ECLI:NL:RBDHA:2026:20769

RECHTBANK DEN HAAG


Bestuursrecht



zaaknummer: SGR 25/184


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juli 2026 in de zaak tussen
Pavarotti Leiden B.V., uit Leiden, eiseres
(gemachtigde: mr. M.R. Plug),


en


het college van burgemeester en wethouders van Leiden
(gemachtigde: mr. S. Ramsoekh).


Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Rederij Rembrandt B.V. uit Leiden, derde-partij.



Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afmeren van een terrasboot voor de horeca-inrichting aan de Nieuwe Rijn 45-48 te Leiden. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aanvraag mocht afwijzen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Op 25 januari 2023 heeft eiseres een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het afmeren van een terrasboot voor haar horeca-inrichting aan de Nieuwe Rijn 45-48 te Leiden.



2.1.
Op 9 oktober 2023 heeft eiseres het college verzocht om krachtens het bepaalde in artikel 4:20a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de volgens eiseres van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekend te maken. Op 25 oktober 2023 heeft eiseres het college in gebreke gesteld. Op 13 november 2023 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van de beschikking van rechtswege (SGR 23/7482).



2.2.
Op 7 november 2023 heeft het college, na toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, besloten de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.



2.3.
Op 12 december 2023 heeft eiseres beroep ingesteld tegen dit besluit (SGR 23/8387).



2.4.
De rechtbank Den Haag heeft het besluit van 7 november 2023 met de uitspraak van 16 april 2024 vernietigd, omdat het college zich ten onrechte op het standpunt had gesteld dat op de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Omdat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was op de aanvraag en het college niet binnen acht weken na ontvangst op de aanvraag had beslist, is de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege verleend.



2.5.
Met het besluit van 7 mei 2024 (het primaire besluit) heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 april 2024 de van rechtswege verleende omgevingsvergunning bekendgemaakt.



2.6.
Meerdere derde-partijen hebben bezwaar gemaakt tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.



2.7.
Eiseres heeft op 8 januari 2025 beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op de bezwaren.



2.8.
Met het besluit van 22 januari 2025 (het bestreden besluit) op de bezwaren heeft het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning ingetrokken en besloten de gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit.



2.9.
Eiseres heeft beroepsgronden ingediend tegen het bestreden besluit.



2.10.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft nadere stukken overgelegd.



2.11.
De rechtbank heeft het beroep op 10 april 2026 op zitting behandeld. Het beroep is tegelijk behandeld met het beroep met zaaknummer SGR 25/185. Eiseres is hier vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam 1] en [naam 2] van AA Planadvies. Het college heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 3] van RoyalHaskoningDHV en [naam 4] . Namens de derde-partij is [naam 5] verschenen.




Beoordeling door de rechtbank



Overgangsrecht Omgevingswet




3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).



3.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend 25 januari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.



Het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren




4. Nu het college met het bestreden besluit alsnog heeft beslist op de bezwaren, heeft eiseres niet langer een procesbelang bij haar beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, is daarom niet-ontvankelijk.



4.1.
Omdat eiseres terecht een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar heeft ingesteld, moet het college het griffierecht vergoeden.



Het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen het bestreden besluit




5. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Binnenstad” (het bestemmingsplan). Op deze locatie rusten de enkelbestemming “Water” en de dubbelbestemmingen “Waarde - Archeologie 2” en “Waarde - Cultuurhistorie”.




5.1.
Vaststaat en niet in geschil is dat het afmeren van een terrasboot op deze locatie in strijd is met het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 14.1 van de regels van het bestemmingsplan zijn de voor “Water” aangewezen gronden immers niet bestemd voor het afmeren van een terrasboot.



5.2.
Ingevolge artikel 14.6.1 van de regels van het bestemmingplan kan het bevoegd gezag afwijken van het bepaalde in artikel 14.1 ten behoeve van het afmeren van een terrasboot bij een horecabedrijf, mits:


in de panden langs het water een horecabedrijf is gevestigd;


het verkeer op het tussen het horecabedrijf en de terrasboot gelegen openbaar gebied geen onevenredig hinder zal ondervinden;


de doorvaart op het water hierdoor niet onevenredig belemmerd wordt;


de breedte van de terrasboot niet meer dan eenderde van de breedte van het water ter plaatse mag bedragen.



5.3.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.



5.4.

Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat voor het afmeren van een terrasboot op deze locatie geen gebruik gemaakt kan worden van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van artikel 14.6.1 van de regels van het bestemmingsplan, omdat het afmeren van een terrasboot op deze locatie een onevenredige belemmering van de doorvaart op het water oplevert.


Is artikel 14.6.1, aanhef en onder c van de regels van het bestemmingsplan rechtsonzeker?




6. Eiseres betoogt dat de zinsnede “de doorvaart op het water hierdoor niet onevenredig belemmerd wordt” maakt dat artikel 14.6.1 aanhef, en onder c, van het bestemmingsplan in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en daarom onverbindend is. Volgens eiseres vergt de uitleg van dit artikel een subjectieve beoordeling en is daarom sprake van een vaag beoordelingskader.




6.1.
De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), dat een bewoording zoals ‘onevenredige belemmering’ een gebruikelijk criterium betreft. Dit criterium bepaalt dat een belangenafweging van alle betrokken belangen dient plaats te vinden. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het in artikel 14.6.1, aanhef, en onder c van het bestemmingsplan neergelegde toetsingscriterium dat de doorvaart niet onevenredig belemmerd mag worden, bezien in samenhang met de overige voorwaarden, onvoldoende begrensd is. Dat die voorwaarden enige beoordelingsruimte laten betekent niet dat die voorwaarden daarom niet voldoende duidelijk zijn. Het is aan het college om te beoordelen of aan deze voorwaarden is voldaan. Nu de afwijkingsbevoegdheid door voldoende objectieve normen is begrensd, is deze planregel niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het betoog slaagt niet.



Mocht het college besluiten geen gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid?




7. Eiseres betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het afmeren van een terrasboot op deze locatie zorgt voor een onevenredige belemmering van de doorvaart op het water.




7.1.
Het college heeft bij de motivering in het bestreden besluit een doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan het doorvaarbaarheidsonderzoek van RoyalHaskoningDHV van 11 september 2023, het advies van de waterpolitie uit 2019 en de interne gedragslijn dat binnen 20 meter van de Karnemelksbrug geen terrasboten mogen worden afgemeerd. Aan de hand hiervan heeft het college een zwaarder gewicht toegekend aan de doorvaarbaarheid en de nautische veiligheid dan aan het belang van eiseres om een terrasboot af te meren voor haar inrichting. Het college heeft hierbij voornamelijk van belang geacht dat na het afmeren van een terrasboot voor de inrichting van eiseres sprake zal zijn van meer drukke dagen, waarop een groter risico op ongelukken zich voordoet. Volgens het college is daarmee afdoende gemotiveerd dat sprake is van een onevenredige belemmering van de doorvaart op het water.



7.2.
Gelet op de onder 6.1 genoemde rechtspraak en de aan het college toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, dient het college aan de hand van een belangenafweging van alle betrokken belangen een zelfstandig oordeel te geven over de vraag of de belemmering van de doorvaart op het water onevenredig belemmerd wordt. Het college heeft daarbij enige beoordelingsruimte. De rechtbank zal beoordelen of het standpunt van het college dat het afmeren van de terrasboot de doorvaart op het water onevenredig belemmerd, berust op zorgvuldig onderzoek en een toereikende motivering.


7.3.
De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of het college bij de beoordeling doorslaggevende betekenis mocht toekennen aan het doorvaarbaarheidsonderzoek van RoyalHaskoningDHV van 11 september 2023, het advies van de waterpolitie uit 2019 en de interne gedragslijn dat binnen 20 meter van de Karnemelksbrug geen terrasboten mogen worden afgemeerd.



7.4.
Uit het doorvaarbaarheidsonderzoek van RoyalHaskoningDHV volgt dat de huidige situatie rondom de Karnemelksbrug complex is en zeer regelmatig tot stremming en in enkele gevallen tot incidenten leidt. Dit komt voornamelijk door de aanwezigheid van het Gangetje en het gebruik daarvan, de toestroom van boten uit de drie richtingen, het veelvuldig gebruik van de passantenkades en de beperkte kunde van een deel van de vaarweggebruikers. RoyalHaskoningDHV concludeert dat het afmeren van een terrasboot voor de inrichting van eiseres leidt tot een inperking van de beschikbare nautische ruimte, een inperking van het aantal beschikbare passantenplaatsen en een beperking van de noordelijke doorvaart ter plaatse van de Karnemelksbrug. Voor RoyalHaskoningDHV staat daarom vast dat het afmeren van een terrasboot voor de inrichting van eiseres een nadelige invloed op de doorvaarbaarheid en de nautische veiligheid zal hebben. De terrasboot neemt immers ruimte in die anders beschikbaar zou zijn voor manoeuvres, uitwijken, wachten en het tijdelijk afmeren van passanten. Dit ruimtebeperkende effect wordt versterkt door de verwachte verplaatsing van afmerende sloepen naar de zuidzijde en de mogelijke toename van het aantal passanten dat dubbel afmeert. Royal HaskoningDHV geeft aan dat dit effect zich voornamelijk voordoet op drukke en zeer drukke dagen waarbij de kritische drukte in de situatie met terrasboot eerder en vaker bereikt wordt. Hiertoe is de volgende tabel opgesteld:









7.5.
Uit deze tabel volgt dat het reeds aanwezige (verhoogd) risico op incidenten op drukke en zeer drukke dagen door het afmeren van een terrasboot voor de inrichting van eiseres zal toenemen. In de notitie van 11 oktober 2024 onderschrijft Royal Haskoning ook het standpunt van de derde-partij dat door de opeenstapeling van effecten, zoals het ontstaan van wachtrijen, het vereisen van vele manoeuvres en het ontbreken van enig zicht op verkeer in het Gangetje, sprake is van een verslechtering van de praktische doorvaarbaarheid en een grotere kans op incidenten. Er zullen naar verwachting vaker vertragingen en opstoppingen optreden.


7.6.
Eiseres is het niet eens met de inhoud van het doorvaarbaarheidsonderzoek van RoyalHaskoningDHV en heeft daarom een eigen nautisch deskundige ingeschakeld. AA Planadvies concludeert in de memo van 23 augustus 2024 dat na afweging van de betrokken belangen geen sprake is van een onevenredige belemmering van de doorvaart. AA Planadvies onderschrijft dat de situatie rondom de Karnemelksbrug nu al druk en complex is en is daarom van mening dat het feit dat het iets drukker wordt, niet direct betekent dat sprake is van een onevenredige belemmering van de doorvaart.


7.7.
Volgens AA Planadvies is het doorvaarbaarheidsonderzoek niet deugdelijk tot stand is gekomen, omdat volgens de “Richtlijnen Vaarwegen 2020” als norm voor recreatievaart een gemiddelde wachttijd van maximaal 1 uur op de tiende drukste dag van het seizoen geldt, terwijl het doorvaarbaarheidsonderzoek op de twee drukte dagen is uitgevoerd. Ter zitting heeft de opsteller van het rapport van RoyalHaskoningDHV toegelicht dat je die norm niet één op één op deze situatie kan toepassen en dat het uitvoeren van onderzoek op andere dagen niet maakt dat het doorvaarbaarheidsonderzoek ondeugdelijk is. De rechtbank overweegt dat de opsteller van de contra-expertise van AA Planadvies niet aannemelijk heeft gemaakt dat dat wel zo zou zijn.Ook het betoog van eiseres en AA Planadvies dat het doorvaarbaarheidsonderzoek niet deugdelijk tot stand is gekomen omdat RoyalHaskoningDHV niet specifiek concludeert dat sprake is van een onevenredige belemmering van de doorvaart, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het doorvaarbaarheidsonderzoek ondeugdelijk tot stand is gekomen. Het is niet aan RoyalHaskoningDHV om te beslissen of aan de voorwaarde van artikel 14.6.1, aanhef en onder c, van het bestemmingsplan is voldaan. Zoals hiervoor overwogen is het aan het college om aan de hand van een afweging van alle betrokken belangen een zelfstandig oordeel te geven over de vraag of de doorvaart op het water onevenredig belemmerd wordt, waarbij het college gebruik kan maken van extern onderzoek, zoals in dit geval van RoyalHaskoningDHV.



7.8.
De rechtbank is van oordeel dat de argumenten die in de contra-expertise van AA Planadvies zijn ingebracht onvoldoende zijn om te oordelen dat het college geen doorslaggevende betekenis mocht toekennen aan het doorvaarbaarheidsonderzoek van RoyalHaskoningDHV. In de contra-expertise wordt de belemmering van de doorvaart weliswaar anders gewaardeerd dan in het doorvaarbaarheidsonderzoek, maar dit verschil in waardering betekent nog niet dat het doorvaarbaarheidsonderzoek niet deugdelijk is.


7.9.
De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar betoog dat het college geen interne gedragslijn mocht hanteren. Het college kan beleid voeren waarin het aangeeft op welke manier het van een bevoegdheid gebruik zal maken. Dit beleid hoeft niet te worden vastgelegd in een beleidsregel, dat mag ook in een vaste gedragslijn. Het college mag bij de besluitvorming een vaste gedragslijn volgen die niet is neergelegd in een beleidsregel. Daarbij geldt wel dat de vaste gedragslijn niet kennelijk onredelijk mag zijn, niet onjuist mag worden toegepast en de toepassing in elk besluit individueel wordt gemotiveerd. Ter zitting heeft het college toegelicht dat deze interne gedragslijn blijkt uit het volgende kaartje uit 2023:











7.10.
Dit kaartje is in lijn met het advies van de politie van 29 mei 2015, waarin al een afmeerverbod aan beide zijden van 20 meter van de Karnemelksbrug wordt geadviseerd. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee voldoende gemotiveerd dat sprake is van een vaste gedragslijn die niet kennelijk onredelijk is, niet onjuist wordt toegepast en bovendien gemotiveerd is.



7.11.
Voor zover eiseres heeft betoogd dat geen sprake is van een (nieuwe) belemmering, omdat op de locatie waarop de terrasboot is voorzien momenteel ook vaartuigen worden afgemeerd, overweegt de rechtbank dat het college zich op dit punt terecht op het standpunt heeft gesteld dat het hierbij gaat om kleine recreatievaartuigen, hetgeen niet vergelijkbaar is met een permanente terrasboot.



7.12.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college zich, gelet op het doorvaarbaarheidsonderzoek van RoyalHaskoningDHV, het advies van de waterpolitie en de interne vaste gedragslijn, op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een onevenredige belemmering van de doorvaart op het water bij het afmeren van een terrasboot voor de inrichting van eiseres, omdat er door het afmeren van de beoogde terrasboot meer drukke en zeer drukke dagen zullen zijn, waarbij sprake is van een verhoogd risiconiveau op incidenten. Het college heeft de belangen van behoud van (veilige) doorvaarbaarheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiseres bij het afmeren van de terrasboot en het college heeft daarom in redelijkheid kunnen besluiten om geen gebruik te maken van de in artikel 14.6.1. van de planregels opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Het betoog slaagt niet.



Is deze situatie vergelijkbaar met de vergunde terrasboot van Annie’s?




8. Eiseres betoogt dat zowel Royal HaskoningDHV als de Waterpolitie ten onrechte negatief hebben geadviseerd, terwijl de terrasboot van Annie’s een negatievere invloed heeft op de doorvaart op het water dan een terrasboot op de locatie van eiseres en deze terrasboot wel is vergund.




8.1.
Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel zijn er vereisten die voortvloeien uit vaste rechtspraak. Er dient sprake te zijn van een vergelijkbaar geval, dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelwijze.


8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college zich, onder verwijzing naar de notitie van RoyalHaskoningDHV van 11 oktober 2024, terecht op het standpunt dat deze situaties niet vergelijkbaar zijn. Voor de beoordeling van de situatie kan niet worden volstaan met een vergelijking van alleen de fysiek beschikbare ruimte. De integrale verkeerssituatie ter plaatse dient te worden beoordeeld, met name de drukte, het vaargedrag en de afwikkeling van de doorvaart in de praktijk. Op deze vlakken zijn er grote verschillen tussen de locaties rond de Visbrug en de Karnemelksbrug. De complicaties bij de locatie van het bestreden besluit zijn hoofdzakelijk het gevolg van de aanwezigheid en het gebruik van het Gangetje. Het kruispunt bij de terrasboot van Annie’s ligt verder van de brug af dan het kruispuntje bij het Gangetje, zodat de situaties niet vergelijkbaar zijn. Het betoog slaagt niet.




Conclusie en gevolgen


9. Het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, is niet-ontvankelijk. Omdat eiseres terecht een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar heeft ingesteld, moet het college wel het griffierecht aan eiseres vergoeden. Het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit, is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt.







Beslissing


De rechtbank:



verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, niet-ontvankelijk;


bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;


verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit, ongegrond.








Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Zie de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 april 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:7244.


Zie artikel 8:74, tweede lid, van de Awb.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5435, r.o. 6.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2506.


Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:374, r.o. 13.2 en van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2823, r.o. 13.3.


Vergelijk o.m. de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2350, r.o. 12.2.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2693.