ECLI:NL:RBDHA:2026:27543

RECHTBANK DEN HAAG


Bestuursrecht



zaaknummer: SGR 25/6094


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2026 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. H.J.M. van Schie),


en


het college van burgemeester en wethouders van Leiden, het college
(gemachtigden: mr. A.J. Hermans en [gemachtigde]).


Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] en [derde-partij 2] B.V. uit [plaats]
(gemachtigde: mr. H.C. Lagrouw).



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom voor het bouwen van een bijgebouw zonder de vereiste omgevingsvergunning aan de [adres] in [plaats]. Eiseres is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college aan eiseres een last onder dwangsom heeft mogen opleggen, omdat zij zonder omgevingsvergunning in strijd met het omgevingsplan heeft gehandeld. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Op 14 juni 2024 hebben de derde-partijen het college verzocht om handhavend op te treden tegen het zonder de vereiste omgevingsvergunning realiseren van gebouwen en het zonder omgevingsvergunning dan wel melding verrichten van milieubelastende activiteiten aan de [adres] in [plaats].



2.1.
Met het besluit van 17 september 2024 (het primaire besluit) heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen.



2.2.
Bij besluit van 28 april 2025 op het bezwaar van de derde-partijen heeft het college het primaire besluit deels herroepen. Voor zover het primaire besluit ziet op het zonder omgevingsvergunning realiseren van een bijgebouw heeft het college bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum (het bestreden besluit) aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft het primaire besluit voor zover dit ziet op het zonder omgevingsvergunning realiseren van een woonhuis en een bedrijfshal in stand gelaten.



2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.4.
Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.



2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2026 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 1], vergezeld door [naam 2]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.




Beoordeling door de rechtbank



De besluitvorming




3. Eiseres exploiteert een oliehandel aan de [adres] in [plaats]. Op 14 juni 2024 hebben de derde-partijen het college verzocht om handhavend op te treden tegen het zonder de vereiste omgevingsvergunning realiseren van gebouwen en het zonder omgevingsvergunning dan wel melding verrichten van milieubelastende activiteiten op deze locatie.



3.1.
Het college heeft op 21 augustus 2024 een controle uitgevoerd op het perceel. In het constateringsrapport is vermeld dat voor de bouw van de loods een omgevingsvergunning is verleend en dat voor het bijgebouw op grond van de artikelen 22.36, onder a, van het omgevingsplan en 2.25 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) geen omgevingsvergunning vereist is. Met het primaire besluit van 17 september 2024 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen.



3.2.
Naar aanleiding van het bezwaar van de derde-partijen tegen het primaire besluit heeft het college op 21 februari 2025 een tweede controle uitgevoerd op het perceel. Hierbij is geconstateerd dat de waterweg naast het perceel aangemerkt kan worden als openbaar toegankelijk gebied, waardoor het bijgebouw niet in het achtererfgebied van de woning is gelegen. Gelet op artikel 22.27, onder a, sub 2, van het omgevingsplan is het bijgebouw daarom vergunningplichtig.



3.3.
Op 8 april 2025 heeft de afdeling Ruimtelijke Ordening van de gemeente negatief geadviseerd over legalisatie van het bijgebouw, omdat dit zou leiden tot ongewenste verdichting van gronden die een groen en open karakter dienen te behouden en een zichtlocatie vormen.



3.4.
Aan eiseres is een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekendgemaakt. Zij heeft hiertegen een zienswijze ingediend. Met het bestreden besluit heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres dient de overtreding binnen zes maanden te beëindigen, onder straffe van een dwangsom van € 30.000,-. Eiseres kan de overtreding beëindigen door het bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden. Met het besluit van 25 september 2025 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 9 maart 2026.



3.5.
Eiseres heeft op 24 december 2025 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen en om de begunstigingstermijn op te schorten tot de uitspraak op het beroep. Met het besluit van 6 januari 2026 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep. Op 8 januari 2026 heeft eiseres het verzoek ingetrokken.



Juridisch kader




4. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024 heeft iedere gemeente van rechtswege een omgevingsplan dat geldt voor het gehele grondgebied. In het tijdelijke deel van dit omgevingsplan zijn onder meer de bestemmingsplannen opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ter plaatse van het bijgebouw waar het bestreden besluit op ziet gold het bestemmingsplan ‘Stevenshof.’ Dit bestemmingsplan maakt dan ook onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente Leiden.




4.1.
De gronden waarop het bijgebouw is gerealiseerd, hebben de bestemming ‘Woondoeleinden.’ Ingevolge artikel 3.1 van de regels van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Woondoeleinden’ aangewezen gronden bestemd voor wonen.



4.2.

Ingevolge artikel 3.17, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan gelden voor de gronden buiten het bebouwingsvlak, voor zover relevant, de volgende bepalingen:
1. de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen mag ten hoogste 50% bedragen, tot ten hoogste 35 m² van het totale oppervlak van het bij de woning behorende zij- en achtererf, met dien verstande dat een aaneengesloten oppervlakte van 25 m² vrij van bebouwing dient te blijven.




4.3.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan mogen bestaande bouwwerken en die in enigerlei opzicht afwijken van het plan, mits de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot en onverminderd de bevoegdheid tot onteigening overeenkomstig de wet:


gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;


na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd, mits de bouwaanvraag hiervoor binnen twee jaar na de calamiteit wordt ingediend.


Het hiervoor gestelde geldt niet voor gebouwen en andere bouwwerken, die zijn gebouwd in strijd met het voorheen geldende plan en niet krachtens de overgangsbepalingen van dat plan waren toegestaan.



4.4.
Ingevolge artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.


4.5.
In bijlage 1 van de Ow is een omgevingsplanactiviteit gedefinieerd als: een activiteit, inhoudende:


een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,


een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of


een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.




4.6.
Ingevolge artikel 22.26 van de regels van het omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.



4.7.
Ingevolge artikel 22.27 van de regels van het omgevingsplan geldt het verbod, bedoeld in artikel 22.26 niet voor de activiteiten bedoeld in dat artikel, als die betrekking hebben op, voor zover relevant:
a. een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan, als wordt voldaan aan de volgende eisen:

1. op de grond staand;
2. gelegen in achtererfgebied;
3. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied;
4. niet hoger dan 5 m;
5. de ligging van een verblijfsgebied, bij meer dan een bouwlaag, alleen op de eerste bouwlaag; en
6. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte.




4.8.
Ingevolge artikel 22.36, aanhef en onder a, van de regels van het omgevingsplan , zijn, onverminderd de overige bepalingen van deze afdeling en de bepalingen van afdeling 22.3, in ieder geval in overeenstemming met het omgevingsplan het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan als bedoeld in artikel 22.27, onder a, als in aanvulling op de in dat onderdeel gestelde eisen ook wordt voldaan aan de volgende eisen: (…).



4.9.
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, van de regels van het omgevingsplan zijn de begripsbepalingen die op 1 januari 2024 zijn opgenomen in bijlage I bij het Besluit activiteiten leefomgeving, bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving, bijlage I bij het Besluit kwaliteit leefomgeving, bijlage I bij het Omgevingsbesluit en bijlage I bij de Omgevingsregeling van toepassing op hoofdstuk 22 van dit omgevingsplan.



4.10.
In bijlage I bij het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) wordt een achtererfgebied gedefinieerd als: gebouwerf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het gebouwerf achter het hoofdgebouw te komen, waarbij als op een perceel meer gebouwen aanwezig zijn die noodzakelijk zijn voor het verrichten van de op grond van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit op het perceel toegestane activiteiten of als het hoofdgebouw geen woning is, maar op het perceel wel een of meer op de grond staande woningen aanwezig zijn, voor het leggen van deze lijn bepalend is het hoofdgebouw, de woning of een van de andere hiervoor bedoelde gebouwen, waarvan de voorkant het dichtst is gelegen bij openbaar toegankelijk gebied.



4.11.
In bijlage I bij het Bbl wordt openbaar toegankelijk gebied gedefinieerd als: wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, en pleinen, parken, plantsoenen, openbaar vaarwater en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen alleen bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer.



Is sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding?




5. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit niet aan haar is toegezonden en daarmee niet op de correcte wijze aan haar bekend is gemaakt. Zij voert aan dat zij op 9 september 2025 door de gemachtigde van belanghebbenden geattendeerd is op het bestaan van het bestreden besluit. Eiseres heeft pas op 15 september 2025 kennis kunnen nemen van het bestreden besluit en heeft hiertegen op 17 september 2025 beroep ingesteld.




5.1.
Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt voor het indienen van een beroepschrift een termijn van zes weken. Deze termijn begint op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb op de dag na de dag waarop het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Indien een beroepschrift te laat is ingediend, verklaart de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk. Dit is alleen anders als sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.



5.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat indien de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, het in beginsel aan het bestuursorgaan is om aannemelijk te maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt evenwel het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient niet gebleken te zijn van recente problemen bij de verzending van poststukken.



5.3.
Het college heeft medegedeeld dat het bestreden besluit niet aangetekend is verzonden. Het college heeft kunnen terughalen dat er een verzendopdracht is gegeven voor het bestreden besluit, maar niet of het bestreden besluit daadwerkelijk is verzonden aan alle partijen. Gelet hierop heeft het college de verzending van het bestreden besluit niet aannemelijk gemaakt. Van omstandigheden waaruit blijkt dat eiseres eerder kennis heeft kunnen nemen van de inhoud van het bestreden besluit is niet gebleken. Dat, zoals het college stelt, eiseres een zienswijze over het voornemen tot de last onder dwangsom heeft ingediend en eiseres navraag had kunnen doen naar het bestreden besluit, leiden niet tot een ander oordeel. Daarmee heeft het college immers niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit eerder op het adres van eiseres is ontvangen. Gelet op het voorgaande is dan ook sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding. Daarom zal de rechtbank de beroepsgronden van eiseres inhoudelijk beoordelen.




Is sprake van een overtreding?




6. Eiseres betoogt dat geen sprake is van strijd met het omgevingsplan. Daartoe voert zij aan dat het college met het controlerapport van 21 augustus 2024 heeft geconcludeerd dat het bijgebouw vergunningvrij kon worden gerealiseerd. Volgens eiseres heeft het college het bijgebouw ten onrechte als bungalow gekwalificeerd. Hiernaast is het college bij de beoordeling van het begrip ‘achtererfgebied’ uitgegaan van een onjuiste uitleg. Volgens eiseres gaat artikel 22.36, onder a, van de regels van het omgevingsplan voor op de tijdelijke regels van artikel 3 van het (oude) bestemmingsplan. Bovendien meent eiseres dat het controlerapport van 21 februari 2025 onbetrouwbaar is, omdat hierin oude foto’s zijn opgenomen die niet langer representatief zijn voor de huidige situatie.




6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat in het controlerapport van 21 augustus 2024 ten onrechte is geconcludeerd dat het bijgebouw vergunningvrij kon worden gerealiseerd. De waterweg naast het perceel is daarin namelijk ten onrechte niet aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied. Omdat het achtererfgebied vanuit de zijgevel evenwijdig daaraan naar de achterzijde van het erf loopt, is het bijgebouw grotendeels niet in het achtererfgebied gerealiseerd. Er wordt daarom niet voldaan aan de eisen van artikel 22.27 van de regels van het omgevingsplan. Verder heeft het college in het controlerapport van 21 februari 2025 foto’s uit verschillende jaren opgenomen om de ligging van het bijgebouw ten opzichte van de waterweg inzichtelijk te maken.



6.2.
De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 22.27, onder a, van de regels van het omgevingsplan vergunningvrij een bijbehorend bouwwerk kan worden gerealiseerd, mits dit bouwwerk (voor zover hier van belang) is gelegen in het achtererfgebied en op een afstand van meer dan één meter van openbaar toegankelijk gebied staat.


6.3.
Het begrip ‘openbaar toegankelijk gebied’ wordt in het omgevingsplan niet gedefinieerd. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, van de regels van het omgevingsplan dient daarom gekeken te worden naar de begripsbepalingen in bijlage 1 bij het Bbl. Hieruit volgt dat openbaar vaarwater tot openbaar toegankelijk gebied wordt gerekend. De waterweg naast het perceel waarop het bijgebouw staat, staat in open verbinding met de [waterweg]. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat gemotoriseerde vaartuigen niet zijn toegestaan op de waterweg, maar dat deze wel vrij toegankelijk is voor ongemotoriseerde vaartuigen. Er is naar het oordeel van de rechtbank daarom sprake van publiek toegankelijk vaarwater. Gelet hierop heeft het college terecht overwogen dat de waterweg kan worden aangemerkt als openbaar toegankelijk gebied.



6.4.
Het begrip ‘achtererfgebied’ wordt eveneens niet gedefinieerd in het omgevingsplan. Ook voor dit begrip geldt dat aansluiting moet worden gezocht bij de begripsbepalingen in bijlage 1 bij het Bbl. In deze bijlage wordt achtererfgebied (voor zover relevant) gedefinieerd als het gebouwerf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op één meter achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het gebouwerf achter het hoofdgebouw te komen. De voorkant van het hoofdgebouw (de woning) ligt aan [straatnaam]. Het achtererfgebied bevindt zich achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op één meter achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar gebied, dat in dit geval de naastgelegen waterweg is. Het bijgebouw is gedeeltelijk gerealiseerd binnen het achtererfgebied en grotendeels op gronden buiten het achtererfgebied. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op de juiste wijze invulling gegeven aan het begrip achtererfgebied.


6.5.
Omdat het bijgebouw zich niet bevindt op een afstand van meer dan één meter van openbaar toegankelijk gebied en deels op gronden buiten het achtererfgebied, wordt niet voldaan aan de eisen van artikel 22.27, onder a, van de regels van het omgevingsplan. Het college stelt zich daarom terecht op het standpunt dat het bijgebouw op grond van dit artikel niet vergunningvrij is. Het bepaalde in artikel 22.36, onder a, van de regels van het omgevingsplan leidt, anders dan eiseres veronderstelt, niet tot een ander oordeel. Daarin is immers bepaald dat de daar genoemde activiteiten ook moeten voldoen aan de in artikel 22.27, onder a, van de regels gestelde eisen om te kunnen spreken van vergunningvrije activiteiten die van rechtswege in overeenstemming zijn met het omgevingsplan.



6.6.
De rechtbank overweegt verder dat het enkele feit dat in het controlerapport van 21 augustus 2024 is vermeld dat het bijgebouw vergunningvrij gerealiseerd kon worden, niet betekent dat het college gebonden is aan die conclusie. Het college mag namelijk van een eerder ingenomen standpunt afwijken indien blijkt dat dit op een onjuiste juridische of feitelijke grondslag berust.


6.7.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het controlerapport van 21 februari 2025 vanwege het gebruik van oudere foto’s. Het college heeft toegelicht dat in het controlerapport foto’s uit verschillende jaren zijn gebruikt om zicht te geven in de ligging van het bijgebouw ten opzichte van de waterweg. Bovendien is de inspecteur op locatie geweest, waardoor het bestreden besluit niet louter is gebaseerd op de foto’s die zijn opgenomen in het controlerapport.


6.8.
Dat het bijgebouw in het advies van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling wordt aangeduid als bungalow leidt niet tot een ander oordeel, omdat deze kwalificatie niet bepalend is geweest voor de beoordeling in het bestreden besluit.



6.9.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat het bijgebouw niet vergunningvrij is op grond artikel 22.27, onder a, van de regels van het omgevingsplan. Nu voor het in strijd met het omgevingsplan bouwen, in stand laten en gebruiken van het bijgebouw geen omgevingsvergunning is verleend, is sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, in samenhang gelezen met artikel 22.26 van de regels van het omgevingsplan en artikel 3.17, onder b, van de regels van het bestemmingsplan, dat tijdelijk deel uitmaakt van het omgevingsplan.


6.10.
Deze beroepsgrond slaagt niet.



Is het overgangsrecht van toepassing?




7. Eiseres betoogt dat het overgangsrecht van artikel 30 van de regels van het bestemmingsplan van toepassing is, omdat het bijgebouw bij de aankoop van het perceel in 1980 in huidige omvang aanwezig was. Dit bijgebouw is in de periode 2001-2002 met behoud van vorm en volume vernieuwd. Hoewel het college in 2005 de aanwezige bebouwing heeft geïnventariseerd, heeft hij hier niet handhavend tegen opgetreden. Verder volgt uit de plantoelichting dat boventallige erfbebouwing gerespecteerd dient te worden. Hoewel het perceel in het oude bestemmingsplan de bestemming ‘Groenvoorziening’ had, heeft de gemeente afgezien van haar voornemen om het perceel daarvoor te onteigenen.




7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het overgangsrecht niet ziet op gebouwen die zijn gebouwd in strijd met het voorgaande bestemmingsplan en niet op grond van de overgangsbepalingen van dat plan waren toegestaan. Het bijgebouw was niet toegestaan in het voorgaande bestemmingsplan (het bestemmingsplan ‘Stevenshof’ vastgesteld op 5 januari 1980 en goedgekeurd op 14 april 1982; hierna: het oude bestemmingsplan).



7.2.
De rechtbank overweegt dat het overgangsrecht van artikel 30, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan niet van toepassing is op bouwwerken die in strijd met het oude bestemmingsplan zijn gebouwd en niet op grond van de overgangsbepalingen van dat bestemmingsplan waren toegestaan. Op grond van het oude bestemmingsplan had het perceel de bestemming ‘Groenvoorzieningen.’ Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de planvoorschriften waren de voor ‘Groenvoorzieningen’ aangewezen gronden bestemd voor plantsoen, gazons, speel- en trapveldjes en voor de daarbij behorende fiets- en voetpaden en waterpartijen, alsmede voor leidingstroken. Ingevolge het tweede lid van dit artikel mogen binnen deze bestemming uitsluitend bij de bestemming passende andere bouwwerken worden gebouwd. Het bijgebouw kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een bij deze bestemming behorend bouwwerk. Dit betekent dan ook dat het bijgebouw in strijd met artikel 29 van het oude bestemmingsplan is gebouwd. Nu niet is gebleken dat eiseres beschikt over een omgevingsvergunning voor het bijgebouw, is een geslaagd beroep op het overgangsrecht niet mogelijk.



7.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat boventallige erfbebouwing op grond van de toelichting bij het bestemmingsplan gerespecteerd dient te worden. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft slechts in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in onderlinge samenhang duidelijk zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is de tekst van artikel 30, eerste lid, van de regels van het bestemmingsplan niet onduidelijk en is er daarom geen grond om aan de hand van de toelichting bij het bestemmingsplan een andere uitleg aan de planregel te geven.


7.4.
De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.



Kan eiseres worden aangemerkt als overtreder?




8. Eiseres betoogt dat zij niet de eigenaar is van het bijgebouw en dat zij daarom de overtreding niet ongedaan kan maken.




8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het perceel waarop het bijgebouw staat in eigendom is van de heer [naam 1] (hierna: [naam 1].) Uit het uittreksel van het Handelsregister van de Kamer van Koophandel volgt dat eiseres op het perceel is gevestigd en dat [naam 1] enig aandeelhouder en bestuurder is van eiseres. Vanwege de nauwe verwevenheid tussen eiseres en [naam 1] was eiseres op de hoogte van de aanwezigheid van het bijgebouw en had zij het in haar macht om de overtreding ongedaan te maken, aldus het college.



8.2.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een last onder dwangsom alleen aan een overtreder worden opgelegd. Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb definieert een overtreder als degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens artikel 5:1, derde lid, van de Awb kan een overtreding worden begaan door zowel natuurlijke personen als rechtspersonen.


8.3.
In uitspraken van 31 mei 2023 heeft de Afdeling haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is zij aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Dit geldt ook voor rechtspersonen. Een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit als de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waaronder de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Dit kan het geval zijn als zich een of meer van de volgende omstandigheden voordoen:


het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,


de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,


de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,


e rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.


Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen.



8.4.
De rechtbank overweegt dat [naam 1] enig aandeelhouder en bestuurder van eiseres is. Hij is daarmee uit anderen hoofde dan uit dienstbetrekking werkzaam ten behoeve van eiseres. Verder heeft eiseres ter zitting toegelicht dat het bijgebouw gedeeltelijk door haar als kantoor wordt gebruikt. Dit gebruik past binnen haar normale bedrijfsvoering en is haar ook dienstig geweest. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres er ook over beschikken of het bijgebouw in stand wordt gelaten en wordt gebruikt, nu [naam 1] enig aandeelhouder en bestuurder is van eiseres en feitelijk de bedrijfsvoering van eiseres bepaalt. Het in stand laten en het gebruik van het bijgebouw wordt ook door eiseres aanvaard. Zij gebruikt het bijgebouw immers ten behoeve van haar bedrijfsactiviteiten.



8.5.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het in stand laten en het gebruik van het bijgebouw zonder te beschikken over de daarvoor benodigde omgevingsvergunning redelijkerwijs aan eiseres kan worden toegerekend. Het college heeft eiseres dan ook mogen aanmerken als overtreder.


8.6.
De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.



Beginselplicht tot handhaving



9. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden, omdat het algemeen belang is gediend met handhaving (de beginselplicht tot handhaving). Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een bijzonder geval. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.



Is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel?



10. Eiseres betoogt dat sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Hiertoe voert zij aan dat het college al jarenlang bekend is met de situatie op het perceel. De gemeenteraad heeft bij het opstellen van het huidige bestemmingsplan beoogd om bestaande bebouwing te respecteren, zolang de strijdigheid met het bestemmingsplan niet wordt vergroot. Eiseres mocht er dan ook op vertrouwen dat de bebouwing op het perceel zou worden gerespecteerd.



10.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de tekst in de toelichting van het bestemmingsplan over het respecteren van boventallige erfbebouwing niet ziet op illegale bouwwerken.



10.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Voor toerekening van een onbevoegde uitlating is nodig dat de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.


10.3.
De rechtbank overweegt dat de door eiseres aangehaalde tekst in de toelichting van het bestemmingsplan een algemeen karakter heeft en slechts dient ter verduidelijking van de bedoeling van de planwetgever (de gemeenteraad). Er wordt in deze toelichting geen concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan door het college over het bijgebouw van eiseres. Eiseres kan daar dus geen gerechtvaardigd vertrouwen aan ontlenen dat het college daartegen niet handhavend zal optreden. Evenmin kan eiseres vertrouwen ontlenen aan de omstandigheid dat het college al lange tijd bekend was met de situatie op het perceel. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt namelijk dat het enkele tijdsverloop voorafgaand aan het besluit tot handhaving niet als een bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. Het betoog van eiseres slaagt niet.



Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?




11. Eiseres betoogt dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe voert zij aan dat de maximaal toegestane 35 m² aan bebouwing op diverse locaties langs het water wordt overschreden, waartegen het college niet handhavend heeft opgetreden. Het college had het gehele gebied langs het water moeten onderzoeken. Door slechts handhavend op te treden naar aanleiding van een handhavingsverzoek meent eiseres dat zij is blootgesteld aan de grillen van omwonenden.




11.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat hij naar aanleiding van een handhavingsverzoek op een locatie niet is gehouden om de gehele omgeving te inventariseren op illegale bebouwing. De door eiseres genoemde adressen zullen door de bouwinspecteur worden onderzocht op eventuele overtredingen.



11.2.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van een (in feitelijke en juridische zin) gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelswijze.


11.3.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Nu het college heeft toegelicht de door eiseres genoemde locaties te zullen onderzoeken en te zullen handhaven indien sprake is van een overtreding, is van een ongelijke behandeling geen sprake. Het betoog van eiseres slaagt niet.








Conclusie en gevolgen


12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en de last onder dwangsom in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.















































Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van
mr. E.M.J. Kemper, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
17 september 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1178 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)), r.o. 2.1.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1953), r.o. 7.2.


Zie de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.


Vgl. de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)).


Zie bijvoorbeeld de uitspaak van de Afdeling van 22 januari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:213 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)), r.o. 13.4.2.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2610 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)), r.o. 5.1.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 september 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4317 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)), r.o. 7.2.