ECLI:NL:RBGEL:2026:4936

RECHTBANK GELDERLAND


Zittingsplaats Arnhem



Bestuursrecht



zaaknummer: ARN 25/1925

uitspraak van de enkelvoudige kamer van


in de zaak tussen


[eiser], uit [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),


en




het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oost Gelre, het college
(gemachtigde: mr. S. Heno).


Samenvatting


Deze uitspraak gaat over het beroep van eiser tegen het besluit tot invordering van de jegens hem verbeurde dwangsom. Eiser is het niet eens met dit besluit. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het invorderingsbesluit.



De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college terecht heeft besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop
1. Met het besluit van 12 november 2024 heeft het college de volgens hem verbeurde dwangsom ingevorderd bij eiser. Met het besluit op het bezwaar van 24 april 2025 heeft het college het besluit van 12 november 2024 in stand gelaten (de beslissing op bezwaar).


1.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.



1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 27 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser samen met [naam zoon] (de zoon van eiser) en de gemachtigde van het college samen met [persoon A] en [persoon B].








Beoordeling door de rechtbank



Waar gaat deze zaak over?

2. Op 15 maart 2023 hebben toezichthouders van het college geconstateerd dat in het pand aan de [locatie] in [plaats] (het pand) bouwwerkzaamheden worden verricht. Op 16 maart 2023 is aan eiser vervolgens (mondeling) een bouwstop opgelegd en bevolen om de bouwwerkzaamheden stil te leggen vanwege het ontbreken van de vereiste omgevingsvergunning voor het realiseren van twee appartementen.



2.1.
Het college heeft op 21 maart 2023 bovengenoemde bouwstop (schriftelijk) bevestigd en bepaald dat deze bouwstop voor onbepaalde tijd geldt. Verder is eiser gelast om de bouwwerkzaamheden onmiddellijk te staken en gestaakt te houden, onder dreiging van een dwangsom van €75.000,- ineens. Met de beslissing op bezwaar van 26 juli 2023 heeft het college het besluit van 21 maart 2023 (gewijzigd) in stand gelaten. Tegen dit besluit van 26 juli 2023 zijn geen rechtsmiddelen aangewend en daarmee is dit besluit onherroepelijk.



2.2.
Op 5 september 2024 hebben toezichthouders van het college een controle in het pand uitgevoerd. Tijdens deze controle hebben de toezichthouders geconstateerd dat een tegelzetter werkzaamheden aan het verrichten was in het pand. Gelet hierop hebben de toezichthouders geconcludeerd dat de bouwwerkzaamheden na het opleggen van de bouwstop hervat waren. Op 9 september 2024 heeft het college eiser verzocht tot betaling van de van rechtswege verbeurde dwangsom van €75.000,-.



2.3.
Op 2 oktober 2024 heeft eiser een omgevingsvergunning verkregen voor de realisatie van twee appartementen in het pand. Waarna het college op 3 oktober 2024 heeft besloten tot het opheffen van de bouwstop en de last onder dwangsom (het opheffingsbesluit). Blijkens dit opheffingsbesluit treedt de opheffing van de bouwstop en de last onder dwangsom onmiddellijk in werking en brengt dit met zich mee dat de (bouw)werkzaamheden in het pand onmiddellijk kunnen worden hervat.



2.4.
Op 31 oktober 2024 heeft het college eiser in kennis gesteld dat het college voornemens is om de verbeurde dwangsom van €75.000,- in te vorderen. Hiertegen heeft eiser op 6 november 2024 een zienswijze ingediend. Op 12 november 2024 heeft het college besloten om de volgens het college verbeurde dwangsom in te vorderen. Eiser dient blijkens dit besluit binnen een termijn van 6 weken een bedrag van €75.000,- te betalen aan het college.



2.5.
In de beslissing op bezwaar van 24 april 2025 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het besluit van 12 november 2024 in stand gelaten.




Beroepsgronden



Is het handhavingsbesluit onbevoegd genomen?

3. Eiser betoogt dat het handhavingsbesluit van 21 maart 2023 onbevoegd is genomen. Eiser stelt dat uit geen enkel stuk blijkt dat de betreffende ambtenaar bevoegd was om dit besluit te nemen.



3.1.
De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak is van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.



3.2.
De rechtbank overweegt dat eiser zijn betoog over het al dan niet bevoegd genomen handhavingsbesluit van 21 maart 2023 had moeten aanvoeren in de procedure tegen het handhavingsbesluit. Los van de omstandigheid dat eiser bovengenoemde stelling niet heeft onderbouwd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat sprake is van een uitzonderlijk geval waardoor eiser deze grond in de procedure tegen de invorderingsbeschikking naar voren kan brengen. De beroepsgrond slaagt niet.



Heeft het college ten onrechte besloten dat de dwangsom is verbeurd?

4. Eiser betoogt dat het college ten onrechte heeft besloten dat de dwangsom is verbeurd. Eiser voert hiertoe aan dat de bouwwerkzaamheden niet zijn hervat. Dit blijkt volgens eiser uit het controlerapport. Daarop zijn alleen de opslag van machines en materialen te zien. Verder stelt eiser dat uit het controlerapport blijkt dat de tegelzetter enkel en alleen met instemming van de toezichthouders de bouwwerkzaamheden heeft verricht. De toezichthouders hebben namelijk aangegeven dat de tegelzetter door mocht gaan met de werkzaamheden totdat de emmer lijm leeg was, aldus eiser. Tot slot stelt eiser dat er geen controle heeft plaatsgevonden ten tijde van het ingaan van de bouwstop op 21 maart 2023. Eiser stelt dat wat bij de controle in september 2024 is geconstateerd al tot stand was gebracht in de periode tussen 16 maart 2023 en 21 maart 2023.




4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt onder meer met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van wat is waargenomen.



4.2.
Verder volgt ook uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.



4.3.
De rechtbank stelt vast dat het college aan het besluit tot invordering van de dwangsom een controlerapport ten grondslag heeft gelegd. Dit betreft het controlerapport van 5 september 2024. In dit controlerapport zijn de waarnemingen vastgelegd die zijn gedaan tijdens de controle van 5 september door twee toezichthouders van het college bij het pand. Blijkens dit controlerapport hebben toezichthouders een tegelzetter aangetroffen die bezig was met het tegelzetten in het toilet van een van de appartementen. Verder is in dit rapport een verklaring van de tegelzetter aan de toezichthouders opgenomen. Hierin staat dat de tegelzetter van zijn opdrachtgever had gehoord dat de bouwvergunning verleend was en daarom de bouwwerkzaamheden hervat konden worden. Ook is in het controlerapport opgenomen dat de toezichthouders met de tegelzetter hebben afgesproken dat de tegelzetter de emmer lijm, die hij net had aangemaakt, leeg mocht maken en dat de tegelzetter daarna de werkzaamheden zou staken. Tot slot zijn in het controlerapport verschillende foto’s opgenomen.



4.4.
Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het controlerapport aan de daaraan te stellen eisen. Naast hetgeen de tegelzetter tegenover de toezichthouders heeft verklaard, hebben de toezichthouders – die als ter zake deskundige medewerkers van het bevoegd gezag kunnen worden aangemerkt – hun eigen waarnemingen omschreven. Zij hebben omschreven wie zij in het pand hebben aangetroffen, namelijk de tegelzetter en hebben van deze tegelzetter ook een verklaring afgenomen. Verder hebben zij ook foto’s gemaakt van het pand.



4.5.
De rechtbank oordeelt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de last is overtreden en daarmee het college bevoegd was tot invordering van de dwangsommen. Het college heeft zich onder verwijzing naar het controlerapport van 5 september 2024 op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de bouwwerkzaamheden in het pand waren hervat. De stelling van eiser dat de bouwwerkzaamheden alleen hebben plaatsgevonden nadat de tegelzetter met de toezichthouders had afgesproken dat de emmer lijm leeg gemaakt mocht worden is niet onderbouwd en blijkt tevens niet uit het controlerapport. Ook de stelling van eiser dat op de foto’s in het controlerapport alleen de opslag van materialen en machines te zien is, ook als dat betoog juist zou zijn, heeft niet tot gevolg dat de last/bouwstop niet is overtreden. De toezichthouders hebben namelijk uitdrukkelijk opgenomen in het controlerapport dat zij hebben waargenomen dat de tegelzetter bezig was met het betegelen van het toilet van een van de appartementen. Voor zover eiser heeft betoogd dat de bouwwerkzaamheden, bestaande uit het betegelen door de tegelzetter, hebben plaatsgevonden tussen 16 maart 2023 en 21 maart 2023, oordeelt de rechtbank dat dit gelet op voorgaande constatering door de toezichthouders niet relevant is. De toezichthouders hebben namelijk ten tijde van de controle geconstateerd dat de tegelzetter bezig was met het betegelen van het toilet. De beroepsgrond slaagt niet.



Kan eiser een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel?

5. Eiser betoogt dat het college ten onrechte niet heeft afgezien van invordering van de dwangsom. Eiser stelt dat hij zich volledig aan de tussen hem en het college gemaakte afspraken heeft gehouden. Eiser heeft namelijk conform deze afspraken een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning, leges voldaan en gewacht op ambtelijke toestemming. Verder hebben verschillende ambtenaren volgens eiser toegezegd dat de omgevingsvergunning zou worden toegezonden. Ook heeft eiser een verklaring ingebracht van zijn zoon en [persoon C] ([persoon C]) die namens hem contact onderhielden met medewerkers van het college. Volgens eiser blijkt onder meer uit deze verklaring dat de mededelingen van het college in de periode 1 januari 2024 tot en met september 2024 niet anders kunnen worden geduid als dat sprake was van een complete aanvraag, een complete toetsing, vele contacten met het college zoals afgesproken als onderdeel van niet verder procederen tegen een last, vergunningverlening en dat de toezending van de vergunning aan de orde was. Door de omgevingsvergunning niet op tijd toe te zenden en vervolgens te besluiten dat in strijd is gehandeld met de last onder dwangsom heeft het college volgens eiser onrechtmatig gehandeld.




5.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen moet bij een besluit omtrent invordering aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.



5.2.
De rechtbank stelt vast dat eiser op 16 maart 2023 (mondeling) een bouwstop opgelegd heeft gekregen en dit is bevestigd in het besluit van 21 maart 2023 waarin hem tevens een last onder dwangsom is opgelegd. Op 27 mei 2024 heeft eiser vervolgens een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Vervolgens heeft het college op 2 oktober 2024 een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van twee appartementen in het pand. Daarna is bij besluit van 3 oktober 2024 de bouwstop en de last onder dwangsom opgeheven. De overtreding is daarentegen geconstateerd op 5 september 2024. Op dat moment was de bouwstop dus nog niet opgeheven.



5.3.
Ter zitting heeft de gemachtigde van het college verschillende mails overgelegd aan de rechtbank. Deze mails betreffen de communicatie tussen een medewerker van het college en [persoon C] in de periode van 12 juni 2024 tot en met 5 september 2024.


Op 22 augustus 2024 heeft de medewerker van het college, voor zover relevant, het volgende geschreven aan [persoon C]: ‘Ik zit eigenlijk nog te wachten op een goedkeuring van de ruimtelijke onderbouwing door RO. En zij zitten op hun beurt weer te wachten op goedkeuring van de ruimtelijke onderbouwing door RO. Ik vermoed dat dit vanwege de vakantie wat later is opgepakt door de ODA.’



Op 4 september 2024 heeft de medewerker van het college, voor zover relevant, het volgende geschreven aan [persoon C]: ‘Ik hoop dat ik vandaag of morgen een reactie krijg. Ik ben namelijk de komende twee weken op vakantie. Mocht het akkoord zijn, dan wil ik wel de vergunning alvast klaarzetten zodat (…) deze verder kan verlenen (in de loop van volgende week). Bij geen akkoord of een aanpassing zal dit sowieso opnieuw getoetst moeten worden, en dan kan ik het na mijn vakantie verder afhandelen.’




5.4.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.



5.5.
De rechtbank is van oordeel dat eiser geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, omdat geen sprake is van een toezegging. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat door een ambtenaar daadwerkelijk is toegezegd dat de bouwwerkzaamheden hervat konden worden zonder dat een dwangsom zou worden verbeurd. Verder blijkt uit de ingebrachte verklaring dat er contact is geweest met een ambtenaar van de gemeente en twee personen namens eiser. Uit de mailwisseling tussen [persoon C] en de medewerker van het college blijkt naar het oordeel van de rechtbank uitdrukkelijk dat de omgevingsvergunning nog niet was verzonden. Verder blijkt uit deze mailwisseling niet dat de medewerker van het college een concrete toezegging heeft gedaan dat eiser, ondanks dat de omgevingsvergunning nog niet was toegezonden en de bouwstop nog niet was opgeheven, de bouwwerkzaamheden mocht hervatten. Verder acht de rechtbank relevant dat eiser wel stelt dat een toezegging is gedaan door een medewerker van het college, maar van deze toezegging geen schriftelijk stuk heeft ingebracht waarop deze toezegging is vastgelegd, terwijl het college deze toezegging wel gemotiveerd betwist. De stelling dat eiser conform de afspraken met het college heeft gehandeld door een aanvraag in te dienen voor een omgevingsvergunning, maakt niet dat door enkel het indienen daarvan de last niet meer overtreden kan worden. De beroepsgrond slaagt niet.



Conclusie




6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.







Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Als bedoeld in artikel 5:33, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).


Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), ECLI:NL:RVS:2020:713, r.o. 4.3.


Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:334, r.o. 6.1.


Uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4305 en de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:334.



Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 115.


Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:713, r.o. 4.1.


Uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.2 & uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2781, r.o. 7.1


Vergelijk uitspraak van de Afdeling 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.2.