ECLI:NL:RBDHA:2026:27121

RECHTBANK DEN HAAG


Bestuursrecht



zaaknummer: SGR 25/7563


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 september 2026 in de zaak tussen

[eiseres], h.o.d.n. [handelsnaam], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. S. van der Eijk),


en


het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, het college
(gemachtigde: mr. W.A. Borneman).


Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de door het college opgelegde last onder dwangsom. Volgens het college is het gebruik door eiseres van het bedrijfspand aan de [adres] in [plaats] voor het organiseren van (kinder)feesten in strijd met het omgevingsplan. Eiseres is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college handhavend heeft mogen optreden tegen het gebruik van het pand in strijd met het omgevingsplan. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Met het besluit van 9 december 2024 (het primaire besluit) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij het bedrijfspand aan de [adres] in [plaats] in strijd met het omgevingsplan gebruikt voor het organiseren van (kinder)feesten.



2.1.
Met het besluit van 9 september 2025 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is het college, contrair aan het advies van de Commissie bezwaarschriften, bij het primaire besluit gebleven.



2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.3.
Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.



2.4.
Eiseres heeft nadere stukken overgelegd.



2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 19 juni 2026 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam].




Beoordeling door de rechtbank



De totstandkoming van het bestreden besluit




3. Eiseres exploiteert het bedrijf ‘[handelsnaam]’ aan de [adres] in [plaats]. Naar aanleiding van een overlastmelding heeft het college op 27 augustus 2024 een controle uitgevoerd naar het gebruik van het pand. Tijdens deze controle is vastgesteld dat de begane grond wordt gebruikt voor het organiseren van kinderfeestjes en voor de opslag van de daarvoor benodigde feestartikelen. De eerste verdieping wordt gebruikt als eetgelegenheid en voor het organiseren van meidenverwenmiddagen in een schoonheidssalon voor kinderen.



3.1.
Naar aanleiding van de bevindingen van de controle heeft het college eiseres op 8 oktober 2024 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom toegezonden wegens het gebruik van het pand in strijd met het omgevingsplan. Eiseres heeft hierop een zienswijze ingediend. Met het primaire besluit heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom van € 15.000,- opgelegd om de geconstateerde overtreding te beëindigen en beëindigd te houden.



3.2.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Dit bezwaar is behandeld door de Commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie), die op 13 juni 2025 een advies heeft uitgebracht. Met het bestreden besluit heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten en de begunstigingstermijn verlengd tot 1 april 2026.



Juridisch kader




4. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024 heeft iedere gemeente van rechtswege een omgevingsplan dat geldt voor het gehele grondgebied. In het tijdelijke deel van dit omgevingsplan zijn onder meer de bestemmingsplannen opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ter plaatse van het bouwplan gold het bestemmingsplan ‘Noordelijke Bedrijventerreinen.’ Dit bestemmingsplan maakt dan ook onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan gemeente Zoetermeer (het omgevingsplan).




4.1.
Op grond van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.


4.2.
Op grond van de bijlage bij de Ow is een omgevingsplanactiviteit een activiteit inhoudende:


een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,


een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of


een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.





4.3.
De gronden waarop het bedrijfspand staat, hebben, voor zover relevant, de bestemming ‘Bedrijventerrein’. Aan deze gronden zijn de functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 3.1’ en ‘bedrijf tot en met categorie 3.2.’ toegekend. Op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder b en c, van het omgevingsplan zijn de voor ‘Bedrijventerreinen’ aangewezen gronden ter plaatse van deze aanduidingen bestemd voor bedrijven tot en met de milieucategorieën 3.1 en 3.2 van de in de bijlagen bij deze regels opgenomen Lijst van bedrijfsactiviteiten bedrijventerreinen.



4.4.
Op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt, indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.



Heeft het college het advies te laat overgelegd?




5. Eiseres betoogt dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door het advies van de commissie niet tijdig aan haar te verstrekken. Tussen het uitbrengen van het advies en het nemen van de beslissing op bezwaar is een periode van drie maanden verstreken. Eiseres meent dat het college geen openheid van zaken heeft gegeven door haar niet voorafgaand aan de besluitvorming te informeren over de inhoud van het advies of daarover met haar in overleg te treden. In dat verband acht zij het van belang dat het college op 4 juli 2025 nog een locatiebezoek heeft uitgevoerd naar aanleiding van het advies, zonder dat eiseres op de hoogte was van de inhoud hiervan. Het college heeft dan ook een ongelijk speelveld gecreëerd.




5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit. Op grond van gemeentelijk beleid is het ongebruikelijk om een advies van de commissie voorafgaand aan de besluitvorming aan partijen te verstrekken. Deze werkwijze is tijdens het locatiebezoek van 4 juli 2025 en vervolgens bij e-mails van 7 juli 2025 en 9 september 2025 aan eiseres toegelicht. Bovendien wijst het college erop dat het locatiebezoek heeft plaatsgevonden op verzoek van eiseres. Verder stelt het college dat, hoewel het in verband met het zomerreces langer heeft geduurd voordat eiseres het advies en het bestreden besluit heeft ontvangen, eiseres door de latere toezending niet in haar belangen is geschaad.



5.2.
De rechtbank stelt vast dat de commissie op 13 juni 2025 een advies heeft uitgebracht, dat gelijktijdig met het bestreden besluit van 9 september 2025 aan eiseres is toegezonden. De rechtbank stelt voorop dat er geen rechtsregel bestaat op grond waarvan het college het advies van de commissie al voorafgaand aan de beslissing op bezwaar aan de bezwaarmaker moet toesturen. Hoewel tussen het uitbrengen van het advies en de beslissing op bezwaar in dit geval bijna drie maanden zijn verstreken, acht de rechtbank deze periode, mede gelet op het zomerreces, niet dusdanig lang dat reeds daarom sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het college de begunstigingstermijn bij besluit van 10 juni 2025 heeft verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar en deze termijn bij het bestreden besluit opnieuw heeft verlengd tot 1 april 2026. Niet is gebleken dat eiseres als gevolg van de latere toezending van het advies in haar rechtspositie is geschaad.


5.3.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college niet onzorgvuldig heeft gehandeld door het advies van de commissie gelijktijdig met het bestreden besluit aan eiseres toe te zenden. Het betoog van eiseres slaagt niet.



Mocht het college afwijken van het advies van de commissie?




6. Eiseres betoogt dat het college ten onrechte van het advies van de commissie is afgeweken. Daartoe voert zij aan dat als uitgangspunt dient te gelden dat het advies van de commissie over wordt genomen.




6.1.
De commissie is blijkens haar advies van mening dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de bedrijfsactiviteiten van eiseres. Het college heeft zich volgens de commissie in het primaire besluit uitsluitend gericht op de wijze waarop eiseres is ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK). De commissie adviseert om nader onderzoek te doen naar de bedrijfsactiviteiten van eiseres.


6.2.
Het college kan zich niet verenigen met de inhoud van het advies van de commissie. Het college stelt zich op het standpunt dat het primaire besluit niet uitsluitend is gebaseerd op de KvK-registratie, maar ook op de door de toezichthouder geconstateerde bedrijfsactiviteiten tijdens zijn controle van 27 augustus 2024. De vastgestelde bedrijfsactiviteiten worden door eiseres ook niet betwist.



6.3.
Op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb is het college niet gebonden aan het advies van de adviescommissie. Het college mag van dat advies afwijken, mits de reden voor die afwijking wordt vermeld. De rechtbank is van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij geen nader onderzoek heeft verricht naar de feitelijke bedrijfsactiviteiten van eiseres. Daarbij acht de rechtbank het van belang dat eiseres de tijdens de controle van 27 augustus 2024 vastgestelde bedrijfsactiviteiten niet heeft betwist. Daarmee bestaat geen onduidelijkheid over de aard van de bedrijfsactiviteiten. Anders dan de commissie heeft aangenomen, bestond daarom geen aanleiding voor nader onderzoek naar die activiteiten. Het college heeft dan ook mogen afwijken van het advies van de commissie. Het betoog slaagt niet.



Is sprake van een overtreding?




7. Eiseres betoogt dat de door haar uitgeoefende bedrijfsactiviteiten niet in strijd zijn met het omgevingsplan. Hiertoe voert zij aan dat deze activiteiten, ondanks de hieraan toegekende SBI-codes, naar hun aard moeten worden aangemerkt als persoonlijke dienstverlening behorende bij de categorie ‘Overige dienstverlening’ als bedoeld in de Lijst van bedrijfsactiviteiten bedrijventerreinen.




7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de door eiseres verrichte bedrijfsactiviteiten in strijd zijn met het omgevingsplan. Volgens het college moeten deze activiteiten, gelet op de hieraan toegekende SBI-codes, worden aangemerkt als recreatie- en leasure-activiteiten. Omdat deze bedrijfsactiviteiten niet voorkomen op de Lijst van bedrijfsactiviteiten bedrijventerreinen, zijn deze niet toegestaan op deze locatie.



7.2.
De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 4.1.1, aanhef en onder b en c, van de planregels uitsluitend bedrijven tot en met milieucategorieën 3.1 en 3.2 van de in de bijlage bij de planregels opgenomen Lijst van bedrijfsactiviteiten bedrijventerreinen zijn toegestaan. Uit de inschrijving van het bedrijf van eiseres in het Handelsregister van de KvK blijkt dat haar bedrijfsactiviteiten zijn geregistreerd onder de SBI-codes 93299 en 96220. Deze SBI-codes zijn niet op de Lijst van bedrijfsactiviteiten bedrijventerreinen opgenomen. De door de toezichthouder vastgestelde bedrijfsactiviteiten van eiseres, die door eiseres niet zijn bestreden, worden ook niet genoemd op de lijst. Evenmin is gebleken dat eiseres beschikt over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4.5.1, onder b, van de planregels, waarmee bedrijven kunnen worden toegestaan die niet op de lijst zijn vermeld.



7.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de door haar verrichte bedrijfsactiviteiten kunnen worden aangemerkt als persoonlijke dienstverlening en daarmee onder de categorie ‘Overige dienstverlening’ vallen. Deze categorie is op de Lijst van bedrijfsactiviteiten bedrijventerreinen gekoppeld aan SBI (2008)-code 9609. Uit de toelichting op deze code door het Centraal Bureau voor de Statistiek volgt dat deze code de volgende bedrijfsactiviteiten omvat:


hotels, pensions en asiels voor huisdieren;


uitlaten van honden;


verhuur van paardenboxen, stalling van paarden;


trimmen van honden;


tatoeagediensten;


exploitatie van sekslijnen en pornosites, erotische sms-diensten;


exploitatie van toiletten, garderobes e.d.


alarmcentrale voor persoonlijk hulp in het buitenland;


oppascentrales;


paragnosten, astrologen en spiritisten;


escortservices, prostituees, sexclubs;


contact- en huwelijksbemiddeling;


huismeesters;


professional organizers;



overige persoonlijke dienstverlening, zoals waarzegsters, grafologen, stamboomonderzoek, gidsen, draagconsulenten, schoenpoetsers enz.
Het organiseren van kinderfeestjes en meidenverwenmiddagen alsmede de opslag van de daarvoor benodigde materialen vertonen naar het oordeel van de rechtbank geen overeenkomst met de bedrijfsactiviteiten die onder persoonlijke dienstverlening worden geschaard.




7.4.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het gebruik van het pand in strijd is met artikel 4.1.1, aanhef en onder b en c, van de planregels. Nu voor het afwijken van het omgevingsplan geen omgevingsvergunning is verleend, is sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Het college was bevoegd om daartegen handhavend op te treden.



Beginselplicht tot handhaving



8. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden, omdat het algemeen belang is gediend met handhaving (de beginselplicht tot handhaving). Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een bijzonder geval. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.



Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?



9. Eiseres betoogt dat het college ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen vergelijkbare ondernemingen binnen het plangebied. In dit verband verwijst zij naar een dansschool, een boksschool en een evenementenlocatie. Tevens oefent zij te goeder trouw vergelijkbare bedrijfsactiviteiten uit als het bedrijf dat voorheen was gevestigd op de bedrijfslocatie, waartegen ook niet handhavend is opgetreden.



9.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb ter motivering van een eerdere beroepsgrond nieuwe argumenten kunnen worden aangevoerd en nieuw bewijs kan worden ingediend, tenzij dat in strijd is met de goede procesorde. De goede procesorde stelt dus grenzen aan de mogelijkheid om in een lopende procedure nieuwe argumenten of nieuw bewijs in te brengen. De Afdeling hanteert twee vragen om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden. De eerste vraag is of voor de overige partij(en) te weinig tijd resteert om zich er inhoudelijk over uit te laten. De tweede vraag is of de zaak moet worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging. Onder dat laatste valt ook de voorbereiding van de zitting door de bestuursrechter.



9.2.
De rechtbank overweegt dat eiseres eerst in de nadere stukken van 16 juni 2026 en 18 juni 2026 een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Deze beroepsgrond is niet in het beroepschrift aangevoerd. Ook bevat het beroepschrift geen aanknopingspunten waaruit kan worden afgeleid dat eiseres een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft willen doen. De omstandigheid dat eiseres deze grond reeds in bezwaar naar voren heeft gebracht, maakt dit niet anders, omdat de gronden waarop het beroep ziet in de beroepsprocedure opnieuw moeten worden aangevoerd. Nu eiseres het beroep op het gelijkheidsbeginsel in een dermate laat stadium in de procedure heeft ingebracht, waardoor het college daar – zonder aanhouding van de procedure – niet inhoudelijk op heeft kunnen reageren, zal de rechtbank deze beroepsgrond wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing laten.



Is handhavend optreden onevenredig?



10. Voor zover eiseres betoogt dat sprake is van een onevenredige belangenafweging, overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat zij een kleine ondernemer is en als gevolg van de opgelegde last onder dwangsom op deze locatie geen inkomsten kan genereren. Het college heeft daartegenover gemotiveerd dat hij wenst het bedrijventerrein beschikbaar te houden voor de bedrijfsactiviteiten die zijn opgenomen in de Lijst van bedrijfsactiviteiten bedrijventerreinen, waaronder bedrijfsactiviteiten van een zwaardere milieucategorie die niet elders in de stad kunnen worden gevestigd. De activiteiten van eiseres kunnen volgens het college wel op een andere locatie worden uitgeoefend. Daarnaast acht het college het bedrijventerrein vanwege de aanwezige bedrijvigheid en het vele zware verkeer geen geschikte locatie voor het organiseren van kinderfeestjes. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee voldoende gemotiveerd waarom het belang bij handhaving in dit geval zwaarder weegt dan het bedrijfseconomische belang van eiseres bij voortzetting van haar bedrijfsactiviteiten. Het betoog slaagt niet.



Slotsom



11. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden tegen het gebruik van het pand van eiseres in strijd met het omgevingsplan.




Conclusie en gevolgen


12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.






Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van
mr. E.M.J. Kemper, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
11 september 2026.




De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen











griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678).


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:3289).