ECLI:NL:RBDHA:2026:25950

RECHTBANK DEN HAAG


Zittingsplaats Amsterdam



Bestuursrecht



zaaknummer: NL24.44934 (beroep) en NL24.44936 (voorlopige voorziening)



V-nummer: [v-nummer]


uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser], eiser en verzoeker
(gemachtigde: mr. A. Berends),


en


de minister van Asiel en Migratie, de minister
(gemachtigde: mr. M. Latul).

Samenvatting


1.1.
Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’. Eiser is het niet eens met de afwijzing daarvan. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan en heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.



1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de hoorplicht heeft geschonden. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit echter in stand, omdat de rechtbank verder van oordeel is dat de minister de aanvraag van eiser wel op goede gronden heeft afgewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2.1.
Eiser is geboren op [geboortedag] 1978 en heeft de Egyptische nationaliteit. Hij is langdurig ingezetene van Italië. Eiser verricht werkzaamheden als bloemist, met zijn bedrijf ‘[bedrijf 1]’.



2.2.
Eiser heeft op 27 november 2023 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’.



2.3.
Met het primaire besluit van 3 januari 2024 heeft de minister deze aanvraag afgewezen. Volgens de minister heeft eiser niet aangetoond dat hij als zelfstandige duurzaam over voldoende middelen van bestaan zal beschikken. Eiser heeft drie facturen en een betaalbewijs overgelegd. Eiser heeft slechts één opdrachtgever en het is onduidelijk welke diensten eiser verricht voor deze opdrachtgever en welke kosten eiser heeft gemaakt om tot deze omzet te komen. Eiser heeft ook geen ondernemingsplan overgelegd. Met het primaire besluit is aan eiser tevens een terugkeerbesluit opgelegd, om terug te keren naar Italië.



2.4.
Met het bestreden besluit van 17 oktober 2024 heeft de minister het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser met de overgelegde stukken nog altijd niet heeft aangetoond dat hij als zelfstandige duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan. Zo heeft eiser ook facturen van een andere opdrachtgever overgelegd waar eiser voorheen voor in loondienst werkte. Uit de facturen volgt dat eiser boeketten tegen stukloon heeft gemaakt. Het is de minister echter onduidelijk wat het verschil is tussen de werkzaamheden die eiser hiervoor in loondienst en nu als zelfstandige verricht voor deze opdrachtgever. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij zijn werkzaamheden uitvoert onder eigen verantwoordelijkheid en met een eigen ondernemingsrisico. Verder heeft eiser niet aangetoond dat hij voldoende middelen heeft en is nog steeds niet inzichtelijk welke kosten eiser heeft gemaakt om tot zijn omzet te komen. Ook is de door eiser overgelegde overeenkomst van opdracht opzegbaar op een termijn van vijf dagen. Dat maakt deze middelen volgens de minister weinig duurzaam.



2.5.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Eiser heeft ook de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.6.
De rechtbank heeft het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening op 20 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser, de gemachtigde van eiser, T. Ayash als tolk in de Arabische taal en de gemachtigde van de minister deelgenomen.




Beoordeling door de rechtbank


3. De rechtbank beoordeelt of de minister de aanvraag van eiser om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ op goede gronden heeft afgewezen.




Schending hoorplicht




4.1.
Eiser voert aan dat de minister een hoorzitting had moeten houden in de bezwaarfase. Op een hoorzitting had eiser de onduidelijkheden kunnen toelichten voor wat betreft zijn werkzaamheden bij [bedrijf 2] ([bedrijf 2]). Eiser wijst erop dat, nu de minister van mening blijft dat eiser onvoldoende bewijsstukken heeft overgelegd om aan te tonen dat hij aan de voorwaarden voor vergunningverlening voldoet, een hoorzitting uitkomst had kunnen bieden om de volgens de minister nog ontbrekende informatie te verkrijgen of om te zoeken naar oplossingen.



4.2.
De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak is dat het horen in bezwaar als uitgangspunt moet worden genomen. Het horen in de bezwaarfase vormt een essentieel onderdeel van die procedure. Hierop kan slechts een uitzondering worden gemaakt als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat wat in bezwaar is aangevoerd, niet tot een ander standpunt kan leiden dan het standpunt in het primaire besluit. Een bezwaar kan dan kennelijk ongegrond worden verklaard. Met deze uitzondering op de hoorplicht moet terughoudend worden omgegaan. Een relevante omstandigheid is onder meer de mate waarin een vreemdeling bereidwillig en actief de inspanningen heeft verricht die redelijkerwijs van hem verwacht kunnen worden bij het verkrijgen en tijdig aanleveren van de verzochte informatie. De vuistregel is dat naarmate een vreemdeling meer inspanningen heeft verricht om de benodigde informatie te verkrijgen en daarover heeft gecommuniceerd, het meer in de rede ligt om hem uit te nodigen voor een hoorzitting.



4.3.
De rechtbank is met eiser van oordeel dat de minister niet had mogen afzien van het houden van een hoorzitting. Allereerst heeft eiser in bezwaar expliciet gevraagd om een hoorzitting. Daarbij heeft hij in de bezwaarfase op 7 februari 2024, 5 maart 2024,25 april 2024, 13 juni 2024, 2 september 2024 en 9 september 2024 aanvullende gronden en stukken ingediend ter onderbouwing van zijn bezwaar. Daaruit volgt dat eiser verschillende inspanningen heeft verricht om zijn bezwaar te onderbouwen en de verzochte informatie aan te leveren. Verder is gebleken dat er bij de minister nog onduidelijkheid was over de werkzaamheden van eiser bij [bedrijf 2]. In het bestreden besluit staat namelijk dat bij de minister de vraag is gerezen waarom eiser daar eerder in loondienst werkte en later als zelfstandige en wat het verschil in de werkzaamheden is. Ook is gebleken dat de minister vraagtekens plaatst bij de gegenereerde omzet en de daarvoor gemaakte kosten. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit dat bij de minister sprake was van twijfel over hetgeen eiser in bezwaar heeft aangevoerd. Voor zover de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat dit de enige onduidelijkheid bij de minister was en dat dit ook bij een toelichting niet tot een ander oordeel had geleid, volgt de rechtbank de minister niet. Dat is namelijk niet het juiste toetsingskader voor de vraag of een betrokkene moet worden gehoord. Nu eiser in dit geval heeft verzocht om een hoorzitting, verschillende stukken heeft overgelegd ter onderbouwing van zijn bezwaar en gebleken is dat er bij de minister nog onduidelijkheden waren, is de rechtbank van oordeel dat het op de weg van de minister lag om eiser te horen. Op voorhand kon namelijk niet gezegd worden dat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was dat het in bezwaar aangevoerde niet tot een ander standpunt kon leiden dan in het bestreden besluit.



4.4.
Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de minister het bezwaar niet kennelijk ongegrond had mogen verklaren. Het bestreden besluit bevat daarom een zorgvuldigheidsgebrek. De rechtbank ziet geen aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. De rechtbank zal wel onderzoeken of er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.



Doel en nuttig effect van de Langdurig ingezetene richtlijn






5.1.
Eiser voert aan dat het Nederlandse systeem en de handelswijze van de minister het hem als langdurig ingezetene onmogelijk maken om te verblijven in een andere lidstaat. De toepassing van de nationale wetgeving brengt de verwezenlijking van de door de Langdurig ingezetene richtlijn na te streven doelen in gevaar en ontneemt deze haar nuttig effect. Eiser verwijst naar twee artikelen uit de A&MR uit 2016 en 2022, waaruit (kortgezegd) volgt dat in de nationale wetgeving ten onrechte niets is geregeld over de benodigde bewijsmiddelen. Nu daarover niets is geregeld, mag de minister niet eisen dat bepaalde bewijsmiddelen worden gebruikt en dat bepaalde bewijsmiddelen bij voorbaat worden uitgesloten. Eiser wijst ook op een inconsistentie, omdat op het aanvraagformulier wel staat dat een ondernemingsplan moet worden overgelegd, maar in paragraaf B6/4.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 staat dit niet genoemd.



5.2.
De rechtbank is van oordeel dat het doel en nuttig effect van de Langdurig ingezetene richtlijn niet door de handelswijze van de minister wordt ontnomen en overweegt daartoe als volgt. De minister heeft erop gewezen dat de opsomming over de aan te leveren bewijsstukken een niet-limitatieve opsomming is. Er is sprake van een vrije bewijsleer, waarbij de minister op voorhand geen bewijsstukken uitsluit. Eiser kan alle mogelijk beschikbare stukken aanleveren om te onderbouwen dat hij voldoet aan de voorwaarden voor vergunningverlening. De rechtbank kan deze toelichting van de minister volgen. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat de minister in dit geval bewijsstukken bij voorbaat heeft uitgesloten. Alle stukken zijn bij de beoordeling betrokken. De minister stelt zich enkel op het standpunt dat de bewijsstukken die eiser nu heeft aangeleverd onvoldoende zijn om aan hem de vergunning te verlenen. De rechtbank volgt eiser dus niet in zijn standpunt dat met het Nederlandse systeem en de handelswijze van de minister het nuttig effect van de Langdurig ingezetene richtlijn wordt ontnomen.



Zelfstandige





6.1.
Eiser voert aan dat hij moet worden aangemerkt als zelfstandige. Vanaf zijn aanvraag heeft hij alleen als zelfstandige voor [bedrijf 2] gewerkt. Uit de door hem overgelegde facturen volgt dat sprake is van een variabele omzet. Het enkele feit dat sprake is van totstandbrenging van werken van stoffelijke aard, betekent niet dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor vergunningverlening. Eiser loopt wel degelijk ondernemersrisico. Eiser wijst er daarnaast op dat het overleggen van een ondernemingsplan geen wettelijke voorwaarde is voor vergunningverlening.



6.2.
Uit artikel 3.30 van het Vreemdelingenbesluit 2000, waarin de bepalingen van de Langdurig ingezetene richtlijn zijn uitgewerkt, staat dat een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd kan worden verleend onder de beperking ‘het verrichten van arbeid als zelfstandige’ aan de vreemdeling die uit die werkzaamheden duurzaam en zelfstandig voldoende middelen van bestaan verwerft. In hoofdstuk B6/4.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 zijn deze vereisten nader uitgewerkt.



6.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als zelfstandige duurzaam over voldoende middelen van bestaan beschikt. Ten aanzien van de werkzaamheden van eiser bij [bedrijf 2], heeft de minister terecht vraagtekens mogen stellen bij de enkele overeenkomst die eiser daartoe heeft overgelegd. Daarbij heeft de minister mogen meenemen dat eiser onvoldoende heeft uitgelegd wat het verschil is tussen de werkzaamheden die hij nu als zelfstandige verricht bij [bedrijf 2] en de werkzaamheden die hij hiervoor als werknemer in loondienst voor [bedrijf 2] verrichte. Ook is hij onvoldoende ingegaan op de vraag of sprake is van een gezagsverhouding. Voor zover eiser heeft toegelicht dat als zelfstandige geen sprake is van een gezagsverhouding, omdat hij nu zelf zijn werktijden mag bepalen en dat sprake is van variabel loon, volgt de rechtbank hem niet. Dat is namelijk geen toereikende toelichting voor een verschil in werkzaamheden als zelfstandige of in loondienst en daarmee het verschil in gezagsverhouding. Ook in loondienst komt het voor dat een werknemer zijn tijden zelf kan indelen of dat sprake is van variabel loon, bijvoorbeeld bij arbeid in stukloon of onregelmatige arbeidsuren.



6.4.
De rechtbank volgt eiser verder niet in zijn standpunt dat hij wel degelijk ondernemersrisico loopt. Het enkele feit dat hij risico loopt omdat hij als zelfstandige niet verzekerd is voor ziekte, is namelijk niet voldoende om te spreken van ondernemersrisico, zoals hier wordt bedoeld. Zo is bijvoorbeeld niet gebleken van investeringen die eiser heeft gedaan en een risico dat hij deze mogelijk niet terug zal verdienen.



6.5.
Het standpunt van eiser dat het overleggen van een ondernemingsplan geen wettelijke voorwaarde is voor vergunningverlening, baat hem niet. In dit geval heeft eiser namelijk wel een ondernemingsplan overgelegd. De minister heeft echter, op grond van dit ondernemingsplan en de overige stukken, vastgesteld dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden voor vergunningverlening. De rechtbank kan dit standpunt volgen. Eiser heeft verder niet onderbouwd waarom hij, gelet op de overige stukken en zonder dit ondernemingsplan, wel zou voldoen aan de voorwaarden voor vergunningverlening.




Conclusie en gevolgen


7.1.
Het beroep is gegrond, omdat de hoorplicht is geschonden en het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank is verder echter van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij kan worden aangemerkt als zelfstandige. De rechtbank komt daarom niet toe aan de overige beroepsgronden en ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.



7.2.
Omdat de rechtbank nu beslist op het beroep van eiser, is er voor het treffen van de voorlopige voorziening geen aanleiding meer. Het verzoek daartoe wordt daarom afgewezen.



7.3.
Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde van eiser heeft een beroepschrift ingediend, een verzoekschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.802,-.




Beslissing


De rechtbank, in de zaak geregistreerd onder zaaknummer NL24.44934:



verklaart het beroep gegrond;


vernietigt het bestreden besluit van 17 oktober 2024;


bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.




De voorzieningenrechter, in de zaak geregistreerd onder NL24.44936:

- wijst het verzoek af.
De rechtbank, in beide zaken:


bepaalt dat de minister het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;


veroordeelt de minister tot betaling van € 2.802,-. aan proceskosten aan eiser.




Deze uitspraak is gedaan door mr. Y. Moussaoui, (voorzieningen)rechter, in aanwezigheid van mr. I.G.A. Karregat, griffier.



Uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:




Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1137.


Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.


Asiel & Migratierecht.


A&MR 2016 Nr. 1, Vraag & Antwoord: Specialisten in het vreemdelingenrecht geven antwoord op vragen uit de praktijk, p. 45-49.


A&MR 2022 Nr. 1, Langdurig ingezetenen onnodig belemmerd in hun intra-EU mobiliteitsrecht als zelfstandigen, p. 4-10.