ECLI:NL:RBDHA:2026:26303

RECHTBANK DEN HAAG


Bestuursrecht


zaaknummer: SGR 25/1850


uitspraak van de meervoudige kamer van 4 mei 2026 in de zaak tussen


Circle K Nederland B.V., uit Den Haag, eiseres
(gemachtigde: mr. V.J. Leijh),


en




de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J.A. Ferdinandus).


Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de besloten vennootschap Fastned B.V., te Amsterdam, vergunninghouder (hierna: de derde-partij)
(gemachtigden: mrs. L.P.W. Mensink en B. Ravenhorst).





Inleiding


1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de op 20 januari 2025 door verweerder aan de derde-partij verleende wijzigingsvergunning. Deze vergunning betreft het verplaatsen, uitbreiden, behouden en onderhouden van het gerealiseerde energielaadpunt als basisvoorziening met bijbehorende werken op verzorgingsplaats Aurora in de gemeente Leiderdorp.



1.1.
De derde-partij is op 12 juni 2025 met een reactie gekomen op het beroep.



1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en de gemachtigden van de derde-partij vergezeld door [naam].





Beoordeling door de rechtbank



Waar gaat deze zaak over?




2. Verzorgingsplaats Aurora is gelegen naast de Rijksweg A4, nabij hmp. 29,5, links, in de gemeente Leiderdorp (hierna: de verzorgingsplaats).



2.1.
Bij besluit van 21 januari 2015 heeft verweerder aan Mistergreen een vergunning verleend voor het plaatsen en behouden van een energielaadpunt op de verzorgingsplaats. De vergunning geldt voor 15 jaar. Deze vergunning is later overgaan naar de derde-partij en is gewijzigd voor onder meer uitbreiding van twee naar vier laadplekken.


2.2.
Op de verzorgingsplaats bevindt zich ook een motorbrandstoffenpunt, dat op 23 maart 2006 vergund is aan Total Energies (inmiddels overgenomen door eiseres). Bij besluit van 24 maart 2021 heeft verweerder aan eiseres een vergunning toegekend voor een aanvullende voorziening elektrisch laden voor twee laadplekken.



2.3.
Op 23 december 2022 heeft de derde-partij een aanvraag gedaan voor een wijzigingsvergunning voor drie onderdelen:- Onderdeel 1: het verplaatsen, uitbreiden, behouden en onderhouden van het op de verzorgingsplaats gerealiseerde energielaadpunt als basisvoorziening met vier laadplekken voor elektrisch laden met bijbehorende werken bestaande uit het aanbrengen van voetpadverharding, een kabelgoot, hoogtebegrenzer, betonbanden, klinkerverharding, technische zone, hemelwaterafvoer, een hekwerk, overkapping, drie lantarenpalen, kleine bijkomende werken zoals verlichting en camera’s als onderdeel van het laadstation, totem en het dempen en compenseren van een watergang;-Onderdeel 2: het aanleggen, behouden en onderhouden van de toekomstige uitbreiding van de technische zone langs de rijksweg A4;-Onderdeel 3: de tenaamstelling van de eerder aan haar rechtsvoorganger verleende vergunningen in dit verband te wijzigen in die zin dat deze op naam worden gesteld van Fastned B.V.Naar aanleiding van deze aanvraag heeft verweerder op 14 november 2024 een ontwerpbesluit genomen en deze ter inzage gelegd. Eiseres heeft tegen het ontwerpbesluit een zienswijze ingediend. Met het bestreden besluit van 20 januari 2025 heeft verweerder de aanvraag van de derde-partij toegewezen voor zover deze ziet op onderdelen 1 en 3 en afgewezen voor zover deze betrekking heeft op onderdeel 2.



2.4.
Deze procedure gaat over het beroep dat eiseres heeft ingesteld tegen het bestreden besluit.



Wat is de regelgeving?



3. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.



Wat vindt eiseres in beroep?



4. Eiseres betoogt allereerst dat de derde-partij geen eigenaar is van de grond waarop het energielaadpunt wordt gerealiseerd. Volgens eiseres ontbreekt daardoor de belanghebbendheid, waardoor verweerder de aanvraag buiten behandeling had moeten stellen.

Daarbij stelt eiseres zich op het standpunt dat het bestreden besluit er feitelijk in voorziet dat een tweede basisvoorziening energielaadpunt op de verzorgingsplaats wordt gerealiseerd. Sinds de wijziging van de Kennisgeving op 13 maart 2017 is dit echter niet meer toegestaan. Eiseres wijst erop dat op dit moment een procedure bij de Afdeling aanhangig is waarbij dit geschilpunt ook voorligt. Gelet daarop – en om onnodige kosten te voorkomen – verzoekt zij de rechtbank om het onderzoek in deze zaak aan te houden totdat de Afdeling hierover uitspraak heeft gedaan.
Verder betoogt eiseres dat de locatie van de basisvoorziening energielaadpunt verkeersonveilig is. Haar grootste pijnpunt op dit onderdeel betreft dat het onduidelijk is of vrachtwagens de haakse bocht ter hoogte van het splitsingspunt kunnen maken om de nieuwe locatie van de basisvoorziening te bereiken. Vrachtwagens hebben meer ruimte nodig om te draaien dan personenauto’s. Daarbij is het de ervaring van eiseres dat de snelheid van het verkeer ter hoogte van het splitsingspunt in de praktijk hoger ligt dan de toegestane 30 km/uur. Door achteropkomend (vracht)verkeer zullen er gevaarlijke situaties ontstaan. Het is dus in het belang van de verkeersveiligheid van andere bezoekers van de verzorgingsplaats dat op dit onderdeel voldoende duidelijkheid bestaat. Zowel in de ‘Verkeerskundige analyse laadvoorzieningen op verzorgingsplaats Aurora’ (hierna: de verkeerskundige beoordeling) als in de besluitvorming zelf wordt hier echter niet nader op ingegaan. Dit maakt dat verweerder onzorgvuldig en in strijd met de vergewisplicht heeft gehandeld.
Voorts stelt eiseres aan de orde dat het bestreden besluit in strijd is met de voorwaarden waaronder de basisvoorziening energielaadpunten van de derde-partij in het verleden is verloot. Een van die voorwaarden hield in dat het maximale aantal laadplekken twee betrof, terwijl de basisvoorziening energielaadpunten in de nieuwe situatie wordt uitgebreid naar in totaal acht laadplekken. Bovendien moeten dergelijke ‘nieuwe rechten’ op een transparante wijze worden vergund waarbij alle deelnemers, zoals eiseres zelf, gelijke kansen worden geboden op het verkrijgen hiervan.




Wat is het oordeel van de rechtbank?





Belanghebbendheid derde-partij


5. De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of verweerder de derde-partij terecht heeft aangemerkt als belanghebbende bij de vergunningaanvraag.



5.1.
Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat bij de beoordeling van de belanghebbendheid de hoofdregel is dat degene die een aanvraag om een vergunning indient, in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. In bijzondere gevallen kan hierop een uitzondering worden gemaakt, bijvoorbeeld als aannemelijk wordt gemaakt dat het betreffende project niet kan worden verwezenlijkt.



5.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding om van de hoofdregel af te wijken. Particuliere ondernemers kunnen praktisch nooit eigenaar zijn van staatsgronden langs rijkswegen. In dergelijke gevallen is privaatrechtelijke toestemming nodig van de Staat, die daarbij wordt vertegenwoordigd door het Rijksvastgoedbedrijf. Dit doet echter niet af aan de belanghebbendheid voor de vergunningverlening. In eerdere procedures heeft verweerder al toegelicht dat de algemene werkwijze in zaken als deze is dat eerst wordt besloten over het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 2 van de Wbr, omdat het toetsingskader bij het verlenen van dergelijke vergunningen beperkt is. Daarna neemt het Rijksvastgoedbedrijf een beslissing over het verlenen van privaatrechtelijke toestemming. Het is de rechtbank niet gebleken dat het Rijksvastgoedbedrijf voornemens is deze toestemming aan eiseres te onthouden. Ook anderszins ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het aannemelijk is dat de verplaatsing en uitbreiding van het energielaadpunt van de derde-partij niet kan worden verwezenlijkt.



5.3.
Anders dan eiseres op de zitting heeft gesteld, maken de Didam-arresten van de Hoge Raad het voorgaande niet anders. Kort gezegd is in deze arresten geoordeeld dat de overheid ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar een onroerende zaak als er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. Op de vraag of een aanvrager van een vergunning al dan niet als belanghebbende moet worden aangemerkt, wordt in deze arresten niet ingegaan.



5.4.
Bovenstaande in onderling verband bezien is de rechtbank van oordeel dat de derde-partij als belanghebbende moet worden aangemerkt bij haar vergunningaanvraag.



Voorziet het bestreden besluit in de verwezenlijking van een tweede basisvoorziening energielaadpunt?


6. Eiseres heeft tijdens de zitting te kennen gegeven deze beroepsgrond te laten vallen. De rechtbank laat dit punt daarom verder onbesproken.



Heeft verweerder zich voldoende rekenschap gegeven van de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats?


7. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de betreffende laadvoorziening verkeersveilig kan worden ingepast en heeft daarvoor verwezen naar de verkeerskundige rapportage van 17 september 2024. De verkeerskundige rapportage concludeert dat het toestaan van de basisvoorziening van de derde-partij geen reëel verkeersveiligheidsrisico met zich meebrengt. Er wordt ingeschat dat er een kleine kans is op ongevallen. Door de lage rijsnelheid zal een eventueel ongeval naar verwachting bovendien geen grote gevolgen hebben.



7.1.
De rechtbank oordeelt dat verweerder zich in voldoende mate rekenschap heeft gegeven van de verkeersveiligheid. Voor wat betreft de vraag of vrachtwagens in staat zijn om de haakse bocht ter hoogte van het splitsingspunt te maken, constateert de rechtbank dat de derde-partij bij de aanvraag verschillende tekeningen heeft overlegd waaruit blijkt dat vrachtwagens deze draai kunnen maken. Op de zitting heeft verweerder aangegeven dat dit op verzoek van de verkeerskundige is geweest. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat de conclusie van de verkeerskundige rapportage ook betrekking heeft op vrachtverkeer. Verder is de rechtbank ook niet gebleken dat het aanwezige groen op de verzorgingsplaats of de opstelling van de aldaar aanwezige verkeersborden zullen leiden tot een onaanvaardbare verkeerssituatie. Los daarvan heeft verweerder op de zitting afdoende toegelicht dat, mochten zich desondanks problemen voordoen met betrekking tot de verkeersveiligheid, deze met kleine aanpassingen kunnen worden verholpen. Daarvoor is het dus niet noodzakelijk dat de vergunning aan de derde-partij wordt geweigerd.



Is het bestreden besluit in strijd met de voorwaarden van de gevolgde verdelingsprocedure?

8. Vast staat dat de derde-partij in 2011/2012 als enige een aanvraag indiende voor een basisvoorziening energielaadpunt op deze verzorgingsplaats. Omdat er voldoende ruimte was voor alle aanvragen, vond geen loting plaats. Eiseres had destijds dezelfde mogelijkheid om een aanvraag in te dienen. Haar betoog dat haar een ‘nieuw recht’ is ontnomen, volgt de rechtbank in het licht van het voorgaande dan ook niet.




8.1.
Eiseres stelt dat de uitbreiding naar acht laadplekken in strijd is met de oorspronkelijk vergunde omvang van twee laadplekken. Dit betoog faalt. Het toetsingskader voor het verlenen, wijzigen of intrekken van een Wbr vergunning is neergelegd in artikel 3 Wbr. Dit artikel bevat geen beperking ten aanzien van de omvang van wijzigingen, zolang deze verenigbaar zijn met de bescherming van waterstaatswerken en het doelmatig en veilig gebruik.




Conclusie en gevolgen


9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.









Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.






Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Smeets, voorzitter, en mr. B. van Dokkum en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr.R.J.P. Lindhout, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2026.













griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



BIJLAGE



Wet beheer rijkswaterstaatswerken




Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) is het verboden om zonder een vergunning van verweerder gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd: 1) daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden en 2) daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.



Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op doelmatigheid en veiligheid.







Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr).


Op grond van artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).


Als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb.


Als bedoeld in artikel 3:9 van de Awb.


Volgens eiseres maakt de loting onderdeel uit van de bestuursrechtelijke toetsing van het bestreden besluit omdat een basisvoorziening energielaadpunt als een schaars recht moet worden aangemerkt. Zij verwijst in dat kader naar de uitspraak van de civiele rechter van de rechtbank Den Haag van 29 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:4022.


Eiseres verwijst ter onderbouwing hiervan naar de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1830.


Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3161.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:589.


Zie de uitspraken van de Hoge Raad van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 en van 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661.


De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 januari 2024, zaaknummer ROT 23/388.