op de civiele procedure die loopt over de eigendom van het perceel [nummer] . Verzoeker verwacht dat deze procedure gunstig voor hem zal aflopen. Verzoeker voert ook aan dat er gelijke gevallen zouden waarin het college niet handhavend heeft opgetreden. Daartoe heeft verzoeker een Woo-verzoek ingediend bij het college. Op dat verzoek is nog geen reactie ontvangen.




9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat terecht een last onder dwangsom is opgelegd omdat sprake is van een overtreding. Er zijn volgens het college geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving had moeten worden afgezien. Daarnaast is de begunstigingstermijn volgens het college lang genoeg om aan de last te voldoen. Daarbij heeft het college aangegeven dat zij de gronden op de bestemming “Bos” zo spoedig mogelijk wil herstellen naar de oude staat.



9.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat sprake is van een overtreding. Dit is ook niet in geschil. Dat wat aanwezig is op het perceel aan de noordzijde van verzoekers perceel is aanwezig in strijd met de bestemming “Bos”. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. Er is ook geen sprake van een bijzonder geval waarin door het college van handhavend optreden had moeten worden afgezien. Weliswaar heeft verzoeker omgevingsvergunningen aangevraagd om de ontstane situatie te legaliseren, volgens het college is niet verzoeker eigenaar van het perceel, maar de gemeente. Dat betekent volgens het college dat verzoeker niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij een dergelijke aanvraag. Daarnaast heeft het college aangegeven dat ook indien zal blijken dat verzoeker wel (gedeeltelijk) de eigendom heeft van het perceel geen zicht op legalisatie bestaat omdat het college het gebruik van de bestemming “Bos” niet wil wijzigen. Het is de voorzieningenrechter ook niet gebleken van een vergelijkbare situatie waarin het college niet handhavend heeft opgetreden. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel kan daarom niet slagen. Dit betekent dat het bezwaar van verzoeker geen redelijke kans van slagen heeft.



9.3.
Verzoeker heeft in het besluit van 25 juni 2026 een begunstigingstermijn gekregen tot 1 september 2026. Naar aanleiding van het verzoek om een voorlopige voorziening heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter stelt voorop dat een begunstigingstermijn ertoe strekt de overtreder de gelegenheid te bieden de overtreding te beëindigen zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Als uitgangspunt geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Bij het bepalen van de begunstigingstermijn komt het bestuursorgaan enige vrijheid toe. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan. De voorzieningenrechter oordeelt dat de door het college gegeven begunstigingstermijn tot 1 september 2026 voldoende was om aan de last te voldoen, mede gelet op het feit dat bij de vaststelling van duur van de begunstigingstermijn rekening is gehouden met de zomerperiode. Verzoeker heeft naar aanleiding van het ingediende verzoek om een voorlopige voorziening een langere begunstigingstermijn gekregen tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter oordeelt dat niet is gebleken van omstandigheden die een langere begunstigingstermijn rechtvaardigen. De bezwaargrond heeft geen redelijke kans van slagen.



Overige gronden

10. Verzoeker betoogt verder nog dat het handelen van het college de vraag oproept of het college zijn handhavingsbevoegdheid (mede) inzet om zijn gestelde eigendomsaanspraak in de civiele procedure te effectueren (détournement de pouvoir). En hij betoogt dat het college bij het opleggen van de last onder dwangsom ten onrechte niet heeft betrokken dat over de eigendom van het betrokken perceelsgedeelte een civiele procedure aanhangig is.




10.1.
Uit artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat sprake is van détournement de pouvoir wanneer het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van overtredingen (zie onder 6). Het college moet in zo’n geval in beginsel gebruik maken van zijn bevoegdheid om te handhaven. In dat licht valt niet in te zien dat het college zijn handhavingsbevoegdheid inzet om zijn gestelde eigendomsaanspraak in de civiele procedure te effecturen. Het college heeft daarnaast duidelijk gesteld dat hij hecht aan het behoud van de waarde bos en daarom geen omgevingsvergunning wil verlenen voor zaken die daarvan afwijken.



10.2.
Wat betreft het betrekken van de civiele procedure bij het opleggen van de last onder dwangsom stelt de voorzieningenrechter vast dat uit de reactie op de zienswijze blijkt dat het college de civiele procedure in de besluitvorming heeft betrokken. In de zienswijze staat namelijk over de bomenkap (die geen onderdeel uitmaakt van de last onder dwangsom): “Gelet op uw zienswijze zullen we ons voornemen op dit onderdeel intrekken. Wij zullen in de civiele zaak dit onderwerp inbrengen en schadevergoeding eisen wegens onrechtmatige daad, waarna wij zelf zullen herplanten. Mocht het resultaat van de civiele procedure voor ons onbevredigend zijn, zullen we de bestuursrechtelijke handhaving op dit onderdeel weer oppakken.” Dat neemt niet weg, zo blijkt uit de stukken en is ook op de zitting gebleken, dat de civiele procedure voor het college niet in de weg staat aan het opleggen van de vier lasten voor de in het bestreden besluit genoemde overtredingen. Het college is namelijk hoe dan ook niet bereid om mee te werken aan legalisatie van gebruik van de gronden in strijd met de bestemming “Bos”. De bezwaargronden hebben geen redelijke kans van slagen.



De belangenafweging van de voorzieningenrechter

11. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoeker die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt. Het college stelt dat zijn belang bij uitvoering van het bestreden besluit zwaarder weegt dan het belang van verzoeker, met name vanwege de ernst van de overtreding en omdat het college eraan hecht dat de grond zo snel mogelijk weer volgens de bestemming “Bos” wordt gebruikt. Verzoeker betoogt dat een bos toch niet binnen een jaar is hersteld, maar dat het hem veel geld en moeite zal kosten om aan de lasten te voldoen en dat hij daarvoor onomkeerbare maatregelen (verwijdering van de overkapping, verharding en beplanting, en dempen van de vijver) moet treffen nog voordat op zijn bezwaar is beslist. De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat het ongedaan maken van de overtredingen voor verzoeker veel geld en moeite zal kosten en ziet ook dat verzoeker onomkeerbare maatregelen moet nemen om aan de lasten te voldoen, maar is van oordeel dat de bezwaargronden van verzoeker geen kans van slagen hebben en dat sprake is van een rechtmatig besluit. Het college heeft er belang bij om zo’n besluit te kunnen uitvoeren. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af.





Conclusie en gevolgen

12. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af, omdat de bezwaren van verzoeker geen redelijke kans van slagen hebben en het belang van het college bij het uitvoeren van het besluit zwaarder weegt. Dat betekent dat verzoeker geen gelijk krijgt en verzoeker binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak aan de opgelegde last onder dwangsom zal moeten voldoen.

13. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.




Beslissing


De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.





Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Dijkman, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op










griffier


voorzieningenrechter





griffier is verhinderd te tekenen



Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.



Zie bijvoorbeeld haar uitspraken van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2671 en 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4375.


ECLI:NL:RVS:2021:1558.


Uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2621.